Administración periférica del Estado

AutorJosé Torres Hurtado
Cargo del Autordelegado del Gobierno en Andalucía
Páginas1001-1010

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1. Preámbulo

Al abordar el temade la Administración periférica del Estado es importantecomenzar, además de con una delimitación conceptual, que trataremos más adelante, expresando el enfoquecon que trataremos este tema. A este respecto podemos decir que, sin perder de vistauna visión técnico-jurídica de lo que es la Administración periférica del Estado, algo sin ninguna duda importante para una comprensión más objetiva del tema, sehacenecesario también la visión política del fundamental momento en que seestá desarrollando en estos años y en los venideros la Administración periférica del Estado. Al analizar políticamente nuestro tema, seresaltará lo que es, según nuestra opinión, el porqué de la evolución de la Administración General del Estado y, por ende, de la Administración periférica del Estado, evolución cuya pretensión siempre tiene un único objetivo, el servicio al ciudadano.

En este contexto, por tanto, pretendemos desarrollar de una forma no muy amplia una mejor comprensión de la Administración periférica del Estado dentro de la llamada ADMINISTRACIÓN con mayúsculas, papel importante, sin duda, toda vez que es «la parte» de esa Administración que está más cerca de los ciudadanos administrados y como consecuencia de ello el primer blanco de críticas cuando el objetivo de servicio público no se realiza adecuadamente.

2. La evolución de la administración periférica del estado
2.1. Antecedentes De la Constitución a la LOFAGE

En una aproximación a la situación de la Administración periférica del Estado anterior a la Constitución podemos decir que el esquema que diseñara Javier de Burgos en 1833, basado en la división provincial, fue evolucionando hacia la configuración de una estructura periférica de la Administración en torno a la figura del GobernadorCivil, órganomás político que profesional, coordinador de las competencias del Estado en el territorio de su provincia, que se asumían por delegados, y más tarde por directores provinciales de los correspondientes Ministerios, de los que dependían orgánica y funcionalmente, bajo la autoridad del Gobernador Civil, con el resultado de una «hipertrofia de la Administración periférica», al decir del profesor GARCíA DE ENTERRíA.

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Desde el año 1978 el modelo de reforma de la Administración viene introducido por la Constitución que, a partir de la definición de un Estado democrático, políticamente descentralizado que genera la creación de una nueva burocracia autonómica tras la aprobación de los Estatutos de Auto-nomía y traspaso de funciones y servicios del Estado a las Comunidades Autónomas, alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a la ley y al Derecho, acorde con la expresión demo-crática de la voluntad popular. La Constitución consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad política del Gobierno correspondiente, en cuanto que es responsable de dirigirla (Exposición de Motivos de la Ley 30/1992).

La promulgación de la Constitución supuso, por tanto, el inicio de un proceso renovador de la Administración General del Estado que, hasta el momento, cuando está a punto de cumplirse veinte años, se ha desarrollado mediante la aprobación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (realmente esta Ley no afectó ni a la estructura ni al funcionamiento de los órganos territoriales de la Administración General del Estado); la Ley 611997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y habrá de culminarse con la aprobación del Estatuto de la Función Pública, en fase parlamentaria.

Consecuencia de la demora en el desarrollo del modelo constitucional de Administración Pública, ha sido, como ya señalara el Ministro de Administraciones Públicas en su discurso de presentación del Proyecto de Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que la normativa que en aquel momento regulaba la organización y funcionamiento de la Administración era preconstitucional, al mismo tiempo que el grado de desarrollo alcanzado por el Estado autonómico, tras los traspasos de servicios y funciones a las Comunidades Autónomas, había puesto de manifiesto que la estructura, el volumen y el funcionamiento de nuestra Administración Central periférica resultan absolutamente inadecuados, lo que justificaba, además de otras consideraciones, la presentación de este proyecto de Ley en cumplimiento del compromiso del Gobierno del PPformado tras las elecciones de 3 de marzo de 1996.

La consagración por la Constitución de los principios de descentralización y desconcentración administrativa (art. 103) Y la asunción por las Comunidades Autónomas de competencias exclusivas, en los términos del artículo 148, junto con la posibilidad de transferirles determinadas facultades de titularidad estatal, conforme al artículo 150.2, hacían necesaria la reforma de la Administración del Estado, tanto central como periférica, que incluso podría haber conducido a la desaparición total o parcial de la Administración periférica del Estado, de forma que las Comunidades Autónomas se encargaran de gestionar los servicios en sus respectivos ámbitos territoriales, lo que, sin embargo, no habría sido constitucionalmente aceptable, al mantenerse la provincia como división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado (art. 141.1 de la Constitución).

En todo caso, la existencia de competencias exclusivas del Estado, tanto legislativas como ejecutivas, lleva consigo el mantenimiento de una organización periférica que ejercite tales competencias en el marco de las Comunidades Autónomas.

Si la pervivencia del nivel periférico de la Administración General del Estado tiene fundamento constitucional, conviene delimitar su marco territorial, el ámbito competencial de los órganos periféricos del Estado y su identidad.

En cuanto al primero, la Constitución configura un nuevo modelo de Estado que se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan (art. 137), y optó por mantener la provincia como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (art. 141.1).

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Respecto al ámbito competencial de la Administración periférica del Estado, va a depender tanto del grado de descentralización ejercida por el Estado en favor de las Comunidades Autónomas, como de la desconcentración que aquél efectúe en favor de sus órganos territoriales. Ello debe llevar a los gobernantes a delimitar cuáles sean lasverdaderas necesidades a atenderpor la Administración periférica en función de la asunción de competencias exclusivas y de las transferencias realizadas por el Estado a lasComunidades Autónomas y establecer qué órganos periféricos debendesaparecer y cuáles setraspasarán a la Administración autonómica.

La tercera cuestión, la identidad de los órganos periféricos del Estado! tendrá una respuesta variable según la regulación de cada momento. Hoy, tras la LOFAGE, son órganos territoriales de la Administración General del Estado los Delegados del Gobierno, los Subdelegados del Gobierno, Directores insulares, lasáreas funcionales de los servicios integrados en las Delegaciones y los órganos de los no integrados, que analizaremos en profundidad más adelante.

A partir del año 1978 serealizaron algunos intentos de adaptación de la Administración General del Estado a la Constitución. Dos Leyes merecen ser destacadas en este sentido: la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del...

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