Acto administrativo

Se entiende por acto administrativo toda manifestación de una Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa diferente de la potestad reglamentaria . El acto administrativo es la declaración (expresa o tácita) de una Administración pública en aplicación del derecho.

La interpretación de la actividad administrativa ha llevado a los Tribunales a entender por acto administrativo:

Todas las manifestaciones de la actividad administrativa y no solo los actos expresos y escritos , sino también cuando revisten cualquier otra forma de manifestación regulada por el derecho, y son tácitos o presuntos de acción o de omisión (STS de 18 de octubre de 1986 ^{[j 1]}).

Asimismo, la jurisprudencia entiende que es preciso entender el acto administrativo:

Como algo más extenso que las expresiones acuerdo, resolución, providencia o cualquier otro concepto semejante y abarca todas las manifestaciones de la actividad administrativa (STS de 18 de julio de 1989).

Los actos administrativos no dependen de la denominación que se les dé sino de su naturaleza y características y de las consecuencias que se deriven de su contenido (STS de 3 de abril de 1990 ^{[j 2]})

Lo normal es que la actividad de la Administración se lleve a cabo por medio de actos administrativos y a través de un procedimiento . Pero, como señala la Exposición de motivos apartado II, párrafo tercero de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) :

No toda la actuación administrativa, como es notorio, se expresa a través de reglamentos, actos administrativos o contratos públicos .

La forma en la que la Administración tiene que actuar está establecida en el art. 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPA/2015) , que establece:

Los actos administrativos se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.

Esa forma de actuar supone actos y procedimientos. Pero en ocasiones la Administración actúa y lo hace al margen de las normas establecidas o ni siquiera actúa. Al lado de esos actos y procedimientos se sitúan la actividad material, la vía de hecho o la inactividad .

Una simple vía de hecho, es decir, como una pura actuación material no amparada siquiera aparentemente por una cobertura jurídica (STC nº160/1991, 18 de Julio de 1991 ^{[j 3]}).

Un acto administrativo puede dirigirse a una pluralidad de destinatarios sin tener que ser, por ello, una disposición de carácter general. Es lo que se conoce como acto plúrimo, es decir, un acto relativo a una pluralidad de sujetos que se instrumenta en una única manifestación formal, pero que en realidad es un conjunto de actos, tantos como destinatarios del mismo. (ATC 140/1984 de 7 de marzo ^{[j 4]}).

A veces, por excepción, hay actos administrativos dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, los que se denominan actos administrativos generales o plúrimo. En estos supuestos, hay que acudir al denominado por la doctrina criterio ordinamental. El reglamento tiene siempre contenido normativo al contemplar auténticas normas jurídicas. Los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). Los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. Mientras que los actos administrativos generales, aun estando dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo no pretende innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido como el conjunto de normas vigentes en un momento dado. El reglamento se integra en el ordenamiento jurídico no se agota con su aplicación subsiste y tiene vocación de permanencia mientras no sea derogado y sustituido por otro. En cambio, el acto administrativo, por el contrario, no se integra en el ordenamiento y se agota con su cumplimiento (STS 2028/2024, 20 de Diciembre de 2024 ^{[j 5]}).

La distinción entre un acto administrativo y una disposición de carácter general no lo es de cantidad (número de destinatarios), si no de cualidad (naturaleza). Y así:

“la diferencia está en que el Reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente (STS de 7 de junio de 2001 ^{[j 6]}, STS de 24 de febrero de 2009 ^{[j 7]}, STS, 22 de Octubre de 2015 ^{[j 8]}).

• STS de 16 de febrero de 1988. Actos tácitos.

No pretende esta Sala poner en duda la doctrina jurisprudencial que cita el Ayuntamiento de Madrid en orden a la función revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y a la necesidad de la existencia previa de un acto administrativo para poder interponer un recurso de esta clase, pero ha de recordar también, lo que parece olvidar dicha parte, que en el campo doctrinal se admite la posibilidad de que dicho acto administrativo pueda ser, además del expreso, que es la regla general, el tácito que se produce cuando del modo de actuar de la Administración quepa presumir racionalmente la existencia de una voluntad productora de efectos jurídicos, por deducirse de una conducta expresiva al afecto. Y en este sentido ha tenido ocasión de pronunciarse este Alto Tribunal en la Sentencia de 18 de octubre de 1986 ^{[j 9]} al declarar «que en el...