Administración local y telecomunicaciones
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 97-118 |
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Las Administraciones Locales, como es bien sabido, constituyen, tal y como reconocen los artículos 140 del Texto Constitucional y 1.° de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, el núcleo básico de la organización territorial del Estado y el cauce inmediato de la participación ciudadana en los asuntos públicos; es por tanto desde esa perspectiva de inmediatez y cercanía con los ciudadanos, así como la mayor flexibilidad en su capacidad de maniobra debido al tamaño sobre otras Administraciones públicas, en la que deberemos ubicar sus relaciones con el mundo de las telecomunicaciones.
Así, en primer lugar, hay que señalar cuatro grandes campos de relación entre los Ayuntamientos y el mundo de las telecomunicaciones; en este sentido cabe diferenciar:
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La actividad administrativa como usuario o emisor de telecomunicaciones; ya sea por cable o a través del espacio radioeléctrico; en gestión directa por la propia entidad local o a través de la gestión indi-recta, como son los casos de las TV y radio locales reguladas por las Leyes 41/1995 y 11/1991.
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La organización de los servicios administrativos y del sector público local en general, como usuario y potenciador de las telecomunicaciones y servicios más innovadores que éstas faciliten, y así existe un régimen jurídico diferenciado para cortar el suministro de telefonía a los Ayuntamientos dado su carácter público.
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La relación directa con los ciudadanos en el ejercicio de las más puras y clásicas funciones administrativas potenciando la eficacia administrativa, esto es el desarrollo de la llamada teleadministración116.
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Por último, pero no menos importante, el ejercicio de las funciones de policía administrativa en cuanto al sometimiento a licencia de las actividades y obras generadas por las telecomunicaciones, el control del uso del dominio público, la constitución de las demarcaciones, para el establecimiento del cable, etc., que es sobre lo que centraremos nuestra exposición.
Pero en todos estos ámbitos de actuación y sobre todo el mundo de las telecomunicaciones funciona a destajo la vieja máxima de VON KIRCHMAN sobre que una sola palabra del legislador reduce a inservibles bibliotecas enteras, lo cual parece evidente con la aparición de normas jurídicas como el Real Decreto Ley 1/ 1998, de 27 de febrero, sobre infraestructuras comunes en los edificios para el acceso a los servicios de telecomunicación, la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, la Ley 17/1997 de 3 de mayo, modificada por Real Decreto Ley 16/1997, de 21 de septiembre, etc.
Con carácter previo a realizar un análisis de las relaciones jurídicas entre las telecomunicaciones y la Administración Local deberemos hacer observar una serie de cuestiones en relación con la falta de consideración específica hacia la Administración Local por parte del legislador y específicamente de la Administración general del Estado, que en la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, omite expresamente el término Administración Local o Ayuntamiento incluso al regular en su artículo 45 la ocupación del dominio público local. En esta línea, no cita a la Administración Local la citada Ley en su Título VI sobre «La Administración de las Telecomunicaciones», pero, lo que es más grave, no prevé informe o coordinación alguna a la hora de la concesión de licencias, autorizaciones, implantación del servicio o redes dentro del ámbito del término municipal para adoptar el planeamiento urbanístico local o verificar la adecuación a éste o a las condiciones estéticas de las instalaciones de telecomunicaciones.
Este desprecio hacia el mundo local generalizado en el Derecho de las telecomunicaciones, a excepción de la regulación de las televisiones y algunos aspectos del cable, sólo implica una clara perspectiva de conflictos tales como los desarrollados en 1995-96 por el cableado de Telefónica y Cablevisión S.A. sin falta de autorización municipal117.
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Esta perspectiva hubiera sido y es aún claramente reconducible en un aspecto lógico de cooperación interadministrativa dentro de la regulación de las telecomunicaciones.
Esto que pudiera parecer un exceso desde el punto de vista municipal no es más que la aplicación del lógico principio de cooperación establecido en el artículo 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y con ligeros matices tras la modificación operada por la Ley 4/1999, en el artículo 4.°.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece:
"Las Administraciones Públicas, en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recíprocas, deberán:
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Respetar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones Públicas.
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Ponderar en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
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Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
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Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias".
Ahora bien, esta coordinación no implica desconocer el lógico ámbito de competencia municipal que conforme el bloque de la constitucionalidad establecido en el artículo 28.2 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, en el cual nos encontramos tanto los diversos Estatutos de Auto-nomía como la propia Ley 7/1985, que lógicamente centra la competencia de los municipios en el ámbito de las telecomunicaciones en lo que, con LLANEZA GONZÁLEZ118, llamaríamos redes e infraestructuras, pues está fuera de toda aspiración municipal una competencia local sobre los operadores o el espacio radioeléctrico.
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Pero, por otra parte, tanto la capacidad de ser emisores y receptores de telecomunicaciones como de regular y verificar la adaptación al medio físico de las redes e instalaciones de todo tipo de telecomunicación por parte de las Administraciones Locales es incuestionable.
Cabría, por tanto, realizar un breve excurso sobre el ámbito competencial de las Administraciones Locales para incidir en los límites de sus capacidades administrativas sobre el mundo de las telecomunicaciones, puesto que, como ya señalamos y desarrollaremos posteriormente, nadie cuestiona su condición de usuario.
En primer lugar, parece evidente la competencia exclusiva del Estado conforme al título competencial del artículo 149.1.21, que otorga la habilitación al Estado sobre "Régimen General de Comunicaciones, Correos y Telecomunicaciones, cables aéreos, submarinos y radiocomunicación"; por tanto, es clara la atribución legislativa al Estado sobre esta materia tal y como ha refrendado el Tribunal Constitucional en las sentencias 189/1991, de 3 de octubre y 168/1993, de 27 de octubre.
Igualmente y en principio, conforme el desarrollo legislativo tanto por la antigua Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones 31/1987, de 18 de diciembre, como la Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberalización de las Telecomunicaciones y la vigente Ley General, atribuyen las competencias de gestión y ejecución a órganos de la Administración General del Estado, excluyendo no sólo cualquier fórmula de competencias compartidas sino de alteración de ésta a través de las figuras de la delegación, encomienda de gestión, etc.
Ahora bien, esta competencia estatal sobre el régimen jurídico de las telecomunicaciones no excluye la existencia de otros títulos competenciales con incidencia en la materia; este conflicto entre materia principal y legislación sectorial ha sido ya estudiado en otras disciplinas del Derecho administrativo como el urbanismo y la ordenación del territorio.
En esta línea es clarificadora la Sentencia del Tribunal Constitucional 77/ 1984, de 3 de junio, en cuyo fundamento jurídico n.º 2 se señala:
"La atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, como ya ha declarado este Tribunal (STC 113/83 FJ n.º 1). Esa concurrencia es posible cuando recayendo sobre el mismo espacio físico las competencias concurrentes tiene distinto objeto jurídico (...)".
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Esta sentencia recaída en un conflicto referido al puerto de Bilbao en choque con el Plan General de Ordenación Urbana de dicha ciudad ha creado una clara doctrina en lo que COSCULLUELA MONTANER119denomina competencias concurrentes; esto es, coincidencia sobre un mismo ámbito de dos títulos diferentes para conocer del tema por parte de dos Administraciones públicas.
No obstante, la existencia de competencia municipal en la ubicación física de las redes e instalaciones para las telecomunicaciones no implica una preponderancia de ésta sobre el Estado en dicho ámbito; puesto que como ha señalado el Tribunal Constitucional en la Sentencia citada que afirma:
Lo que sí parece aconsejable es que se busquen soluciones de cooperación dentro del respeto a las respectivas competencias, aunque es evidente que la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente.
En esta situación se ubicaría el mecanismo excepcional del artículo 244 de la Ley del Suelo (Texto Refundido 1/1992), que posibilitaría la concesión de licencias directamente por el Consejo de Ministros no ya para ser título habilitante de operador de telecomunicaciones, sino incluso de habilitación para la realización de obras e instalaciones.
Pero este mecanismo excepcional es...
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