PLENO. SENTENCIA 49/1995, de 16 de Febrero de 1995. recurso de Inconstitucionalidad 2.902/1990 y Conflicto positivo de Competencia 357/1991 (acumulados). promovidos ambos por el Gobierno de la Nacion, dirigido el Primero contra la Ley del Parlamento de las Islas baleares 12/1990, de 28 de Noviembre, de Impuesto sobre las Loterias, y el Segundo...

MarginalBOE-T-1995-6875
SecciónI - Disposiciones Generales
EmisorTribunal Constitucional

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, Vicepresidente; don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.902/90 y en el conflicto positivo de competencia núm. 357/91, acumulados, promovidos ambos por el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, dirigido el primero contra la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 12/1990, de 28 de noviembre, de Impuesto sobre las Loterías, y el segundo contra el Decreto del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares 103/1990, de 13 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento que desarrolla aquella Ley. Ha comparecido el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, representado por el Letrado don Pedro A. Aguiló Monjo. Ha actuado como Ponente el Magistrado don José Gabaldón López, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Por escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 15 de diciembre de 1990, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 12/1990, de 28 de noviembre, de Impuesto sobre las Loterías, con expresa invocación del art. 161.2 de la C.E. En el escrito de formalización del recurso se aducen los motivos impugnatorios que, en lo sustancial, a continuación se resumen:

      1. El Abogado del Estado comienza sus alegaciones poniendo de manifiesto que el recurso se centra en considerar radicalmente inconstitucional el hecho imponible del impuesto que regula y establece la Ley balear. Mas al constituir aquél un elemento esencial del impuesto y tener la naturaleza de presupuesto necesario del resto de su regulación, la Ley se impugna en su totalidad por razón de evidente consecuencia. Como resulta de su art. 2, que define el hecho imponible, la mencionada disposición legal crea un impuesto que grava la adquisición de billetes de la Lotería Nacional, así como la realización de apuestas de la Lotería Primitiva o de la Bono-Loto, de carácter igualmente nacional, que constituyen actualmente un monopolio estatal, según resulta, respectivamente, del Decreto de 23 de marzo de 1956, por el que se aprueba la Instrucción General de Loterías, y del Real Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto, modificado por el Real Decreto 980/1986, de 9 de mayo, que autoriza la explotación de la Lotería Primitiva o Lotería de Números.

      2. Seguidamente, realiza unas consideraciones generales sobre la Ley impugnada, para concluir afirmando que el gravamen creado excede manifiestamente de las competencias autonómicas con grave invasión de las competencias estatales. Argumenta en este sentido, en primer término, que en el ámbito tributario general las Comunidades Autónomas carecen a radice de competencia para gravar tributariamente las actividades del Estado cuando éste actúa como sujeto de Derecho Público, esto es, ejerciendo potestades públicas, cuyo título jurídico es justamente el que deriva del orden competencial. Lo que se deduce con claridad, a su juicio, de las nociones intrínsecas al orden competencial que se contiene en el bloque de la constitucionalidad, que exige la buena fe en el ejercicio de tales competencias como parte integrante de la lealtad al sistema constitucional, así como el ejercicio armónico de aquéllas, sin abusos ni perturbaciones recíprocas. En el presente supuesto la Comunidad Autónoma, al ejercitar su competencia legislativa, ha tomado como objeto de la misma una actividad estatal cual es la venta de billetes de la Lotería Nacional y la de boletos de la Lotería Primitiva, lo que supone una invasión de la competencia estatal, dado que el Estado es sin duda el único competente para regular su propia lotería, que posee el carácter de monopolio y la naturaleza de recurso ordinario de la Hacienda Pública (art. 1 del Decreto de 23 de marzo de 1956) y sus billetes son efectos estancados, estando prohibido el tráfico ordinario de los mismos (art. 2).

        Al consistir, además, el ejercicio de tal competencia legislativa en la imposición de un gravamen, el exceso competencial cometido se cualifica, convirtiéndose en una perturbación y limitación de la competencia estatal, ya que el impuesto sin duda perjudica y limita la obtención del recurso en que la lotería consiste, pues por definición lo encarece. La violación del orden de competencias es por ello más grave todavía y más patente la inconstitucionalidad en la que ha incurrido la norma impugnada.

        Refuerza las anteriores consideraciones al afirmar que la imposibilidad constitucional de gravar el puro ejercicio de potestades estatales se acentúa y cobra mayor claridad cuando tales potestades derivan de una competencia estatal exclusiva, frente a la cual la competencia autonómica que pudiera oponerse no tiene tal carácter, debiendo prevalecer indefectiblemente aquel título competencial. En esta línea de razonamiento, sostiene que la regulación de la Lotería Nacional y de la Lotería Primitiva es competencia exclusiva del Estado al estar configuradas como recurso ordinario de su Hacienda, tanto como parte indudable de la competencia estatal de autoorganización, como también como parte esencial de la Hacienda General (art. 149.1.14 C.E.). Frente a ello, no existe ningún título autonómico de carácter exclusivo, pues la competencia tributaria de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares no sólo no es calificada como exclusiva en su propio Estatuto de Autonomía (arts. 57 y 63 E.A.I.B.), sino que además aparece expresamente subordinada a la competencia tributaria estatal (art. 57.1 E.A.I.B.) y, por supuesto, en todo caso, al obligado respeto a la regulación de la Hacienda General (art. 149.1.14 C.E.), por lo que no puede hablarse sino del carácter absolutamente prevalente de la competencia estatal, frente a la que debe ceder in toto la competencia autonómica, que no podrá regular ni tampoco perturbar o limitar en forma alguna el legítimo ejercicio de aquella competencia.

      3. Las anteriores consideraciones generales pueden concretarse mucho más en el presente supuesto, en opinión del Abogado del Estado, a la vista de determinados preceptos existentes en el bloque de la constitucionalidad y, en relación con éste, en el ordenamiento tributario.

        La lectura conjunta de los arts. 157.1 e) y 3 de la C.E.; 6 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (L.O.F.C.A.), y 57.1 del E.A.I.B. pone de manifiesto el carácter subsidiario de la competencia financiera de la Comunidad Autónoma, en cuanto los tributos que establezca no pueden recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. De modo que aquella competencia autonómica, que además ni siquiera califica de exclusiva el propio Estatuto de Autonomía, sólo existe en defecto de un impuesto estatal y con el carácter derivado que resulta del art. 133.1 y 2 de la C.E., que completa aquel marco normativo junto con el art. 149.1.14 de la C.E., el cual siempre deberá ser respetado por la Comunidad Autónoma.

        Pues bien, el hecho imponible del impuesto impugnado se encuentra gravado por el Estado. En efecto, la Ley 30/1985, de 2 de agosto, del Impuesto sobre el Valor Añadido, declara sujetas al mismo en su art. 3.2, en concepto de hecho imponible, «las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas por empresarios o profesionales a título oneroso con carácter habitual u ocasional, en el desarrollo de su actividad empresarial o profesional». Un sencillo examen de la Ley evidencia la sujeción de la venta de billetes de la Lotería Nacional y de boletos de la Lotería Primitiva a este impuesto estatal, que, sabido es, tiene un carácter casi omnicomprensivo. Así, la actividad de venta de billetes y apuestas es inequívocamente una actividad empresarial, al cumplir plenamente los requisitos previstos al efecto en el art. 4, y completa la clara sujeción al impuesto el art. 5, que excluye exclusivamente las entregas de bienes que realiza el Estado cuando se efectúan sin contraprestación o mediante contraprestación de naturaleza tributaria. Pero sobre todo resulta decisivo el art. 6.1, que define la entrega de bienes como «la transmisión del poder de disposición sobre bienes corporales», y, más aún, por último, el art. 8, que, al regular las exenciones en operaciones interiores, establece en su núm. 19 que estarán exentas del impuesto (luego, por definición están sujetas) «las loterías, apuestas y juegos organizados por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado y la Organización Nacional de Ciegos y, en su caso, los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas».

        Realiza el Abogado del Estado dos observaciones que patentizan más claramente, a su juicio, la vulneración del orden competencial en el que incurre la Ley impugnada:

        Concierne la primera al término «gravado» que utilizan los arts. 6 de la L.O.F.C.A. y 57.1 del E.A.I.B., el cual entiende que hace inequívocamente referencia al fundamental concepto técnico-tributario de sujeción, es decir, de inclusión en el hecho imponible de un tributo, presupuesto esencial y constitutivo del nacimiento de la relación jurídico-tributaria. Ello así, el art. 6.2 de la L.O.F.C.A. excluye de la competencia tributaria autonómica todo hecho imponible sobre el que el Estado haya ejercitado su competencia tributaria originaria, esto es, que lo haya configurado como hecho imponible de un impuesto estatal, como ocurre en el caso que nos ocupa, aunque esté protegido por una concreta exención tributaria. Además, éste no es el único límite a la competencia tributaria autonómica...

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