Actores e intereses en la formulación de la política exterior y de seguridad rusa
| Autor | Javier Morales Hernández |
| Páginas | 61-74 |
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El proceso de formulación de la política exterior y de seguridad en Rusia es uno de los aspectos más difíciles de analizar, debido a su falta de transparencia. Además de la función que la legislación vigente asigna a cada uno de los actores, las relaciones personales forman una estructura paralela a la de los conductos oficiales, en lo que Sakwa ha denominado un “Estado dual”: un equilibrio entre las reglas constitucionales y la competición formal entre partidos, por una parte, y el funcionamiento de la maquinaria administrativa por otra, con distintas facciones que compiten entre sí de forma opaca.115 La dificultad de acceder a información contrastable sobre estos conductos informales hace que sean muy pocos los especialistas con un conocimiento suficiente del entorno en el que se toman estas decisiones como para poder realizar una valoración acerca de su funcionamiento.
Dentro de las fuentes disponibles, existen algunos relatos periodísticos de interés sobre la cara más desconocida de las estructuras de poder en Rusia, y que pueden arrojar luz sobre el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, en un país donde informar de forma crítica con el Kremlin conlleva indudables riesgos personales y profesionales, también hay que señalar que los autores que han acometido esta tarea suelen estar abiertamente identificados con la oposición a Putin.116 Esto obliga
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al investigador a adoptar una actitud escéptica, evitando conceder automáticamente veracidad a todas sus informaciones, y tratando de evaluar en qué medida pueden haber tenido acceso al reducidísimo círculo de asesores más próximo al presidente. Lo mismo sucede, en el otro extremo, con las publicaciones oficialistas que se han limitado a promover el “culto a la personalidad” del líder, sin cuestionar los aspectos más oscuros de su biografía.117 En el presente capítulo trataremos, por tanto, de completar la descripción oficial del papel de cada uno de los actores que participan en la formulación de la política exterior con otros datos acerca del desarrollo real de este proceso; aunque siendo conscientes de las limitaciones para realizar una evaluación precisa, por la imposibilidad de observar directamente estos mecanismos informales.
La política exterior118 es competencia del presidente de la Federación Rusa, quien aparece en la Constitución de 1993 como “garante […] de la soberanía de la Federación de Rusia, su independencia e integridad estatal […]”.119 El presidente es además comandante supremo de las fuerzas armadas, y responsable del nombramiento y cese de la cúpula militar, de la ratificación de la doctrina militar y de la proclamación del estado de guerra.120 Como consecuencia de ello, a pesar de que en Rusia exista un sistema semipresidencialista con un primer ministro, el presidente ejerce un control directo sobre los órganos federales responsables de la política exterior y de seguridad: el Ministerio de Asuntos Exteriores y los llamados “ministerios de fuerza” (siloviye ministerstva) que incluyen Defensa, Interior y los servicios de seguridad e inteligencia.121 Todos ellos
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forman parte del “bloque presidencial” del gobierno.122 El primer ministro, por su parte, se limita a coordinar el “bloque económico” -por ejemplo, Economía, Finanzas o Comercio-, junto con los demás ministerios no relacionados con la seguridad nacional, como Educación, Sanidad o Agricultura. El “bloque presidencial”, en cambio, depende sólo del presidente; aunque algunos de los organismos que incluye tengan categoría ministerial y sus ministros formen parte del gobierno.123 La política exterior rusa es, por tanto, esencialmente presidencial. Esta división de funciones se fundamenta en una concepción personalista de la política, establecida por Yeltsin y continuada por Putin, en la que las decisiones sobre las cuestiones fundamentales son adoptadas directamente por el Jefe del Estado.124 En ello influyeron tanto las atribuciones que le otorga la Constitución como el interés del propio Putin por las relaciones exteriores y la seguridad nacional, ámbito éste en el que transcurrió la mayor parte de su carrera anterior.
Por esta razón, además de sus funciones constitucionales, debemos prestar atención a la visión del mundo del presidente como individuo. Como señala Fiona Hill, Putin es un producto de su entorno, que ha ido incorporando a su identidad distintas concepciones a lo largo de su carrera.125 Aunque estas ideas puedan no ser fácilmente comprensibles para políticos formados en otros contextos -por ejemplo, el comentario de Angela Merkel a Barack Obama afirmando que Putin “vive en otro mundo”-126, se trata de un decisor racional que toma sus decisiones mediante unos criterios preestablecidos, de acuerdo con sus propios objetivos y valores. Su actuación en política exterior está condicionada así por ideas como la recuperación de un Estado fuerte, como respuesta a la experiencia humillante de la crisis rusa de los noventa; el redescubrimiento de la historia y las tradiciones, desde la Iglesia Ortodoxa hasta la victoria en la II Guerra Mundial; o la obsesión con la supervivencia del país en un sistema internacional ferozmente competitivo y plagado de amenazas, en la línea de la escuela realista de las Relaciones Internacionales.
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No obstante, el interés del actual presidente ruso no se extiende a todas las cuestiones internacionales por igual. Por ejemplo, los temas en los que su implicación ha sido más directa incluyen el espacio postsoviético -como Ucrania o la integración econó-mica eurasiática-, los conflictos internacionales como el de Siria, y la relación con las otras potencias mundiales, como EE.UU., China o los miembros más influyentes de la UE.127 Las cuestiones más técnicas, como la respuesta a la crisis financiera en el marco del G-20, o las negociaciones sobre desarme y no proliferación, suelen ser delegadas en mayor medida desde el Kremlin a los respectivos departamentos ministeriales.
En cuanto a Medvedev, su caracterización habitual como un simple peón de Putin -asumida sin críticas por la mayoría de analistas occidentales- resulta insuficiente para comprender su papel durante sus cuatro años de mandato presidencial. Pese a que se vio sometido a un sistema de “gobierno en tándem”, en el que su predecesor y ahora primer ministro siguió interviniendo en la política exterior,128 Medvedev fue capaz de introducir sus propias prioridades en la agenda política y marcar diferencias con la etapa anterior: por ejemplo, con su discurso sobre la necesidad de modernización económica y tecnológica del país, que hacía necesaria la cooperación de los países occidentales para sacar a Rusia de su atraso, en contraste con las prioridades de carácter securitario y la desconfianza hacia el extranjero asumidas por Putin. Como apunta Sakwa, la principal crítica que puede realizarse a Medvedev es que sus promesas nunca llegaron a implementarse del todo; la decisión de Putin de ser de nuevo candidato en las presidenciales de 2012 estuvo motivada, entre otras razones, por su recelo hacia unas reformas que para él estaban yendo demasiado lejos.129 Una decisión que, con la perspectiva de los años posteriores, se ha demostrado errónea: la prolongación del putinismo en el tiempo más allá de su proyecto inicial ha conducido al país al estancamiento interno y aislamiento internacional, en lugar de dejar paso a una nueva generación de líderes capaces de comprender los retos que presenta la globalización.
Además del propio presidente, hay que tener en cuenta el papel del organismo que le asiste en su trabajo cotidiano: la Administración Presidencial, que -por su influen-
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cia en la toma de decisiones- algunos autores han considerado el auténtico gobierno de Rusia.130 La Administración es responsable de redactar los proyectos de ley que se envían al parlamento, los decretos presidenciales y otros documentos normativos, así como los discursos del presidente.131 Dentro de ella existe un Departamento de Política Exterior, aunque con un papel más técnico que político, como preparar reuniones internacionales.132
El jefe de la Administración Presidencial, dependiendo de la persona que ocupara el cargo, podía ser un mero ayudante del presidente o bien tener influencia en las decisiones adoptadas por éste, como en el caso de Anatoli Chubais en 1997-1998.133
Como asesores de Putin en el ámbito de la política exterior, hay que mencionar a Sergei Ivanov, persona muy cercana al presidente desde su época en el FSB, y nombrado por éste sucesivamente secretario del Consejo de Seguridad, ministro de Defensa y jefe de la Administración Presidencial. Hasta su repentino cese en 2016, Ivanov era el principal consejero de Putin para las relaciones con EE.UU.; además de uno de los nombres habitualmente mencionados como posible sucesor en la presidencia. También hay que destacar a Igor Sechin, vicejefe de la Administración Presidencial de 1999 a 2008, fecha en la que fue relevado por parte de Medvedev; hoy ocupa el puesto de presidente de la petrolera estatal Rosneft. Es considerado hoy el miembro más influyente de los siloviki, y posiblemente el asesor de mayor confianza de Putin; en política exterior, está especializado en cuestiones energéticas. Otras figuras del círculo más cercano al presidente en las decisiones sobre asuntos internacionales son Vladislav Surkov...
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