La suspensión de la ejecución del acto

AutorJosé Luis Burlada Echeveste
Cargo del AutorProfesor de Derecho Financiero y Tributario, Universidad del País Vasco
Páginas67-76

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1. Aplicación del artículo 104 LRJPAC

Tanto la LGT como el RGRVA guardan silencio sobre la posibilidad de suspender la ejecución del acto en el procedimiento especial de revisión por nulidad de pleno derecho, a diferencia del artículo 104 LRJPAC que permite esa suspensión en el procedimiento de revisión de oficio cuando de la ejecución del acto pudieran derivarse daños de imposible o difícil reparación60.

GÓMEZ-FERRER Morant recuerda que en el Derecho Administrativo una de las cuestiones que había planteado la regulación de la revisión de oficio de los actos administrativos era la relativa a si la Administración podía suspender la eficacia del acto administrativo objeto de revisión. Esta cuestión se suscitó porque la Ley de Procedimiento Administrativo de 17

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de julio de 1958 no dedicaba precepto alguno a esta cuestión, por lo que existía una laguna legal61. Ante esta ausencia de regulación, la solución que se siguió fue la de admitir la suspensión en los supuestos en que la ejecución del acto pudiera ocasionar un daño de imposible o difícil reparación, atendiendo a la regulación establecida para la suspensión de actos en vía de recurso por la LPA de 1958, cuyo artículo 116 (en su primitiva redacción) sólo contemplaba la suspensión del acto recurrido en este supuesto62. La LRJPAC colmó esta laguna, distinguiendo entre la suspensión

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en la revisión de oficio (art. 104) y la suspensión en vía de recurso, que puede operar también (art. 111) en virtud de que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 LRJPAC. A juicio de GÓMEZ-FERRER Morant, esta diferenciación resulta correcta porque la revisión de oficio opera sobre actos

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administrativos al margen de la vía normal de recurso por lo que es lógico que cuando se trate de actos administrativos declarativos de derechos, que pueden estar produciendo efectos desde hace años, la suspensión se circunscriba a supuestos en que la ejecución del acto pueda ocasionar daños de imposible o difícil reparación. Añade que debe entenderse que los daños de imposible o difícil reparación pueden referirse -y normalmente se referirán- al interés público63existente en el restablecimiento del Ordenamiento Jurídico64; si bien no puede excluirse que, en determinados supuestos, puedan contemplarse los derechos e intereses de terceros, especialmente en los supuestos de la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho a solicitud del interesado65.

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Pese al silencio que mantiene la normativa tributaria sobre la suspensión en el procedimiento de revisión de oficio, la generalidad de la doctrina conviene en señalar que también en el ámbito tributario, en virtud del artículo 7.2 LGT y de la Disposición Adicional 5.ª LRJPAC, resulta de aplicación el artículo 104 LRJPAC66. Por consiguiente, en el ámbito tributario, como destaca Martín QUERALT, de acuerdo con el artículo 104 LRJPAC, cabe la suspensión de la ejecución del acto objeto de un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho, «cuando de su ejecución pudieran derivarse daños de imposible o difícil reparación -que deberán ser debidamente motivados, sin necesidad de prueba fehaciente, pues no se abre período probatorio alguno, cfr. Auto del Tribunal Supremo, de 13 de marzo de 1992-, para evitar que, cuando se dicte la resolución del procedimiento, no tenga ya ningún efecto útil para el recurrente»67.

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Como advierte García-TREVIJANO Garnica, son tres los requisitos que

exige el artículo 104 LRJPAC para poder acordarse la suspensión de la ejecución: a) tiene que haberse iniciado el procedimiento revisor; b) el órgano que adopte la decisión cautelar debe ser el mismo que, en su caso, deba resolver el expediente de revisión; y c) la suspensión sólo procede cuando la ejecución del acto pudiera ocasionar perjuicios de imposible o difícil reparación68.

El acto de suspensión ha de estar motivado y es susceptible de recurso administrativo o, en su caso, jurisdiccional, autónomo respecto del acto que ponga fin al procedimiento de revisión69.

2. Requisitos para conceder la suspensión

El artículo 104 LRJPAC permite al órgano competente para resolver acordar la suspensión de la ejecución del acto cuando ésta pudiera ocasionar «perjuicios de imposible o difícil reparación». Recordemos que es el criterio que manejó la LPA de 1958 (art. 116) y la LJCA de 1956 (art. 122),

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existiendo un extenso cuerpo jurisprudencial sobre lo que ha de entenderse por estos perjuicios, aunque sea a propósito de recursos entablados por particulares. Así, según el ATS de 15 de junio de 1983, la suspensión ha de resolverse según estas premisas: a) que la ejecución del acto objeto del recurso hubiere de ocasionar a quien la insta daños o perjuicios; b) que tales daños o perjuicios sean valorados con un juicio de irreversibilidad, es decir, que sean irreparables o, al menos, de difícil reparación; y c) ha de realizarse un juicio de ponderación, en orden a valorar la medida o intensidad con que el interés público exija la ejecución.

Además, como recuerda VEGA LAVELLA, al tener carácter excepcional la suspensión de los actos administrativos, quien pretenda beneficiarse de esa excepción, debe aducir los motivos o circunstancias por las cuales ha de producirse la situación dañosa, al objeto de que el órgano administrativo cuente con elementos de juicio suficientes para venir en conocimiento de que se dan las circunstancias del posible daño. En fin, la «ratio decidenci» no viene constituida por la medida en que la ejecución pudiera provocar perjuicios de imposible o difícil reparación al recurrente, sino por las consecuencias que se derivarían para el interés público de la inejecución temporal del acto. Así, por ejemplo, la STS de 26 de noviembre de 1990 señala que «La armonización de las exigencias de ambos principios da lugar a que la regla general de la ejecutividad haya de ser depurada en cada caso concreto contemplando por un lado en qué medida el interés público demanda ya una inmediata ejecución y por otro qué tipo de perjuicios podrían derivar de aquélla (...) el concepto jurídico indeterminado expresamente recogido en el artículo 122 de la Ley Jurisdiccional ha de valorarse en cada caso en muy directa relación con el interés público presente en la actuación administrativa. Y así, cuando las exigencias de ejecución que el interés publico presenta son tenues bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión, por el contrario cuando aquella exigencia sea de gran intensidad sólo perjuicios de muy elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución, en su caso»70.

Por tanto, no se sigue en esta materia la doctrina del fumus boni iuris, según la cual procede la suspensión cuando con ello se proteja a quien

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ostente la apariencia de buen derecho (Autos TS de 20 de diciembre de 1990, 17 y 23 de abril y 19 de diciembre de 1991, entre otros). La aplicación por parte de los Tribunales de la doctrina de la apariencia de buen derecho se basa en «considerar una tutela cautelar como parte de la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 24 de la Constitución» (ATS de 26 de diciembre de 1991), por lo que al tratarse de un procedimiento de revisión fuera del ámbito del artículo 24 CE no procedería su admisión71.

Hay que preguntarse también si es posible la suspensión en los procedimientos de revisión por fundamentarse en alguna de las causas de nulidad del artículo 62.1 LRJPAC, pues el artículo 111 LRJPAC sí recoge esta circunstancia como motivo de suspensión del acto objeto de recurso, mientras que el artículo 104, para la revisión de oficio, sólo permite la suspensión en los casos de perjuicios de imposible o difícil reparación. No es una omisión involuntaria del Legislador, por lo que el motivo recogido en el apartado b) del número 2 del artículo 111 LRJPAC no puede ser invocado en la revisión de oficio. Además, hay que recordar que la concurrencia de una causa de nulidad ex artículo 62.1 L...

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