De la administración electrónica a la administración de datos en España
| Autor | Manuel Arenilla Sáez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Ciencia de la Administración, Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 181-248 |
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CAPÍTULO 3
DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA A LA
ADMINISTRACIÓN DE DATOS EN ESPAÑA
3.1. EL CONTEXTO ESPAÑOL DE LAS REFORMAS
ADMINISTRATIVAS
La digitalización de la Administración española hay que enmarcarla en
los procesos reformadores y modernizadores que se suceden desde finales de
la década de los 50 del siglo pasado. La tecnología ha jugado un papel pro-
tagonista en la definición de las reformas administrativas que han incorporado,
primero, el uso de medios telemáticos, informáticos o electrónicos, más
recientemente, la Administración electrónica y ahora la Administración digi-
tal que han transformado el funcionamiento operativo de las organizaciones
públicas españolas, aunque no sustancialmente su base cultural burocrática;
antes bien, en algunos casos, las tecnologías informáticas, electrónicas o
digitales la han reforzado.
Lo primero que hay que señalar es que las carencias que se pueden detec-
tar en la Administración pública no son debidas a una falta de iniciativas
para diagnosticar su situación y proponer soluciones. Las estanterías rebosan
de informes de expertos, planes, libros blancos y literatura científica relativa
no solo a la AGE, sino a numerosas Administraciones sectoriales y territo-
riales. Estos documentos se han producido de forma ininterrumpida en los
últimos años, destacando los que tienen que ver con la anhelada reforma de
la función pública, que sigue firmemente anclada en lo sustancial en los
valores y creencias de la reforma de principios de los años 60. Por eso no
extraña que la valoración de los directivos públicos profesionales españoles
de las reformas administrativas sea bastante crítica (COCOPS, 2013).
La característica común de todos los intentos reformadores es que no
alteran el modelo cultural burocrático de nuestra Administración ni el man-
tenimiento del statu quo de poder existente en el subsistema administrativo
(Arenilla, 2017b). El enfoque de la NGP ha tenido una baja o nula aceptación
en la Administración española que, como mucho, ha asumido una parte de
LA ADMINISTRACIÓN DIGITAL
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su terminología (Bastos y Seijo, 2009; COCOPS, 2013). El ejemplo más
reciente es el de la Comisión para la Reforma de la Administración (CORA)
que no quiso alterar la posición de dominio de la Administración del Estado
en el territorio, mediante la construcción de un nuevo liderazgo, ni el equi-
librio de intereses existente entre la sociedad, la economía y el ámbito público.
Sus débiles medidas eficientistas, inspiradas en el enfoque neogerencialista,
consistieron en hacer menos de lo mismo hasta que pronto fueron revertidas
en su mayoría, una vez que, como en otras ocasiones, las circunstancias
financieras mejoraron. Esto es lo que lleva a concluir que más que reformas
de las Administraciones públicas españolas nos encontramos ante procesos
modernizadores que no alteran las estructuras del subsistema administrativo
ni pretenden afectar al sistema político. La actual pandemia va a poner una
vez más a prueba la voluntad reformadora, aunque quizá esta vez se encuen-
tre un aliado para las transformaciones necesarias en las presiones que vaya
a ejercer la Unión Europea, tras años de politización, de desprofesionalización
de la Administración y de pérdida de talento (OCDE, 2018b, pp. 257 y 258).
Los procesos modernizadores no han afectado a algunos de los rasgos de
la Administración del Estado, que, en gran parte, también lo son del resto
de las Administraciones. Destaca la rigidez en la gestión de los recursos
humanos, que no están orientados a los productos ni a los resultados
(COCOPS, 2013), así como el predominio de una estructura departamental
sobre la existencia de servicios y órganos comunes, centrales u horizontales.
Esto representa un importante freno a los intentos reformadores y ralentiza
y altera los intentos de digitalización de la Administración que, de esta manera,
debe avanzar organismo a organismo. Esta fragmentación interna se extiende
a la creación de numerosas entidades que funcionan de forma bastante autó-
noma, semiindependientes, que ahondan la descoordinación, que a su vez se
ve agravada por las duplicidades existentes entre los diversos niveles terri-
toriales. El resultado, en perspectiva comparada, es una Administración poco
productiva en la que su aparato central consume demasiada energía, que
carece de órganos centrales verticales fuertes, salvo de control financiero y
presupuestario, y que dificulta o impide la introducción de iniciativas de
cambio, ya que la cultura existente exige altos grados de consenso internos,
lo que lleva al mantenimiento del statu quo.
A estos rasgos hay que añadir los relacionados con la existencia de diver-
sos grupos burocráticos que compiten por el control interno de los recursos
y por la influencia en la adopción de decisiones en la AGE. Esta tendencia
estudiada desde hace décadas se complementa con el creciente peso de los
gabinetes de los ministerios, especialmente de la Presidencia del Gobierno.
Estos gabinetes han creado una suerte de jerarquía superpuesta a la estructura
ejecutiva de la Administración que no está al margen del panorama burocrá-
DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA A LA ADMINISTRACIÓN DE DATOS EN ESPAÑA
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tico señalado. Resulta revelador de las luchas burocráticas internas, por
ejemplo, las dificultades que la Intervención General de la Administración
del Estado (IGAE) puso a la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas
Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) para su creación en 2006 y
para dotarla de contenido efectivo, ya que podría menoscabar, así se percibió,
algunas de sus funciones. La disolución de la AEVAL se produjo en 2015 y
en septiembre de 2021 una parte de sus funciones, las relativas a la evalua-
ción del gasto público, se integraron como una nueva división en la Autori-
dad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF).
Además de la pérdida anterior, el área de Administraciones públicas de
la AGE ha visto desde 2020 cómo la Administración digital pasaba a la
Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos
Económicos y Transformación Digital. Desde julio de 2021 el área de
función pública se integró en el Ministerio de Hacienda. Debido a esto, la
influencia del área de Administraciones Públicas de la AGE en la iniciativa
e implementación de las reformas administrativas ha quedado muy afectada.
Esta postergación se completa con que la política territorial desde julio de
2021 se encuentra en el Ministerio de Política Territorial.
Cualquier nuevo intento de reforma administrativa debe contar con una
fuerte voluntad de cambiar las cosas, con un liderazgo persistente y con el
coraje suficiente para afrontar las resistencias. No hay reforma como tal que
no altere el equilibrio del sistema político-administrativo, por lo que es pre-
ciso acometer cambios más allá de los factores o medios de la Administración,
como se señala desde hace décadas desde la ciencia de la Administración. A
pesar de ello, se sigue confiando en el valor taumatúrgico de las leyes, por
lo que en los países de arraigada cultura burocrática, como el español, los
problemas se tratan de atajar por medio de normas, además de mediante la
creación de órganos.
Las medidas que se adopten para combatir los efectos de la covid-19
en el sector público vendrán en buena parte determinadas por los acuerdos
alcanzados en la UE. Es probable que esta sea una nueva oportunidad para
abordar unas reformas estructurales que devuelvan a la Administración
española al cauce de los principales países de nuestro entorno. De ser así,
se producirán algunas convulsiones en nuestra Administración que, para
que sean efectivas, deberán acompañarse de cambios estructurales que
afecten al conjunto del sistema político-administrativo. Así, por lo que
respecta al subsistema administrativo, debería revisarse la ocupación de los
puestos superiores de la Administración por personal político y directivos
profesionales; introducir la rendición de cuentas efectiva; evaluar las polí-
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