Los actos de parcelación contrarios a la normativa

AutorMaria Elena Sánchez Jordán
CargoDepartamento de Disciplinas Jurídicas Básicas Centro de Estudios Ecosociales Universidad de La Laguna
Páginas1163-1204

    Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de investigación SEJ2004-08057-C03-02, financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia.


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Palabras claves

Parcelaciones, división de terrenos, ilicitud administrativa, validez civil, nulidad, anulabilidad.

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I Introducción

En numerosas ocasiones se ha señalado que el Registro de la Propiedad resulta un instrumento del máximo interés para lograr la protección de la legalidad urbanística1. Esta afirmación explica en gran medida el que desde hace tiempo se haya puesto de relieve el importante papel que juega la institución registral en la defensa del interés público2 -sin olvidar, claro está, su aspecto de garantía y salvaguarda de los derechos de los particulares-, y se venga reclamando la máxima coordinación entre Registro y Urbanismo, no sólo entre la doctrina3, sino también a nivel institucional. Como muestra de esta última afirmación, puede citarse la RDGRN de 12Page 1165 de enero de 1984 (RA 426), en la que se afirma que «una de las materias en que es precisa la máxima coordinación entre Instituciones afectadas es aquella que hace referencia a la constancia en el Registro de la Propiedad de las variadas situaciones urbanísticas que pueden producirse a causa de la legislación especial de urbanismo, al objeto de que la función de publicidad propia de los libros registrales muestre a todos los interesados la verdadera situación jurídica en que se encuentran las fincas afectadas y que a la vez puedan conocer las consecuencias que se derivan de este tipo de actividad y se evite, de otra parte -ante su no constancia- la aparición del tercero protegido por la fe pública».

Sobre la base de tales antecedentes, no es de extrañar que en los últimos veinticinco años la necesidad de conectar Urbanismo y Registro, con el propósito de convertir al Registro de la Propiedad en una poderosa herramienta de tutela de la legalidad urbanística4, haya llegado a tener reflejos normativos5. Sirva como primer ejemplo la promulgación de la Ley (catalana) sobre protección de la legalidad urbanística, de 18 de noviembre de 1981, actualmente derogada, que tanto en su Exposición de Motivos como en su articulado aludía a la necesaria concordancia entre la gestión urbanística con la práctica notarial y el Registro de la Propiedad6. Dicha norma se vio precedida en el tiempo por el Protocolo suscrito entre la Generalidad de Cataluña y los Colegios Notarial y de los Registradores de la Propiedad, fechado el 26 de febrero de 19807, en cuyo preámbulo pueden leerse interesantes afirmaciones relativas a algunas de las cuestiones en las que se pone de manifiesto la necesidad de coordinar Urbanismo y Registro de la Propiedad. Así, entre otros aspectos, se alude a la incidencia que tiene el urbanismo en el Derecho privado y, en concreto, en el derecho de propiedad8, superando por lo tanto las reticencias sostenidas en su momento por quienes dudaban de la conveniencia de dar entrada en los librosPage 1166 registrales a actos de carácter administrativo en materia de ordenación del territorio9, probablemente por considerar a las normas administrativas que los regulaban como si se tratase de una legislación «de segunda»10. Además, en el mismo lugar se contienen referencias a la trascendencia de la intervención de Notarios y Registradores en el control de la legalidad del tráfico inmobiliario 11, haciendo especial hincapié en la importancia que posee la institución registral en la protección de la legalidad urbanística12.

Entre las manifestaciones más recientes de la consagración normativa de la necesidad de conectar Urbanismo y Registro de la Propiedad resulta inevitable aludir al Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las Normas Complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística (en adelante, NCRH), dictado en cumplimiento del mandato contenido en el último párrafo de la disposición adicional décima de la Ley del Suelo de 1990 (en adelante, LS 1990), que encomendaba al Gobierno la aprobación de las modificaciones del Reglamento Hipotecario necesarias para su desarrollo13. En todo caso, no se debe olvidar que la mayoría de las normas, tanto estatales como autonómicas, que tienen por objeto la regulación del uso del suelo en el ámbito de sus competencias, contienen preceptos que contemplan la posibilidad de hacer constar en el Registro de la Pro-Page 1167piedad ciertos actos de contenido urbanístico, lo que impone un previo control de la legalidad de los mismos por parte de Notarios y Registradores. Esto es así ya desde la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 (desde aquí, LS 1956), en cuyo artículo 209.1 se decía lo siguiente: «Los actos administrativos que se produjeren en el ejercicio de las funciones reguladas en la presente Ley podrán ser anotados o inscritos en el Registro de la Propiedad, conforme a lo establecido en la Legislación hipotecaria, según proceda, por acuerdo de la Comisión provincial de Urbanismo, de oficio o a propuesta de la Corporación encargada de la urbanización». Ha de recordarse que esta regla no resultó afectada por la modificación operada por la Ley del Suelo de 2 de mayo de 1975, en cuya disposición adicional decimotercera se señalaba la necesidad de adaptar la legislación hipotecaria a la urbanística, propósito al que, sin embargo, nunca se dio cumplimiento14. Como cierre de esta etapa, caracterizada por la dispersión y generalidad de la normativa reguladora de las relaciones entre la actividad urbanística y el Registro, nos encontramos con el artículo 221.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (TRLS 1976), que reitera el texto originario de 1956. Por fin, la nueva fase que se inicia con la promulgación de la LS 1990 aborda de manera más decidida y, sobre todo, de forma mucho más sistemática, la regulación de las relaciones entre Urbanismo y Registro. Esto sucede a partir del encargo al Gobierno -ya aludido- de modificar el Reglamento Hipotecario para desarrollar la disposición adicional décima de la LS 1990, Disposición cuyo contenido se reproduce, con escasas variaciones, en los artículos 307 a 310 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (TRLS 1992), que han sido declarados vigentes de manera expresa por la disposición derogatoria de la Ley del Régimen del Suelo y Valoraciones de 1998 (LRSV 1998, en adelante). Aquel mandato al Ejecutivo se cumple acertadamente, al menos desde un punto de vista formal15, con la publicación de las NCRH -norma que ha sido caracterizada como «disposición completa y sistematizada»16-, y no a través de una modificación al Reglamento Hipotecario, solución ésta que hubiera sido engorrosa y hubiera dado lugar a grandes dificultades a la hora de su interpretación y aplicación. Y aunque desde una óptica material se han detectado algunas deficienciasPage 1168 en la norma17, debe reconocerse el importante esfuerzo que en ella se contiene, así como el tremendo avance que supone en esta complicada materia. Ordenada en doce capítulos, regula de manera bastante minuciosa el acceso al Registro de la Propiedad de numerosos actos -la mayoría de los cuales, pero no todos, encajan en la categoría de actos administrativos- relativos al uso y gestión del suelo, acceso que presupone una previa labor de calificación y, en consecuencia, de control de la legalidad del acto, por parte del Registrador18.

II El supuesto de hecho sometido a control: el fraccionamiento de terrenos

Entre los diversos actos cuyos pormenores de entrada en el Registro son objeto de regulación en las NCRH se encuentran, además de muchos que poseen un origen claramente administrativo, algunos otros que surgen de la actividad de los particulares. Este trabajo se va a centrar, precisamente, en un grupo que encaja en esta segunda categoría, que se integra por aquellos que tienen por objeto el fraccionamiento de fincas. Me voy a referir, en concreto, a los actos de parcelación, división y segregación de terrenos19, que tradicionalmente han sido objeto de regulación diferenciada e, incluso, separada: en la legislación del suelo encontramos preceptos que aluden a las operaciones de parcelación, por un lado, y a actos de división y segregación, por otro, lo que podía llevar a pensar, de forma incorrecta, en mi opinión, que se trata de actuaciones diferentes. Cuando las operaciones de fraccionamiento se refieren a suelo urbano o urbanizable, las normas que las ordenan emplean, por lo general, el término parcelación, bien bajo la rúbrica «Parcelaciones y reparcelaciones» en las primeras normas sobre el suelo20, bien bajo el título «Parcelaciones», en la actualidad, hastaPage 1169 la aprobación de la Ley del Suelo de 200721. Cuando, en cambio, las actuaciones de fraccionamiento tienen por objeto suelo rústico o no urbanizable, se suele aludir a la división o segregación de terrenos, y ello se hace a propósito de la regulación de los derechos y deberes de los propietarios en esta clase de suelo, con remisión a la legislación sectorial -agraria, forestal o de signo parecido- que fuera aplicable22, lo que enlaza con la necesidad de respetar, en esta clase de...

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