La Administración General del Estado y la Sanidad
| Autor | Herminio Losada González y Roberto Gámir Meade |
-
1.1. El reparto de competencias y la Ley General de Sanidad
En cumplimiento de las previsiones contenidas en el artículo 43 de la Constitución, se ha dictado la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, cuyo artículo 1.1 señala precisamente que el objeto de esta ley es la regulación general de todas las acciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protección de la salud reconocido en el artículo 43 de la Constitución y concordantes.
Y, según establece el artículo 2 de la Ley, ésta tiene carácter de norma básica, de conformidad con el artículo 149.1.16 de la Constitución, correspondiendo a las Comunidades Autónomas dictar normas de desarrollo y complementarias.
HERMINIO LOSADA GONZALEZ y ROBERTO GAMIR MEADE.
Como ya ha quedado expuesto en el Capítulo precedente, por lo que se refiere a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la materia, son claves dos artículos: el 148.1.21 que señala que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de sanidad e higiene, y el 149.1.16 al establecer que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de 'sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos'. La relación de ambos preceptos permite distinguir dos conceptos: la sanidad exterior y la sanidad interior.
En el plano competencial de la sanidad interior, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias, si bien el Estado tiene reservadas tres competencias específicas:
1) Bases.
2) La coordinación general de la sanidad.
3) Legislación sobre productos farmacéuticos.
En desarrollo del artículo 43 de la Constitución y del 149.1.16 se dictó la Ley General de Sanidad, Ley 14/1986, de 25 de abril. Dicha Ley tiene la condición de norma básica y recoge los principios generales en materia de sanidad, regulando todas las acciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protección de la salud reconocido en el artículo 43 de la Constitución.
Esta Ley, en sus artículos 38 y siguientes, se refiere, concretamente, a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, reservando al primero la competencia exclusiva en materia de sanidad exterior y la alta inspección como función de garantía y verificación del cumplimiento de las competencias estatales y de las Comunidades Autónomas en materia de sanidad, de acuerdo con lo establecido en la Constitución y en las Leyes (art. 43 de la Ley General de Sanidad), si bien el eje del modelo que la Ley General de Sanidad adopta, creando el Sistema Nacional de Salud, son las Comunidades Autónomas, como se señala en su propia exposición de motivos.
De acuerdo con el marco constitucional, todos los Estatutos de Autonomía (Ceuta y Melilla con ciertas limitaciones) han asumido competencias en mate- ria de sanidad e higiene, al amparo del artículo 148.1.21 de la Constitución, si bien el resultado actual en la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas no es uniforme, fundamentalmente porque en esta materia incide otra competencia esencial, la de Seguridad Social, ya que la asistencia sanitaria, como forma de reparar la enfermedad común o profesional, es una de las prestaciones esenciales de cualquier sistema de aseguramiento social, como señala PALOMAR OLMEDA [1], materia ésta, la Seguridad Social, que posee otros criterios de asignación competencial, en virtud del artículo 149.1.17 de la Constitución [2].
En consecuencia, con independencia de las clasificaciones que pueden hacerse estrictamente desde el título competencial 'sanidad interior e higiene' entre unos y otros Estatutos de Autonomía [3], lo cierto es que la distinción más realista, a nuestro juicio, es la que parte, como señala Tornos Más [4], de reconocer dos grandes grupos de niveles competenciales, que no responden a las asignaciones de competencia en materia de sanidad de los artículos 148.1.21 y 149.1.16 de la Constitución, sino a la diversa asignación competencial en materia de seguridad social, y más concretamente a la transferencia a las Comunidades Autónomas de las funciones y servicios del INSALUD, entidad gestora de la Seguridad Social encargada de la gestión y administración de los servicios sanitarios de ésta (art. 57.1.b) de la Ley General de Seguridad Social).
Así, las transferencias del INSALUD se han producido hasta la fecha en favor de las siguientes Comunidades Autónomas, por orden cronológico.
-Cataluña, en virtud del Real Decreto 1517/1981, de 8 de julio (mediante Real Decreto 46/1993, de 15 de enero, se produjo una ampliación de los medios patrimoniales traspasados, al transferir el Instituto 'Guttman').
-Andalucía, en virtud del Real Decreto 400/1984, de 22 de febrero.
-País Vasco, merced al Real Decreto 1536/1987, de 6 de noviembre.
-Valencia, gracias al Real Decreto 1612/1987, de 27 de noviembre.
-Galicia, en virtud del Real Decreto 1679/1990, de 28 de diciembre.
-Navarra, por el Real Decreto 1680/1990, de 28 de diciembre.
-Canarias, en virtud del Real Decreto 446/1994, de 11 de marzo.
Así pues, en el momento actual, la materia de sanidad interior se configura de modo general como una competencia concurrente, ya que el Estado posee competencia exclusiva sobre las bases de la sanidad, de conformidad con el artículo 149.1.16 de la Constitución, y es una materia que interfiere con la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, prestada por el INSALUD, cuyos servicios han sido traspasados tan sólo a las siete Comunidades Autónomas anteriormente indicadas, lo que determina, como queda expuesto, la distinción de dos grandes niveles competenciales:
-
Por una parte, aparece el grupo de Comunidades Autónomas a las que han sido transferidas las funciones y servicios del INSALUD. En estos territorios autonómicos, por tanto, la gestión de la sanidad es integral por parte de la Comunidad Autónoma, es decir, el Servicio de Salud autonómico presta la asistencia sanitaria pública a los ciudadanos residentes en la respectiva Comunidad Autónoma de forma exclusiva, al haber asumido las competencias que en materia de asistencia sanitaria de la Seguridad Social ejercía el INSALUD y haber dictado leyes reguladoras de los Servicios de Salud auto- nómicos, quedando los centros sanitarios de la Seguridad Social integrados en el servicio de salud, por imperativo de la disposición adicional 6.ª.1 de la Ley General de Sanidad.
En estas Comunidades Autónomas, por tanto, se ha cumplido el objetivo previsto en la Ley General de Sanidad de 1986, de organizar la sanidad pública bajo un modelo de gestión integral, cuyo eje son precisamente los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas (el Sistema Nacional de Salud se concibe como el conjunto de Servicios de Salud autonómicos), que prestan la asistencia sanitaria pública sin distinción del título jurídico por el que los ciudadanos tengan derecho a la misma (afiliación a la Seguridad Social o derecho universal a la asistencia sanitaria por residir en territorio español, conforme al artículo 1.2 de la Ley General de Sanidad).
En las referidas Comunidades Autónomas las únicas funciones que se ha reservado el Estado en relación con las transferencias del INSALUD son, como señala NEBOT LOZANO [5], las referidas a las siguientes cuestiones:
-La realización de estudios técnicos y la formulación de propuestas encaminadas a la elaboración de la legislación básica del Estado en materia de asistencia sanitaria y prestaciones farmacéuticas de la Seguridad Social.
-Las relaciones internacionales, en cuanto se refiere al sistema de asistencia sanitaria de la Seguridad Social.
-El estudio y la propuesta de las bases y la determinación, con carácter general, de los requisitos técnicos y condiciones mínimas para el establecimiento de características comunes en los servicios y establecimientos sanitarios de la Seguridad Social.
-El estudio y la propuesta de la normativa básica estatutaria del personal al servicio de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social.
-
El resto de Comunidades Autónomas que no han sido transferidas las funciones y servicios del INSALUD.
En las mismas, la asistencia sanitaria de la Seguridad Social se sigue prestando por esta Entidad Gestora estatal, que, de conformidad con la disposición transitoria tercera , 1, de la Ley General de Sanidad, continuará subsistiendo y ejerciendo las funciones que tiene atribuidas, en tanto no se haya culminado el proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas.
De este modo, en estas Comunidades Autónomas, aunque hayan creado su Servicio de Salud, la red sanitaria de la Seguridad Social en dicho territorio seguirá siendo gestionada por el INSALUD, sin perjuicio de coordinarse con el Servicio de Salud de la Comunidad Autónoma, de conformidad con la disposición adicional 6.ª.1 de la Ley General de Sanidad.
En este segundo grupo se encuentran las Comunidades Autónomas de Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Madrid, Murcia y La Rioja, así como Ceuta y Melilla.
Algunas de ellas han dictado Leyes creadoras de sus Servicios de Salud, en el marco del modelo diseñado por la Ley General de Sanidad. Es el caso de Aragón [6], del Principado de Asturias [7], Islas Baleares [8], La Rioja [9], Murcia [10], así como de Castilla y León, si bien en esta Comunidad Autónoma se ha optado por una denominación atípica, Gerencia Regional de Salud [11], en lugar de la usual de Servicio de Salud.
El resto se han limitado, en el mejor de los casos, ha establecer la ordenación territorial de las Areas de Salud de la Comunidad Autónoma, mediante Decreto del Consejo de Gobierno respectivo.
Así pues, en este segundo grupo de Comunidades Autónomas el proceso de implantación del modelo de la Ley General de Sanidad está aún inmaduro, especialmente en aquellas Comunidades que ni siquiera han creado su Servicio de Salud. En cuanto a las que sí lo han creado, las Leyes respectivas prevén expresamente que...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba