Actos de dirección política

Las Cámaras parlamentarias, además de aprobar leyes y de controlar al Gobierno, asumen una función de impulso o dirección del sistema político. A través de la misma sientan directrices o mandatos dirigidos a ciertos órganos¹.

Dentro de esta función, procede referirse en primer lugar a las llamadas «mociones» o «proposiciones no de ley», también conocidas como «resoluciones» o «acuerdos», que pueden adoptarse por las Cámaras. Se trata de una categoría genérica de actos que, independientemente de su denominación, poseen una misma naturaleza².

Todos ellos sirven para manifestar la voluntad, la aspiración o el deseo de una Cámara, incluyendo los que comportan un mandato o instrucción dirigido a un órgano singularizado³.

Las mociones o proposiciones no de ley se caracterizan por ser decisiones de una sola Cámara, que se perfeccionan por su mera adopción, sin necesidad de sanción ni

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promulgación⁴. Así como las leyes son, en los sistemas bicamerales, decisiones producto de la voluntad de las dos Asambleas, los actos ahora considerados constituyen decisiones particulares de cada una de ellas, no requiriéndose la concurrencia de la otra para su perfeccionamiento.

De otra parte, estos actos carecen de la fuerza general de obligar propia de las leyes. A través suyo la Cámara que los adopta no puede intentar vincular a los ciudadanos y a los restantes órganos, que en cambio, en virtud del principio de legalidad, están sujetos a lo que dispongan las leyes. Estas decisiones unicamerales no se integran ni son parte del Derecho positivo. La denominación tradicional en España, proposiciones no de ley, es muy expresiva en este sentido, en cuanto revela que no se trata de leyes, de disposiciones con obligatoriedad general, lo cual ha sido reconocido por la STC 180/1991, de 23 de septiembre, f. 2.

La efectividad de estas mociones o proposiciones no de ley alcanza, a lo sumo, al concreto órgano al que van dirigidas. Su fuerza externa se limita a la de una simple instrucción indicativa, por la que se manifiesta más una aspiración o deseo que una disposición vinculante. Formalmente no son parte del Derecho positivo y, por consiguiente, no se puede decir que posean vis vinculante. En el mismo sentido la STC 78/2006, de 13 de marzo, afirma que las proposiciones no de ley se configuran como un instrumento para poner en marcha la función de impulso político y control del Gobierno, pero, también, como una vía adecuada para forzar el debate político⁵.

Pero, políticamente pueden y deben tener un gran peso, cabiendo presumir su observancia. Se trata de decisiones que se mueven en el marco de las relaciones políticas de confianza entre el Parlamento y el Gobierno, órgano al que normalmente van dirigidas. Un incumplimiento injustificado por parte de este último, aunque no demandable jurídicamente, implica ignorar la posición de supremacía del primero, por lo que en tal caso y en función de su mayor o menor gravedad es al propio Parlamento a quien corresponde extraer las consecuencias que hayan de adoptarse, consecuencias que nunca podrán tener carácter coactivo según se ha indicado, sino que deberán canalizarse a través de los mecanismos de presión o de censura política. En realidad, y en una situación de normalidad no se concibe que las Cámaras puedan adoptar resoluciones o mociones que contraríen gravemente la política del ejecutivo. Si ello ocurre es porque no hay tal normalidad, al fallar la confianza parlamentaria, en cuyo caso el problema es cualitativamente distinto, lo que abre unas perspectivas mucho más rigurosas (dimisión del Gobierno o de alguno de sus miembros, cese por moción de censura, disolución de las Cámaras, etcétera).

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Por otro lado, puede haber casos en que la legislación en vigor adscriba unos concretos efectos para estas resoluciones parlamentarias. En estos casos, y en la medida en que estas consecuencias estén previstas, puede hablarse de unos efectos obligatorios. Pero, aun en este caso, persiste una importante diferencia con las leyes aprobadas por el Parlamento. La obligatoriedad de las leyes alcanza a todos los ciudadanos y órganos estatales, mientras que la obligatoriedad de estas mociones se circunscribe al concreto órgano al que van dirigidas⁶.

Dentro de estas mociones con efectos obligatorios limitados ocupan un lugar destacado las mociones de censura. En efecto, no se limitan a expresar una aspiración o deseo, sino que su aprobación determina sin más una sustitución de personas en la Presidencia del Gobierno. Pero, como estos efectos implican también un control, es por lo que ya han sido estudiados dentro del Capítulo correspondiente. Baste dejar ahora constancia de las mismas, en cuanto también sirven para la función de dirección política⁷.

Tan sólo tres artículos dedica el R.C. a las proposiciones no de ley. Sin embargo, bajo distintas denominaciones comprende una serie de figuras que por su naturaleza, y según lo señalado en el epígrafe anterior, resultan equiparables a las proposiciones no de ley o mociones.

Las reconocidas explícitamente como tales proposiciones no de ley sirven para que los grupos parlamentarios puedan formular propuestas de resolución a la Cámara, según reza el artículo 193, introduciendo así una ambivalencia de expresiones («proposiciones no de ley» y «resoluciones») muy reveladora de la identidad sustancial entre ambas figuras. Por consiguiente, debe tenerse en cuenta que aunque el R.C. hable en unos casos de «proposiciones no de ley» y en otros de «resoluciones», todas ellas constituyen variantes de una misma figura parlamentaria.

En todos los casos la presentación de proposiciones no de ley o resoluciones aparece reservada a los grupos parlamentarios, lo que constituye tanto causa como consecuencia del protagonismo casi exclusivo que los mismos tienen en la vida de nuestras asambleas legislativas.

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