El acto administrativo
| Autor | Iñigo Sanz Rubiales |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Valladolid |
| Páginas | 183-202 |
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La Administración lleva a cabo actividades jurídicas y materiales. Y la actuación jurídica, desde un punto de vista formal, puede plasmarse en normas (reglamentos), contratos y actos administrativos. Los actos administrativos son, por lo tanto, actuaciones jurídicas de la Administración no normativas ni contractuales.
Como tales actuaciones jurídicas, los actos administrativos son el fruto del ejercicio de una concreta potestad administrativa (sancionadora, expropiatoria, autorizante…) no reglamentaria, tras la tramitación de un procedimiento administrativo.
Por otra parte, la individualización del acto administrativo opera mediante su configuración jurídico-formal como declaración, por la cual se distingue de la mera actividad material de la Administración. De esta forma, son actos administrativos las sanciones, las convocatorias públicas, un permiso de conducir, la inscripción en un registro administrativo, la calificación de un examen en una universidad pública; no son, sin embargo, actos administrativos, por la misma razón, la limpieza de las calles, la recogida de basuras, la intervención del portavoz del gobierno, la docencia en un centro educativo público, un tratamiento médico en un hospital…
Tanto la idea como la terminología de «acto administrativo» tiene su origen en la Revolución Francesa. Se empieza a utilizar el vocablo por primera vez en la Ley de 3 de septiembre de 1795, que prohíbe a los tribunales el conocimiento de los actos de la Administración. El origen, por tanto, es procesal, y trata de defender a los administradores frente a los jueces (García-Trevijano). Tras su generalización en los ordenamientos continentales europeos y su desarrollo (especialmente por la doctrina alemana
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e italiana), hoy en día no es posible entender el Derecho Administrativo sin la teoría del acto, institución central de la disciplina (Bocanegra).
Ordinariamente, el acto administrativo suele analizarse desde una triple perspectiva: objetiva (contenido del acto), subjetiva (autor y destinatario del acto) y jurídico-formal (efectos del acto).
En general, la doctrina mayoritaria (por todos: García De Enterría) y la jurisprudencia suelen aceptar un concepto amplio, ya tradicional, que combina elementos objetivos, subjetivos y jurídico-formales, derivado del propuesto en su momento por Zanobini en los años treinta del siglo pasado y basado en la teoría del negocio jurídico. Según este último autor, acto administrativo es la «declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo, realizada por un sujeto de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa».
Frente a este planteamiento, un sector doctrinal minoritario critica la aplicación de la teoría del negocio jurídico al derecho público y el antropomorfismo que subyace en las declaraciones de «voluntad, juicio, conocimiento o deseo» y utiliza un concepto estricto, por el que se califica el acto administrativo como la resolución de autoridad adoptada por un órgano administrativo, dirigida a la regulación de un caso particular, con efectos ad extra, concepto acorde con el Derecho alemán (Bocanegra). En esta definición queda claro que sólo los que tienen un contenido regulador, esto es, los incluibles entre las declaraciones de voluntad, son actos administrativos.
El análisis de los elementos de la definición de Zanobini nos permitirá profundizar con mayor claridad en el concepto de acto administrativo.
— La declaración es intelectual, lo que deja fuera las actividades puramente materiales o técnicas; no se exige que sea expresa (podrá ser tácita o presunta) ni que sea escrita (puede ser verbal o, incluso, gestual). Esta declaración ordinariamente será expresiva de una voluntad, esto es, de contenido decisorio (y susceptible, en principio, de impugnación autónoma); pero también puede ser de juicio (como los informes, dictámenes o, en general, los actos emitidos por órganos consultivos), de conocimiento (actuaciones certificantes, dación de fe) o de deseo (propuestas, peticiones a otros órganos).
— Debe proceder de una Administración pública, por lo que, en principio, no se pueden calificar como actos administrativos las actuaciones de sujetos privados, aunque se den en sus relaciones con la Administración, condicionando la actuación, validez o eficacia de la actuación administrativa (alegaciones en un procedimiento, interposición de un recurso, etc.); tampoco son actos administrativos aquellas actuaciones materialmente administrativas pero emanadas de otros poderes, como el judicial o el legislativo (actos de jurisdicción voluntaria, acuerdos no normativos adoptados por el Parlamento, etc.); quedarían fuera, también, aquellas actuaciones de contenido sinalagmático y procedentes de dos voluntades distintas, aunque una sea la Administración (como los contratos administrativos o convenios). A pesar de lo dicho mas arriba, sigue siendo
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discutida la posibilidad de que determinados administrados puedan dictar actos administrativos como consecuencia de una especial situación en relación con la Administración (p. ej., concesionarios, organismos colaboradores, receptores de una «delegación»); en estos supuestos, entendemos que no hay auténticos actos administrativos aunque el ordenamiento pueda otorgar efectos jurídicopúblicos a las actuaciones del sujeto privado (p. ej., tarjeta emitida por el taller justificadora de que se ha superado la inspección técnica de vehículos; certificaciones de auditorías o de inspecciones técnicas ambientales realizadas por entidades colaboradoras de la Administración, etc.).
— En cuanto ejercicio de una potestad administrativa, el acto produce efectos jurídicos de forma directa, bien ad intra (p. ej., sanciones disciplinarias, órdenes en una relación jerárquica), bien ad extra de la Administración; puede declarar derechos o constatar hechos, o puede crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas. En todo caso, el ejercicio de la potestad administrativa entronca con el principio de legalidad y del consiguiente control judicial: el acto administrativo no es fruto de la autonomía privada, sino de la voluntad de la Ley.
Sin perjuicio de lo anterior, resulta también imprescindible distinguir el acto de otras actuaciones jurídico-públicas con las que guarda una cierta similitud y con las que comparte una serie de elementos comunes:
A. Actos-contratos: en sentido riguroso, el acto administrativo es en su origen unilateral, no bilateral. Sin embargo, del acto puede surgir una relación bilateral entre la Administración y el destinatario (p. ej., de una autorización, una relación de tracto sucesivo entre autorizante y autorizado). Además, existen los actos «necesitados de aceptación» que son aquellos en los que la voluntad del particular se configura como conditio sine qua non para su existencia, validez o eficacia. Ahora bien, no hay que olvidar que los contratos celebrados por las Administraciones públicas tienen una fase de preparación o fase in fieri, configurada como un procedimiento administrativo y dirigida a la determinación del contenido del contrato y a la selección del contratista idóneo. Este procedimiento desemboca en un acto administrativo definitivo de adjudicación del contrato al contratista seleccionado, que en ocasiones puede, per se, perfeccionar el contrato o bien servir de base para la posterior formalización del instrumento contractual
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Actos-reglamentos: aunque en algunos ordenamientos jurídicos los reglamentos son considerados como un tipo de actos administrativos (caracterizados por su normatividad), en general se suele distinguir entre los actos y las normas jurídicas reglamentarias. Tradicionalmente esta distinción se basó en el criterio de la generalidad, como característica exclusiva de los reglamentos, pero la constatación de la existencia de actos con un destinatario general (p. ej., una
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convocatoria pública) o de reglamentos con un destinatario singular (p. ej., las normas autoorganizativas) llevó a la doctrina a intentar descubrir otros criterios distintivos. Así, resulta especialmente clarificador el criterio del denominado carácter ordinamental de los reglamentos, que contrasta con el carácter ordenado de los actos: mientras aquellos son abstractos e innovan el ordenamiento y se confirman con su cumplimiento, estos son concretos, aplican el ordenamiento y se agotan con la aplicación. El régimen jurídico de uno y otros es netamente diferente (la competencia para dictarlos, el procedimiento de elaboración, el modo de darlos a conocer, etc.).
C. Actos administrativos-actos políticos: la figura del acto político, de origen francés, hace referencia a aquellos actos del gobierno que, por su...
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