L'activitat econòmica dels ens locals

AutorCarlos Padrósi Reig
Cargo del AutorProfessor titular de Dret Administratiu, UAB

10.1. Introducció

La legislació local estableix, com a principi general, la potestat de l’Administració per organitzar de la forma que cregui més convenient la prestació del serveis públics dins l’àmbit de la seva competència. Aquesta llibertat d’autoorganització es troba, però, fortament limitada pels principis de Dret econòmic que deriven dels textos normatius que conformen l’ordenament comunitari. D’aquesta mane- ra, resulta que un dels camps d’activitat on més clarament es demostra la penetració del Dret comunitari europeu és aquell de l’organització dels serveis públics i, en general, de l’activitat econòmica de l’Administració.

En el cas de l’Administració local, el marc jurídic de partida es conté a les normes següents:

- Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local. Especialment, cal destacar els articles 25 i 26 (competències, activitats i serveis propis del municipi) i els articles 85 i 86 (serveis públics locals i iniciativa pública en l’activitat econòmica) (LRBRL). La peculiaritat de l’Administració local resideix precisament en la interpretació conjunta d’aquests articles, ja que els serveis locals s’emmarquen dins el seu àmbit competencial i aquest és obligatori en alguns casos. Dit en altres paraules, l’operació de serveis públics locals és obligatòria quan es desenvolupa una competència de les contingudes a l’article 26. - Llei 8/1987, de 15 d’abril, municipal i de règim local de Catalunya. Els articles 229 i següents regulen l’organització local de les competències de titularitat municipal (LMRLC).

- Decret 179/1995, de 13 de juny, pel qual s’aprova el Reglament d’obres, activitats i serveis dels ens locals de Catalunya (ROAS).

D’aquest conjunt normatiu, cal retenir el redactat de l’article 86.1. de la LRBRL, segons el qual: “Les entitats locals, mitjançant expedient acreditatiu de la conveniència i oportunitat de la mesura, podran exercir la iniciativa pública per l’exercici d’activitats econòmiques de conformitat amb l’article 128.2. de la Constitució.”, així com la possibilitat de reserva de l’apartat 3 del mateix article segons el qual: “Es declara la reserva en favor dels ens locals de les següents activitats o serveis essencials...“

Si excloem aquells camps d’activitat que podríem considerar com a competències sobiranes o exercici de potestats públiques, per la resta de matèries, la legislació estableix un règim jurídic diferent per a l’exercici de la iniciativa pública en l’activitat econòmica i per a la prestació dels serveis públics reservats. Les característiques comunes dels serveis públics són la continuïtat (en tant que garantia de la seva prestació), la universalitat i la uniformitat. Aquests trets comuns no suposen necessàriament la presència d’una gestió directa per part de l’ens local i, encara menys, l’opció en favor de la monopolització del servei. Tant la forma de gestió del servei com l’estructura del mercat on es desenvolupa són dos dels elements que tractarem d’analitzar en aquestes breus pàgines.1

A més, aquests aspectes es veuen complicats per les normes liberalitzadores dictades per l’Estat, que moltes vegades provoquen disfuncions entre la caracterització de serveis locals i la creació d’un marc de prestació de serveis (per exemple, el cas dels escorxadors, on es pot reservar monopolísticament un servei que no és de prestació obligatòria2). En qualsevol cas, els principis del Dret europeu fan entrar en crisi la concepció clàssica del servei públic i el binomi indiscutit entre prestació pública i monopoli.

10.2. Els processos de liberalització econòmica

Des de la regulació dels mercats i les ordenances gremials medievals fins als nostres dies, la història econòmica es troba farcida d’exemples d’intervencionisme administratiu en diverses formes i intensitats. Les tècniques més comunes, algunes amb presència encara actual, han estat les següents:

- “El dirigisme i la planificació”. En aquest escenari, el poder públic es considera l’únic capaç de tenir una visió global de les necessitats de la població. La dinàmica econòmica se supedita a l’interès general de manera que algunes decisions fonamentals, com poden ser els béns que es produeixen, la seva quantia o la seva comercialització, es planifiquen de manera centralitzada. La dictadura de Primo de Rivera, per exemple, crea el Comitè Regulador de la Producció Nacional, encarregat d’executar aquesta política econòmica. Tot i que no s’arriba al punt d’assumir-se la propietat dels mitjans de producció, la llibertat econòmica característica de l’estructura de lliure mercat pràcticament s’esvaeix.

- “Els monopolis i l’empresa pública”. La provisió de determinats béns i la regulació de sectors considerats com a estratègics es realitza a través de la propietat dels mitjans de producció. En aquests casos, per intervenir un determinat sector, no n’hi ha prou amb l’existència de normativa reguladora sinó que se n’assumeix la propietat i la gestió. Tot i l’existència d’exemples arreu, per a l’Administració local podem il·lustrar aquesta intervenció amb el fenomen de la municipalització de serveis. L’ens local és, doncs, l’únic empresari prestador en determinats sectors per garantir, d’aquesta manera, una provisió uniforme i constant del servei.

- “La intervenció de preus”. La intervenció dels preus respon a una doble finalitat. D’una part, es tracta de garantir l’accés de la població a determinats béns i serveis bàsics a un preu assequible (establiment de preus màxims), i, d’altra part, es tracta de prevenir la degradació de les condicions econòmiques dels operadors a causa de l’excessiva competència i la conseqüent posada en perill de la continuïtat de la prestació (preus mínims).

- “L’ordenació normativa”. El poder públic té també un poderós instrument d’intervenció a través de les normes de policia en les activitats econòmiques. Mentre que l’ordenació és una potestat pública necessària, pot passar que el regulador d’un determinat sector tingui la temptació d’ampliar cada cop més, i de forma més detallada, el seu àmbit d’intervenció. També ens podem trobar amb ordenacions que siguin proteccionistes o afavoridores d’un determinat prestador. D’aquesta manera, es produeix la sobreregulació o l’asfixia reglamentista on les normes limiten els processos econòmics de lliure mercat. Aquesta ordenació excessiva en alguns serveis comporta una enorme rigidesa i una barrera a la innovació.

La combinació d’aquests i altres instruments garanteixen a l’Administració un nivell d’intervenció considerable en els processos econòmics i en els mercats de serveis. Aquest model d’intervenció, però, entra en crisi, principalment a causa del fenomen de la integració econòmica regional (Unió Europea) i per la crisi fiscal de l’Estat. A més, s’ha de tenir en compte que la revolució tecnològica ha deixat obsoletes moltes de les justificacions per la intervenció tradicional en camps com poden ser la televisió o les telecomunicacions.

Els monopolis locals s’han de compatibilitzar amb les llibertats econòmiques bàsiques derivades de l’ordenament comunitari. Som, doncs, davant el final de l’autarquia econòmica i jurídica i entrem en un procés d’interdependència, deslocalització i globalització. Tot aquest conjunt de transformacions obliguen a revisar moltes de les normatives que incompleixen aquest marc liberal europeu. Més enllà de l’eliminació de les discriminacions per raó de nacionalitat i la supressió dels monopolis, el Dret europeu comporta la transformació dels drets nacionals i la crisi del model tradicional d’intervenció administrativa en l’economia.

De forma sintètica, podem presentar algun dels canvis que aquest nou paradigma ha comportat:

  1. “Desmonopolització”. Els monopolis són contraris al Dret europeu perquè suposen una limitació al lliure comerç dins de la Unió. És important destacar que, en principi, el Dret comunitari no prejutja el règim de titularitat de les empreses (ex. art. 295 del Tractat de la Comunitat Europea, TCE), de manera que l’important no és tant si l’empresa és de titularitat pública o privada, sinó si l’activitat es desenvolupa en una estructura econòmica de lliure concurrència. Els Estats membres – i, de retruc, també els ens locals- es veuen obligats a eliminar els privilegis exclusius d’algunes empreses o, almenys, a justificar que la restricció a la competència és l’única forma que permet aconseguir els objectius públics que es persegueixen. En tots els sectors d’activitat econòmica on era present un monopoli, s’observa la seva eliminació i el sotmetiment a les regles de la lliure competència (arts. 81, 82 i 86-87 TCE).

  2. “Liberalització”. A diferència de la desmonopolització, la liberalització és un procés complex i llarg. La liberalització significa la recreació de competència en sectors on no existia. Només amb la possibilitat d’entrada de nous competidors no es converteix un sector en liberalitzat, sinó que cal una política administrativa dirigida a crear les condicions de fragmentació i llibertat necessàries per poder parlar d’un veritable mercat. La liberalització demostra, a més, que la protecció dels mercats pot necessitar de mesures antimercat, en contra del que propugnen els economistes neoliberals. L’eficiència, doncs, deixa de ser l’objectiu únic per donar pas a la política de defensa de la competència que garanteixi la pluralitat d’operadors.

  3. “Desregulació”. Igual que en el cas anterior, moltes vegades es confon el significat i l’abast de l’anomenada desregulació. D’una banda, la desregulació suposa un procés quantitatiu, és a dir, una reducció del nombre de normes que incideixen en la presa de decisions econòmiques dels operadors. D’altra banda, i de forma més important, la desregulació suposa un canvi qualitatiu, és a dir, una modificació del tipus de normes. Mentre que l’ordenació normativa clàssica marcava les condicions de producció o de prestació d’un bé o d’un servei, la desregulació, en el seu aspecte qualitatiu, implica que aquestes normes ara se centren...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR