STS, 14 de Febrero de 2011

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia con fecha 14 de noviembre de 2005 (recurso contencioso-administrativo 820/2003 ) en cuya parte dispositiva se establece:

<

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimaos, el recurso contencioso-administrativo promovido por la ASOCIACION PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSO NATURALES DE CANTABRIA (A.R.C.A.), (...) contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formulado ante el Consejo de Gobierno de Cantabria con fecha 31 de Enero de 2003, contra el Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo adoptado en sesión celebrada del 11 de Octubre de 2002 por el que se acuerda la aprobación definitiva (de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Polanco). Que debemos anular y anulamos dicho acto administrativo por ser contrario a Derecho, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición>>

La sentencia recurrida, después de reseñar en su fundamento primero lo alegado por la parte actora sobre la secuencia procedimental seguida hasta la aprobación definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias, pasa a enumerar, en su fundamento segundo, las cuestiones planteadas y pretensiones formuladas por la demandante, que la Sala de instancia sintetiza del modo siguiente:

<< (...) 1.-Nulidad de la resolución recurrida por no haber seguido el procedimiento legalmente establecido (artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), pues la introducción de modificaciones sustanciales con posterioridad al trámite de información pública exige someter el expediente a un nuevo período de exposición pública

2. -Nulidad de la Evaluación de Impacto Ambiental

3. -La Revisión de las NN.SS. clasifica ilegalmente como suelo urbano terrenos que carecen de los requisitos legalmente establecidos para ostentar esa condición

4. -La delimitación de los núcleos rurales no corresponde con la definición de "asentamiento consolidados de población"

5. -La Revisión de las Normas Subsidiarias vulnera el artículo 25 de la Ley de Costas

6. -.La Revisión de las Normas Subsidiarias de Polanco no respeta la zona de influencia de la Ley de Costas superándose en esa franja la densidad máxima edificación permitida por el artículo 30 de la Ley de Costas

7. -.Los planos de información de la Revisión de las NN.SS. de Polanco son incompletos, por lo que no se cumplen las exigencias del artículo 97 del Reglamento de Planeamiento >>.

La sentencia se centra en el examen de la primera de las cuestiones planteadas por la Asociación demandante -introducción de modificaciones sustanciales durante la tramitación sin que se reiterase la información pública-y hace en torno a esa cuestión, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:

<< (...)

Como se observa la primera de las alegaciones de la parte recurrente es de índole exclusivamente formal, centrada en la falta de sometimiento a un nuevo trámite de información pública de las modificaciones introducidas en el documento de Revisión de las NNSS del Ayuntamiento de Polanco a instancias de la Comisión Regional de Urbanismo, que requirió al efecto al mismo para la subsanación de las deficiencias advertidas en el texto aprobado inicial y provisionalmente, las cuales debieran dar lugar, a juicio de la parte actora, a un nuevo acuerdo de aprobación provisional y subsiguiente trámite de información pública antes de ser sometidas de nuevo a la aprobación definitiva por la Comisión Regional de Urbanismo.

Y se debe proceder a su examen destacando las modificaciones que la Sociedad recurrente estima de carácter sustancial, como es la elaboración de un catalogo del patrimonio cultural del municipio de Polanco, la creación de una nueva categoría de Suelo no urbanizable el SNU-PI, introducción de nuevos cambios que según la misma afectan a la clasificación del suelo, terrenos clasificados inicialmente como Suelo Urbanizable o no Urbanizable de protección Común se convierten en suelos urbanos y otros clasificados inicialmente como Suelo no Urbanizable Protegido tipo C en la provisional son clasificados como urbanizables, pero, además, se producen variaciones en la calificación del Suelo, así si en la aprobación inicial, se establecían cuatro categorías de Suelo Protegido tipo A, B y Núcleo Rural y en la aprobación provisional se modifican esas mismas categorías y se transforman otras categorías, la de Protegido Especial 1, Protegido Especial 2, Genérico y Protección de infraestructuras y al crearse la categoría de Suelo No urbanizable Genérico, en la aprobación provisional gran parte del suelo inicialmente protegido se ve privado de esa protección. Y además añade todas las variaciones derivadas de las introducciones consecuentes a los informes de la Confederación Hidrográfica del Norte y del Servicio de carreteras Autonómicas.

Por su parte el Gobierno de Cantabria y el Ayuntamiento de Polanco, niegan que se trate de modificaciones de tipo sustancial, que lleven necesariamente nuevo trámite de información pública, resaltando el esfuerzo de ambas para depurar con exahustividad todas las deficiencias e irregularidades que eran de obligada corrección para proceder a la aprobación definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias en cuestión (...).

La Normativa aplicable al trámite de información pública viene regulada en el Art. 128 del Reglamento de Planeamiento (...)

La trascendencia de ello deriva de que la información pública constituye una manifestación de la participación administrativa funcional de los ciudadanos, teniendo como finalidad, a diferencia del trámite de audiencia, no la de garantizar derechos o intereses concretos, sino la de proporcionar a la Administración el mayor y mejor número de datos que pueda proporcionar una decisión más justa y objetiva, mediante una consulta previa y abierta a toda clase de alegaciones y sugerencias

Además, el Art. 86.1 de la LRJPAC señala que "El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de ésta lo requiera, podrá acordar un período de información pública",

Desde un punto de vista subjetivo, el trámite de información pública resulta ser más amplio que el trámite de audiencia, dado que para comparecer y formular alegaciones en dicho período, no resulta necesario ostentar una legitimación especial, de forma tal que no se precisa ostentar la condición de interesado, sino que pueden formular alegaciones cualquier persona física o jurídica que lo estime conveniente. La amplitud de la legitimación para intervenir en el trámite de información pública, viene confirmada por la derogación por la Ley 30/92 del inciso de la norma procedente que se refería a la afectación "a sectores profesionales, económicos o sociales organizados corporativamente"

Asimismo respecto de la legitimación se ha remarcar la incidencia que la participación o no en el trámite de información pública pueda tener a los efectos de permitir una posterior impugnación en vía jurisdiccional de la resolución que ponga fin al procedimiento. Como ya la doctrina jurídica ha sentado interpretando la Ley que "La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento" y, de otro que "La comparecencia en el trámite de información pública, no otorga, por si mismo, la condición de interesado"

Y si bien es cierto el que las alegaciones realizadas en el trámite de información pública no tienen que ser necesariamente estimadas o tomadas en consideración por la Administración, la Ley concede a los intervinientes "el derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales"

Todas estas consideraciones se realizan al efecto de señalar la importancia del tramite de información publica y que aun cuando es innegable su carácter de procedimental y formal conllevan en ocasiones un elemento decisivo según se cumplan o no ante las consecuencias que su ausencia es susceptible de producir como lo es en el supuesto de la introducción de modificaciones sustanciales.

El nudo gordiano del planteamiento sometido como primero y del que admitido como existente obviara entra en los otros es el referente a la cuestión la necesidad de realizar un nuevo trámite de información pública, en aquellos supuestos en los que como consecuencia de las alegaciones de los interesados, se introduzcan por la Administración, modificaciones sobre el texto inicialmente aprobado, planteándose hasta que punto es necesario, como requisito de validez, proceder a la apertura de un nuevo trámite de información pública, dado que en el presente supuesto únicamente se ha efectuado la información publica en el tramite de la aprobación inicial y no con posterioridad a pesar de los cambios o modificaciones que ha experimentado el texto refundido de la Revisión de la Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Polanco objeto del control jurisdiccional por esta Sala del presente recurso

El concepto de modificaciones substanciales, se encuentra delimitado en las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de Febrero y 23 de Abril ambas del año 1996 , en las que se sienta el criterio de que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura y, "a contrario sensu", no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado (...).

(...).

Continuando con la jurisprudencia referente a las modificaciones introducidas en el planeamiento la Sentencia de 28 de Diciembre de 1989 mantiene que el concepto de la sustancialidad es un concepto jurídico indeterminado a definir en cada caso atendiendo al contenido de las modificaciones, a su trascendencia para el modelo territorial trazado y al aspecto, discrecional o reglado, afectado, deviniendo pues, que deberá respetarse por la Administración y cumplirse la Ley

De todo lo que antecede y siguiendo el criterio mantenido por el Tribunal Supremo, solo pueden considerarse modificaciones sustanciales del Plan, aquellas que computan un nuevo modelo de planeamiento y que supongan un cambio sustancial en la concepción del planeamiento inicialmente ideada. Y para su apreciación es necesario probar, que las alteraciones producen ese efecto enunciado, es en suma la alteración del planeamiento alegada por el recurrente lo que se discute por las partes en litigio.

Bien del informe practicado en las actuaciones resulta que entre otras modificaciones, se han producido sin someterlas al trámite de información publica, las que derivan su introducción del cumplimiento de los informes de la Confederación Hidrográfica del Norte (Paginas 5 y 6 del Dictamen y las derivadas del informe del Servicio de Carreteras Autonómicas, pagina 7 pero, lo mas trascendente no son estas, sino las relativas a la clasificación del suelo y calificación del mismo y relimitación de los núcleos rurales que el Sr. Perito lo expone como a continuación se transcribe:

1).-Si se han introducido modificaciones en: (Pagina 4

1. La creación de una nueva categoría de suelo no urbanizable, el S.N.U. de protección a las infraestructuras) con su respectivo régimen jurídico (folios 110 a 112)

Cierto, según la Aprobación Inicial Junio 2.000, en la página 29 de la Memoria se clasifica el Suelo No Urbanizable en cuatro categorías diferenciadas

-Suelo No Urbanizable Protegido A

-Suelo No Urbanizable Protegido B

-Suelo No Urbanizable Protegido C

-Núcleos Rurales

Según la Aprobación Provisional-Mayo 2.001 y la Aprobación Definitiva-Junio 2002 en las Memorias, páginas 43 y 44 respectivamente se clasifica el Suelo NO Urbanizable en:

-Suelo No Urbanizable de Especial Protección

-suelo No Urbanizable Genérico

-Suelo No Urbanizable de Protección a las Infraestructura

-Núcleo Rural

-*En la primera categoría se subdivide en dos independientes UN-PE-1 y UN-PE-2

2).-Contesta afirmativamente en la pagina 8ª, a Si se han introducido modificaciones en: la pregunta de "en una gran superficie de terrenos clasificados inicialmente como suelo urbanizable o no urbanizable PC, en el documento aprobado provisionalmente son clasificados como suelo urbano, y otros clasificados inicialmente como suelo no urbanizable protegido tipo C en el aprobación provisional son clasificados como urbanizable,. Detallando el que "Para responder a este punto se han reproducido los planos generales de Usos Globales y Clasificación de las tres Aprobaciones, estos planos se han reducido y se acompañan en el anexo gráfico I. (Planos 01,02, y03). Afirmando el que "Los suelos que en la aprobación Inicial eran considerados Urbanizable o No Urbanizable PC y que en la Aprobación Provisional han pasado a Urbano se señalan en el plano 04 del Anexo gráfico I." y "Los suelos que en la aprobación Inicial eran considerados No Urbanizable PC y que en l aprobación Provisional han pasado a Urbanizable se señalan en el plano 04 del Anexo gráfico I.

3).-También contesta en las paginas 9/10 y 11, a la pregunta de si ha habido modificaciones en lo referente al suelo no urbanizable que, en la aprobación inicial, se establecían cuatro categorías Protegido tipo A, tipo B y tipo C y Núcleo rural, en la aprobación provisional se modifican esas categorías por las de Protegido Especial 1, Protegido Especial 2, Genérico y Protección de Infraestructuras, y, además al crearse la categoría de Suelo No Urbanizable Genérico, en la aprobación provisional gran parte del suelo inicialmente protegido se ve privado de esa protección, lo siguiente: "Como se ha contestado en el punto primero de este extremo, según la Aprobación Inicial-Junio 2.000, en la página 29 de la Memoria se clasifica el Suelo No Urbanizable en cuatro categorías diferenciadas: -Suelo NO Urbanizable Protegido A, -Suelo NO Urbanizable Protegido B, -Suelo NO Urbanizable Protegido C, -Núcleos Rurales." "Según la Aprobación Provisional-Mayo 2.001 y l aprobación Definitiva -Junio 2002 en las Memorias, páginas 43 y 44 respectivamente se clasifica el Suelo No Urbanizable en: -Suelo No Urbanizable de Especial Protección 1 -Suelo No Urbanizable de especial Protección 2 -Suelo NO Urbanizable Genérico -Suelo No Urbanizable de Protección a las Infraestructuras -Núcleo rural".

Concluyendo que "Del estudio de los planos de Usos Globales y Clasificación de las Aprobaciones Inicial y Provisional (Adjuntados a este informe como planos 01 y 02) y dado que el Suelo Urbanizable ha

4).-Respecto a lo señalado en sus páginas 16,17, 18 y 19 es conveniente su trascripción, pues es clara en cuanto que explicita lo siguiente:

-"las principales diferencias entre la Aprobación Inicial y el texto Refundido de septiembre de 2002 son: -Introducción o complementación del articulado correspondiente a aguas y carreteras.-Nuevas categorías de Suelo Rustico. (Ver punto e/ del primer extremo de esta pericial). -Suelos con diferente clasificación entre una aprobación y otra (Ver punto d/ del primer extremo y quinto de esta pericial).

5).-A la pregunta número 5 de la actora detalla:".......Por tanto para responder este punto se compararán las delimitaciones de Suelo Urbano de la Aprobación Definitiva (plano 03 del anexo gráfico I) con los planos publicados en el B.O.C. el 31 de diciembre de 2.002 (planos 05, 06, 07,08, 09 y 10 del anexo gráfico II). De esta comparación se desprende que algunas zonas que en la Aprobación Inicial estaban clasificadas como Suelo Urbano, en los planos del anexo VII del Documento publicado en el B.O.C. el 31 de diciembre de 2.002 no tienen dicha clasificación. Se desconoce que clasificación tienen pues estos planos solo grafían el suelo urbano. Dichos suelos se indican en los planos 05, 06, 07, 08,09 y 10 del anexo gráfico II con un círculo verde

De la misma manera que en la Aprobación Definitiva parte del Suelo Urbano no cumplía con los requisitos legalmente establecidos para conseguir dicha clasificación (urbanización o consolidación) explicado en los extremos 3 y 4 de esta pericial parte del Suelo Urbano no los cumple en el Texto Refundido.

6).-Y a la pregunta numero 7 de Si los núcleos rurales delimitados son asimilables a los asentamientos consolidados de la población característicos de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Responde negativamente en cuanto que señala "No. En base a lo que este técnico entiende por el modelo de ocupación territorial tradicional del territorio de Cantabria anteriormente expuesto, no se puede considerar que la delimitación de los Núcleos Rurales A, B,C,D, y E sean asimilables A Núcleos Rurales."La delimitación de estos núcleos rurales se corresponde mas bien con la delimitación NO Urbanizable con casería disperso y habría que realizar un Plan Especial de Suelo NO Urbanizable o Suelo Rústico de Desarrollo Sostenible en dichos ámbitos que pudiera regular de manera precisa y matizada el futuro desarrollo del caserío en dichos ámbitos de manera que se impida la introducción de manera indirecta la intensidad edificatoria en estos ámbitos como su fuese un suelo Urbano ortodoxo según la legislación.

Y resalta que "En el anexo VI, del documento Texto Refundido publicado en el B.O.C. el 31 de diciembre de 2002, que no ha sido remitido por el juzgado a este perito por lo que la información se ha obtenido directamente de la publicación oficial con el consiguiente grado de inexactitud de los planos, se justifica la consolidación de cada uno de los Núcleos rurales así clasificados por la Revisión del Planeamiento." Y "Los planos del anexo VI, se adjuntan a este informe como planos 11, 12, 13, 14, 15 y 16 del anexo III. En ellos se indican con las letras A, B, C, D, y E los Núcleos Rurales."

Además continua describiendo el que "También han existido cambios en esta clasificación con respecto a la Aprobación Definitiva (plano 04 del anexo gráfico I) que se señalan por este perito en los mismos planos con un círculo naranja, estos cambios consisten en la eliminación de un núcleo al sur d esota y el núcleo rural situado al norte de Mijares ha sido fragmentado en dos (A y B).

7).-Merece reseñarse, asimismo las respuestas dadas a la preguntas del Ayuntamiento de Polanco y que son estas: "Las reclasificaciones que se han producido entre la Aprobación Inicial y la Aprobación Definitiva se pueden concretar y localizar de acuerdo con lo expuesto en la respuesta del extremo 1, apartado d) de la parte demandante así como de manera gráfica en el plano 04 del anexo I de este informe." Y añade "La importancia de estas modificaciones reside en cuantificar la magnitud en relación a la edificabilidad con relación a la totalidad del planeamiento, esta cuantificación con la documentación obrante a disposición de este perito no se ha podido realizar puesto que sería necesario poder disponer del Planeamiento en todas sus fases en soporte informático.

Respecto a la otra, la número 4. referente a que informe en relación a la delimitación de los núcleos rurales concretando si entre la aprobación provisional y la definitiva se han suprimido las bolsas de núcleo rural que aparecen en el documento número 2 del escrito de contestación a la demanda del gobierno de Cantabria, recogiendo los informes del Servicio de Urbanismo., contesta que, "Las bolsas de Núcleo Rural que han desaparecido o disminuida entre la aprobación Inicial y la Aprobación Definitiva publicada en el B.O.C. el 31 de diciembre de 2.002, vienen localizadas en el anexo III de este informe, si bien no cuantificadas por no disponer de la suficiente documentación gráfica. Estos núcleos hacen referencia a los correspondientes al barrio de Soña y Mijares tal y como se recoge en la respuesta al extremo 7 de la pericial de la parte demandante.

Todas las anteriores respuestas del dictamen deben ser completadas con las aclaraciones del mencionado Sr. Perito Judicial, en fecha 27/02/05, de las que se entresacan las interesantes de a continuación según detalle:

"SEGUNDO.-En la página 4 del informe se afirma la creación en el trámite de aprobación provisional de la categoría de Suelo No Urbanizable de Protección de Infraestructuras que no se recogía en el trámite de aprobación inicial.

Por tanto los usos asignados en la Aprobación Provisional para la Clasificación de esta nueva categoría de Suelo No Urbanizable de Protección de Infraestructuras en relación a los asignados a para el mismo territorio en la Aprobación Inicial no están orientados en su totalidad a servir como apoyo a las infraestructuras viarias del municipio ya que en la Aprobación Provisional se introducen el uso vinculado a la Ejecución, Entretenimiento y Servicios de las infraestructuras que se protegen y sus Ampliaciones y, en particular, las Gasolineras, Estaciones y Arreas de Servicio. Y se puede considerar como asimilables los usos recogidos en la Aprobación Provisional en los apartados B) y c) con relación a los usos estipulados para el Suelo No Urbanizable con las categorías de Protegido-A y Protegido-B en la Aprobación Inicial.

En la QUINTA; responde que sobre las variaciones constatadas de cambios de clasificación de suelo, se pueden considerar correctos los obrantes en el informe del Servicio de Urbanismo Folio 39 del expediente administrativo

Acerca de la aclaración SEXTA efectuada por el Ayuntamiento de Polanco, asimismo, se responde que: "-En las páginas 9 y 10 del informe, al relacionar los cambios en la clasificación de suelo no urbanizable, y ante la pregunta de la parte demandante de si gran parte de suelo inicialmente protegido se ve privado de esa protección al clasificarse como suelo no urbanizable genérico, el Sr. Perito contesta que "dado que el Suelo Urbanizable ha aumentado y el Suelo Urbano ha aumentado (.....) se puede concluir que el suelo clasificado inicialmente como NO Urbano ha disminuido"

La diferencia entre los usos de las diferentes aprobaciones en relación al Suelo NO Urbanizable Protegido C-PC correspondiente a la aprobación Inicial y los usos del suelo NO Urbanizable Genérico UN-PG correspondiente a la Aprobación Provisional consiste en lo siguiente:

"Se introduce un uso nuevo en la Aprobación provisional no recogido en la Aprobación inicial que es el Uso relativo a los usos residenciales de vivienda unifamiliar aislada siempre que no impliquen riesgo de formación de núcleo de población.

Pero es a mayor abundamiento, y respecto a la variaciones introducidas por los informes de la legislación sectorial, el Sr. Perito, además de lo enunciado y dictaminado en el dictamen en el trámite de alegaciones, abunda en otras modificaciones, que deben sumarse a las numerosas ya transcritas sobre clasificación de los suelos y calificación de los mismos y de sus usos, así como núcleos rurales, ya que por si fuera poco lo ya trascrito de forma literal, respecto a las apreciaciones periciales, dado el carácter sumamente técnico de estas, debemos terminar con la descripción de la variaciones introducidas a consecuencia de la legislación sectorial, pero a plasmarse en el concreto instrumento de planeamiento y normativa urbanística ahora objeto de enjuiciamiento y así se detalla que, "TERCERA.-En las páginas 5 y 6 del informe se especifican los cambios obrados en el documento de Aprobación Provisional motivados por el informe de la Confederación Hidrográfica del Norte......

"Cierto, las modificaciones al documento aprobado inicialmente son consecuencia de las observaciones manifestadas en el informe de la Comisaría de Aguas de fecha 19 de enero de 2001

En dichas modificaciones se aplican las determinaciones contenidas en la Ley 29/1985, de Aguas , Ley 46/1999 de Modificación de la anterior, R.D. 927/1988 Reglamento de Administración Pública de aguas,

R. D. 1664/1998 de Aprobación de los Planes Hidrológicos de Cuenca y la Orden de 13 de agosto de 1.999 sobre el Plan Hidrológico Norte II ". Y para ello nos debemos remitir al informe dictamen que aclaran dichas respuestas ( Folios 5,6 y 7). Añadiendo respecto a lo que se le inquirió "CUARTA.-En la página 7 del informe se advierte de la modificación o ampliación de los artículos 3.7.2 y 4.6.2 . de la Formativa en cumplimiento del informe de carreteras autonómicas

Aclare el Sr. Perito cuales han sido esas modificaciones a ampliaciones. , que

"Las modificaciones o rectificaciones realizadas en la Aprobación Provisional al documento de la Aprobación Inicial son consecuencia del informe del Servicio de Carreteras del Gobierno de Cantabria. En estas modificaciones son: 1.Nuevas denominaciones de las carreteras autonómicas conforme establece el Decreto 55/2000. Se corrigen en Memoria, Normativa y documentación grafica. 2 . Limitaciones al uso y edificación en las zonas de influencia de las carreteras autonomitas. (Art. 3.7.2 ) 3. Que la alineación exterior grafiada en los planos de ordenación y en los gráficos a que se refiere el punto anterior no supone, en el entorno de las carreteras autonómicas, la inmediata identificación de la misma como línea de cierres. Para la autorización de cierres de parcela en el entorno señalado se atenderá a lo dispuesto en el articuelo 23 de la Ley 5/1.996 de Carreteras de cantaría. (Art. 4.6.2). 4 . Que el acceso rodado a que se refiere el punto anterior no podrá efectuarse desde carreteras de la Red del Estado o Autonómica sin autorización del organismo competente. 5.En el art. 4.6.2 de la normativa se incluyen esquemas gráficos relativos a cada una de las carreteras de titularidad autonómica en los que se transcriben, de acuerdo con las medidas de la plataforma de explanación definida expresamente por el Servicio de Carreteras Autonómicas, las medidas previstas de las vías de titularidad autonómica y las distancias, de edificación, de acuerdo en cualquier caso con los criterios de la Ley de Carreteras de Cantabria y considerando la existencia de edificaciones en las márgenes que definen alineaciones consolidadas. En la documentación grafica de la revisión se dibujan las secciones de las vías autonómicas de acuerdo con los esquemas referidos.

La cuestión estriba en determinar si las anteriores expuestas modificaciones introducidas revisten el carácter de sustanciales y si pueden reputarse como tales, ya que a pesar de las modificaciones introducidas ante los informes sectoriales y desfavorables de la Comisión Regional de Urbanismo, que derivaron en nuevas remisiones del Texto Refundido no se somete a un nuevo trámite de información pública más que, al principio el subsiguiente a su aprobación inicial

Del resultado de la prueba practicada, pericial y documentación anexa al expediente administrativo y del presente recurso cabe apreciar sin genero de dudas la fuerte incidencia que sobre el modelo territorial global elegido tienen las modificaciones introducidas con posterioridad al Acuerdo de aprobación inicial, dada la entidad de las mismas y su relevancia sobre aquél, de tal manera que ha podido llegarse a la solución no querida ni prevista en los procedimientos de Revisión de las Normas Subsidiarias, de que ante tal ausencia de reiteración del trámite de información pública, se haga perder a aquél su coherencia interna y suponga la introducción, de facto, de un modelo territorial que no armoniza ni se incardina de forma lógica y armónica con el que se contemplaba en el Texto Refundido objeto de aprobación, ni en el inicial ni provisional, hurtando a los ciudadanos la posibilidad de contemplar el nuevo modelo urbanístico dibujado en el planeamiento, ya que se modifican clasificaciones de suelo, sus categorías y usos, núcleos rurales y demás, al reclasificar importantes ámbitos de suelo municipal. Y ello no solo aisladamente sino en su conjunto, es decir que al margen de que individualmente contengan determinaciones que alteran sustancialmente el uso del suelo y los asentamientos de población, el conjunto de toadas ellas permite constatar que el modelo originariamente trazado para el municipio ha experimentado una transformación que necesita el complemento de una nueva llamada a la participación ciudadana, como en otras Sentencias ya se dicho por esta misma Sala. Y es que a mayor abundamiento, en el presente no ha quedado por lo demás diáfano el nuevo proyecto territorial del municipio, ante el resultado que se obtiene y como se desprende de la prueba pericial y planos, anejos y demás obrantes en estas actuaciones y del Texto Refundido publicado en el B.O.C. de 31/12/2002 y, en modo alguno ante tal hecho no se pueden considerar las variaciones como nimias y de cambio de nomenclatura sentido que pretensionan las recurridas y en consecuencia devenía trascendente aperturar una nueva vía para la posibilidad de participación ciudadana y por ello era obligado dada la entidad sustancial de las mismas en su conjunto el haberlas sometido a un trámite de información publica y al no hacerlo esa falta de formalidad invalida el Acto impugnado y procediendo la estimación del presente recurso>>.

Llega así la Sala de instancia a la conclusión de que durante la tramitación de la revisión del instrumento de planeamiento se introdujeron modificaciones sustanciales sin que se reiterase el trámite de información pública, por lo que, como hemos visto, termina estimando el recurso y anulando el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de 11 de octubre de 2002 por el que se acordó la aprobación definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Polanco.

La representación del Ayuntamiento de Polanco preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 18 de enero de 2006 en el que se aducen dos motivos de casación, el primero de ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, y el segundo por el cauce del artículo 88.1.d/ de dicha Ley . El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 216 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto regulan los principios de justicia rogada y congruencia de las sentencias, al haber resuelto la controversia por razones distintas a las que habían sido alegadas.

2. Infracción de la jurisprudencia relativa al concepto jurídico indeterminado "modificaciones sustanciales". Cita la sentencia de este Tribunal Supremo de 11 de enero de 1995 y otras que se refieren a una alteración fundamental del modelo territorial y que se altere la estructura general y orgánica del territorio con independencia del volumen de terreno afectado, señalando el recurrente que en este caso no se ha acreditado en la prueba pericial la sustancialidad de la modificación.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se anule la recurrida, desestimando el recurso contencioso-administrativo.

El Letrado de los servicios jurídicos del Gobierno de Cantabria, que también había preparado recurso de casación, formalizó su interposición mediante escrito presentado el 22 de marzo de 2006 en el que formula tres motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, y los motivos segundo y tercero invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley. El enunciado de cada uno de estos motivos es, expuesto en síntesis, el siguiente:

1. Incongruencia de la sentencia (se cita como vulnerado el artículo 33 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) por haber sido resuelta la controversia por razones o motivos distintos a los que habían sido aducidos, dando lugar a un pronunciamiento de alcance distinto al que se derivaba del planteamiento que formulaba la demandante.

2. Infracción de la jurisprudencia relativa al concepto jurídico indeterminado modificaciones sustanciales (cita, entre otras, sentencias de este Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 1977 , 25 de enero de 1985 , 11 de junio de 1986 y 30 de abril de 2001 ).

3. Infracción del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que exige valorar los dictámenes periciales conforme a las reglas de la sana crítica; y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que censura la valoración de prueba que resulte irracional, arbitraria o ilógica.

La representación del Gobierno de Cantabria termina el escrito solicitando que se dicte sentencia en la que, casando la recurrida, se acuerde retrotraer el procedimiento a fin de que la Sala de instancia someta a la consideración del las partes la nueva causa petendi , o subsidiariamente, se desestime el recurso contencioso-administrativa, desestimando el recurso contencioso-administrativo.

La representación de la asociación ARCA manifestó su oposición a los recursos mediante escrito presentado el 26 de noviembre de 2010 en el que, formulando alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos por las dos Administraciones recurrentes en casación, termina solicitando la desestimación del recurso con imposición de las costas a las recurrentes.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 9 de febrero de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones se examinan de manera conjunta los recursos de casación interpuestos por el Gobierno de Cantabria y el Ayuntamiento de Polanco contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 14 de noviembre de 2005 (recurso 820/2003 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo promovido por la Asociación para la Defensa de los Recurso Naturales de Cantabria (ARCA) contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formulado ante el Consejo de Gobierno de Cantabria con fecha 31 de Enero de 2003 contra el Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de 11 de Octubre de 2002 de aprobación definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Polanco, y se anula dicho acto administrativo.

Ya hemos dejado reseñados en el antecedente segundo los datos y las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. También hemos expuesto el enunciado de los motivos de casación formulados por las dos Administraciones

En sus respectivos escritos de interposición del recurso el Ayuntamiento de Polanco y el Gobierno de Cantabria formulan un primer motivo de casación sustancialmente coincidente, pues, aunque invocan preceptos distintos -el Ayuntamiento cita como infringidos los artículos 216 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en tanto que el Gobierno de Cantabria se refiere a la vulneración del artículo 33 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa-en ambos casos se plantea el mismo reproche: que la sentencia ha incurrido en incongruencia pues resuelve la controversia por razones distintas a las que habían sido aducidas por la demandante, lo que comporta, además, que el pronunciamiento anulatorio tenga un alcance distinto al que se deriva del planteamiento de la parte actora.

Según ambos recurrentes en casación, la asociación demandante alegaba que en la aprobación provisional se habían introducidos modificaciones sustanciales con respecto al documento aprobado inicialmente, e invocaba el artículo 114.2 del texto refundido de la ley del Suelo de 1992 ; alegación que, de resultar acogida, determinaría la retroacción de las actuaciones al momento de la aprobación inicial a fin de que se reiterase la información pública. Sin embargo, la sentencia se refiere a modificaciones sustanciales introducidas por el órgano que otorgó la aprobación definitiva, y ello tiene unas consecuencias distintas, que son las previstas en el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento .

El planteamiento de los recurrentes en casación carece de consistencia. Por lo pronto, no es cierto que en el proceso de instancia la parte actora aludiese de manera específica y exclusiva a las modificaciones introducidas en el acuerdo de aprobación provisional. La mera lectura de la demanda permite constatar que se hace allí referencia a cambios de clasificación o otras alteraciones introducidas "con posterioridad al trámite de información pública" (Fundamento IV.1 de la demanda), lo que alude tanto a los cambios que trajo consigo el acuerdo de aprobación provisional como a los introducidos luego en el acuerdo de aprobación definitiva.

De conformidad con ese planteamiento de la demandante, la detenida reseña que hace la sentencia de la prueba pericial practicada pone de manifiesto que fueron examinadas por el técnico informante las modificaciones introducidas tanto en el momento de la aprobación provisional como en la aprobación definitiva; y tanto unas como otras fueron objeto de diversas preguntas y solicitudes de aclaración que se dirigieron al Perito (véanse, en particular, los fundamentos undécimo, duodécimo y decimotercero de la sentencia recurrida). Por tanto, en modo alguno cabe afirmar que el debate hubiese quedado circunscrito a los cambios introducidos en el momento de la aprobación provisional. Por lo demás, hemos visto que buena parte de las apreciaciones contenidas en el informe pericial y en la sentencia de instancia se refiere precisamente a los cambios de ordenación que introdujo el acuerdo de aprobación provisional.

Cabe añadir, en fin, que la sentencia no hace un pronunciamiento ordenando específicamente la retroacción del procedimiento de revisión de las Normas Subsidiarias a uno u otro momento de la tramitación; pero es indudable que la reiteración de información pública es exigible tanto si las modificaciones sustanciales se introducen al tiempo de la aprobación provisional (artículo 130 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio ) como si son resultado de lo decidido en el acuerdo de aprobación definitiva (artículo 132.3 del mismo Reglamento ), ello sin perjuicio de que en este último caso sean necesario, además, la audiencia de las Corporaciones Locales afectadas.

Por tanto, no cabe sostener que la sentencia sea incongruente con lo debatido en el proceso al acordar la anulación del acuerdo de aprobación del instrumento de planeamiento por no haberse reiterado el trámite de información pública.

Tampoco puede prosperar el segundo motivo de casación que formulan ambos recurrentes.

En ese apartado segundo de sus respectivos escritos tanto el Gobierno de Cantabria como el Ayuntamiento de Polanco aducen que la sentencia recurrida vulnera la jurisprudencia que delimita el concepto jurídico indeterminado "modificaciones sustanciales", entendiendo por tales únicamente aquellas que comportan una alteración fundamental del modelo territorial y que alteran la estructura general y orgánica del territorio.

La representación del Ayuntamiento de Polanco completa este motivo segundo señalando que la prueba pericial practicada no acredita la sustancialidad de las modificaciones introducidas durante la tramitación. Por su parte, el Gobierno de Cantabria ha preferido referirse a la prueba en un motivo separado (motivo tercero de su escrito), donde alega la infracción del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que exige valorar los dictámenes periciales conforme a las reglas de la sana crítica; y aduce la vulneración de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que permite revisar en casación la valoración de prueba que resulte irracional, arbitraria o ilógica. Vemos así que, aunque siguen una sistemática en parte diferente, las dos Administraciones recurrentes en casación comparten, en lo sustancial, el mismo planteamiento. Y ya hemos anticipado que no podrá ser acogido.

Hemos visto que la sentencia hace una detallada exposición de las modificaciones introducidas durante la tramitación de la revisión de las Normas Subsidiarias, detallando las consistentes en la creación de nuevas categorías de suelo, cambios de clasificación y de calificación (fundamentos undécimo y duodécimo de la sentencia), así como aquellas otras alteraciones basadas en los diversos informes sectoriales de la Confederación Hidrográfica del Norte o del Servicio de Carreteras (fundamento decimotercero). Y no sólo se hace una descripción detenida de todos esos cambios introducidos a lo largo de la tramitación, sino que a lo largo de su exposición, sobre la base del informe pericial y de las respuestas dadas por el Perito a las distintas preguntas o solicitudes de aclaración que le fueron formuladas, la Sala de instancia proporciona datos que permiten calibrar el significado y relevancia de tales alteraciones en el esquema general de la ordenación que se propone. Todo ello sirve de sustento a las conclusiones que se formulan en el fundamento decimocuarto de la sentencia, donde, según vimos, la Sala de instancia señala que, lejos de tratarse de variaciones nimias o de mero cambio de nomenclatura -como aducían las Administraciones demandadas-los cambios introducidos durante la tramitación afectan a clasificaciones de suelo, sus categorías y usos, afectan a la ordenación de núcleos rurales y comportan, en fin, la reclasificación de importantes ámbitos de suelo municipal.

Queda así enteramente justificada la conclusión que se expresa en ese mismo fundamento decimocuarto de la sentencia, destacando "la fuerte incidencia que sobre el modelo territorial global elegido tienen las modificaciones introducidas con posterioridad al acuerdo de aprobación inicial", con riesgo de afectación a la propia coherencia interna del documento finalmente aprobado, y señalando también que al no reiterar el trámite de información pública después de introducidos tales cambios se está "hurtando a los ciudadanos la posibilidad de contemplar el nuevo modelo urbanístico dibujado en el planeamiento".

Nada permite afirmar -por más que así lo pretenda el Gobierno de Cantabria en su motivo de casación tercero-que esas conclusiones de la Sala de instancia sean el resultado de una valoración irracional, arbitraria o ilógica de la prueba practicada. Muy por el contrario, la detenida exposición que se hace en la sentencia recurrida nos lleva a concluir que las apreciaciones allí reflejadas encuentran sólido respaldo en la prueba pericial, de la que se ofrece una cumplida reseña.

Por lo demás, esa exposición de la Sala de instancia resulta enteramente respetuosa con la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, de la que la propia sentencia hace un acertado resumen que nos exime de nuevas citas (se ocupan de ello, en particular, los fundamentos octavo, noveno y décimo de la sentencia recurrida). Sólo añadiremos una mención a nuestra sentencia de 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/04 ) en la que se hacen diversas consideraciones sobre la vinculación del trámite de información pública que aquí examinamos con el derecho de audiencia y participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten (artículo 105 .a/ de la Constitución).

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a los recurrentes, por mitad, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil quinientos euros (2.500 #) por el concepto de honorarios de defensa de la Asociación para la Defensa de los Recurso Naturales de Cantabria (ARCA)

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.