Administración electrónica e interoperabilidad
| Autor | Eduardo Gamero Casado |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla |
| Páginas | 499-517 |
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El formato de la actividad en que se inserta esta aportación supone un diálogo entre las propuestas que promovemos y una contraparte que las comenta. Para extraer el máximo rendimiento de la ecuación, he optado por plantear una aproximación a la interoperabilidad desde el plano de su conceptuación y su marco jurídico (inclusive en el Derecho comparado), ofreciendo a la contraparte la iniciativa de contrastar su adecuación a las necesidades de orden práctico y a las evidencias actuales de nuestro modelo de interoperabilidad. Por ello, sin desconocer los problemas técnicos ínsitos en esta cuestión, ni obviando la realidad material sobre la que se proyecta su ordenación jurídica, eludo no obstante toda referencia a esos aspectos cuyo análisis es sin duda mucho más provechoso en manos de quien conoce la entraña misma del problema en su dimensión operativa.
La interoperabilidad es:
La capacidad de que organizaciones diversas y dispares interactúen con vistas a alcanzar objetivos comunes que sean mutuamente beneiciosos y hayan sido acordados conjuntamente, recurriendo a la puesta en común de información y conocimientos entre
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las organizaciones, a través de los procesos empresariales a los que apoyan, mediante el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas TIC.
(Decisión (EU) 2015/2240, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015).1En el Derecho interno se llegó a deinir (a mi juicio, más expresivamente) la interoperabilidad como la «Capacidad de los sistemas de información, y por ende de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos», deinición contenida en el Anexo de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos -en lo sucesivo, LAE-, pero esta ley ha sido derogada sin que las nuevas normas propongan una deinición expresa de la interoperabilidad. Se sobreentiende, en cualquier caso, que con la interoperabilidad se trata de hacer compatibles los diferentes sistemas de información implantados en cada organización (sean del sector público o privado), a in de que puedan conectarse e interactuar.2La interoperabilidad es un imperativo en un Estado políticamente descentralizado: permite que cada poder político ejerza su competencia abatiendo las eventuales barreras que en otro caso representa para la ciudadanía su segmentación entre diferentes poderes públicos. Exige la alineación de factores muy diversos (implica, por ejemplo, procesos de normalización técnica, tanto de hardware como de software), y para ello es fundamental que alguien establezca las reglas del juego, siquiera sea mediante procedimientos que integren la participación y sensibilidades de todos los actores implicados. Su carácter estratégico es tal que yo mismo llegué a caliicarlo como «el desafío más importante que se plantea a la gestión administrativa en la primera mitad del siglo XXI» (Gamero Casado, 2009, p. 294). Se comprenderá con esto la importancia que reviste su adecuado régimen jurídico.
Como es sabido, existen cuatro dimensiones de la interoperabilidad, que conviene recordar sintéticamente:
- Interoperabilidad organizativa: es relativa a la capacidad de las entidades y de los procesos a través de los cuales llevan a cabo sus actividades para colaborar al objeto de alcanzar logros mutuamente acordados relativos a los servicios que prestan. En la dimensión organizativa de la interoperabilidad hacemos referencia a los diferentes universos de sujetos y usuarios, públicos o privados, que pueden verse implicados en la necesidad de ser interoperables. Ha de ser interoperable un determinado órgano administrativo con el resto de órganos y entidades de la Administración matriz; han de ser interoperables unas Administraciones Públicas con otras; han de ser interoperables
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los ciudadanos -personas físicas y jurídicas-, con las Administraciones Públicas. Y todo ello, no sólo a escala local, regional o nacional, sino también a escala europea, donde por una parte deben ser interoperables los Estados con la Unión y por otra los Estados entre sí.
- Interoperabilidad semántica: hace referencia a que la información intercambiada pueda ser interpretable de forma automática y reutilizable por aplicaciones que no intervinieron en su aplicación; por ejemplo, si se rellena un formulario en línea para remisión de un anuncio de licitación de un contrato al Boletín Oicial del Estado, esa información debe ser directamente (re)utilizable (sin necesidad de aportarla de nuevo en otro formulario diferente) para enviar el anuncio pertinente al Diario Oicial de la Unión Europea, e incluso para el resto de trámites comprometidos en el procedimiento de contratación. Por otra parte, un problema especíico de la interoperabilidad semántica que nos afecta e interesa particularmente es la diversidad lingüística en el plano jurídico: las mismas instituciones jurídicas reciben denominaciones diferentes en cada idioma, lo cual debe tenerse presente cuando se pretende interconectar sistemas informáticos que dan soporte a tradiciones jurídicas distintas. Es habitual resolver este problema con técnicas de normalización, creando formularios informáticos que incluyen campos claramente segmentados, a los que se asocian librerías o catálogos cerrados de expresiones previamente deinidos que garantizan la perfecta interoperabilidad de los contenidos.
- Interoperabilidad técnica: viene determinada por la relación entre sistemas y servicios de tecnologías de la información, incluyendo aspectos tales como las interfaces, la presentación de la información, la interconexión, la integración de datos y servicios, la presentación de la información, la accesibilidad y la seguridad.
- Interoperabilidad jurídica (o legal): es la sincronización adecuada de la legislación de un determinado ámbito político para que los datos electrónicos originarios del mismo sean conformes al Derecho aplicable en otros, y se reconozcan recíprocamente cuando ello sea necesario para su utilización en ámbitos distintos del originario. Esta dimensión de la interoperabilidad se preocupa, por ejemplo, de que un certiicado electrónico (o una irma electrónica) válido en un Estado miembro también lo sea en otro.
El resultado esperable de la dimensión jurídica o legal de la interoperabilidad es la convergencia normativa, que puede alcanzarse por instrumentos susceptibles de clasiicarse de acuerdo con diferentes criterios, cuya combinación nos ofrece el modelo de interoperabilidad aplicable en un determinado sistema:
- Voluntarios o vinculantes, según la fuerza de obligar que se les coniera. Los voluntarios constituyen meras recomendaciones o criterios generales, que se adoptan para orientar a los diferentes agentes del sistema (públicos y privados) a in de promover un proceso espontáneo de convergencia hacia la interoperabilidad.
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- Flexibles o rígidos, según su grado de concreción. En este sentido, las disposiciones relativas a la interoperabilidad pueden ser absolutamente precisas (por ejemplo, cuando se impone obligatoriamente la aceptación de todos los certiicados electrónicos cualiicados), o genéricas, remitiendo simplemente a estándares generales, fuentes abiertas, u otras categorías que conceden un indudable margen de actuación a los distintos operadores.
- Centralizados o descentralizados, según se adopten por una autoridad que proyecta su inluencia sobre otras normativamente infraordenadas en esta materia (la Unión Europea sobre los Estados miembros; una Federación sobre los Estados federados; el Estado sobre las Comunidades Autónomas), o que sean adoptados mediante fórmulas de naturaleza cooperativa o instrumentos de concertación entre diferentes instituciones situadas en una posición de paridad.
Como hemos de ver, y con independencia de su procedimiento de aprobación (que puede dar mayor o menor cabida a los diferentes operadores, públicos y privados, implicados en su conformación), los modelos idóneos de interoperabilidad son vinculantes, rígidos y centralizados, a in de garantizar el alineamiento de todos los sistemas de información, lo cual resulta especialmente relevante (y necesario) en sistemas políticos descentralizados que deben compartir información para ser operativos y no causar ineiciencias ni al ejercicio de las competencias (especialmente cuando se comparten por diferentes niveles territoriales o materiales de reparto), ni a los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones implicadas, articulando un sistema administrativo verdaderamente vertebrado que supere las barreras territoriales y los repartos competenciales a cualquier nivel de intervención sin entorpecer las relaciones jurídico-administrativas de los ciudadanos.
Con estas premisas podemos analizar la situación que presenta la interoperabilidad en el escenario actual.
La interoperabilidad es una necesidad apremiante en la Unión Europea, debido a las necesidades de cooperación entre las Administraciones de los distintos Estados miembros y al hecho de que los ciudadanos se ven frecuentemente obligados a relacionarse con países diferentes. Por consiguiente, la interoperabilidad es un elemento indispensable para la cooperación y, en particular, para la realización práctica de los servicios públicos europeos transfronterizos. En la Comunicación de la Comisión «Una Agenda Digital para Europa» (COM(2010) 245 inal, de 19 de mayo de 2010, DOUE C140, de 28 de abril de 2010), se señalan las deiciencias que...
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