Control de la actividad edificatoria y deber de conservación
| Autor | A. Menéndez/F. Iglesias |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 257-295 |
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En primer lugar, hemos de tener en cuenta la normativa estatal básica o plena que resulte aplicable a las materias estudiadas en el presente Capítulo. En el contenido propiamente dicho de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, no se contiene ningún precepto que de forma directa establezca el régimen jurídico de las licencias urbanísticas, pero sí declara vigentes, en su disposición derogatoria (lo que no deja de ser curioso) algunos de los preceptos del TRLS 92 que no habían sido declarados inconstitucionales por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, y que regulan parte del régimen jurídico de las licencias urbanísticas; en concreto, los artículos. 242.1, 242.6, 243, apartados 1 y 2, 244, apartados 2, 3 y 4.
Pero también resultan aplicables, naturalmente en el ámbito de la Comunidad de Madrid, los artículos dedicados al efecto por la LSCAM, con el límite, razonable, de no contradecir las normas estatales que acabamos de reseñar, así como las demás que sean de aplicación general (en especial, la LBRL), habida cuenta su carácter básico o pleno y aplicable, por lo tanto, a todo el territorio estatal.
Por último, resultan aplicables, con carácter supletorio en los términos previstos en el Fundamento Jurídico 12º de la STC 16/1997, de 20 de marzo, las siguientes normas estatales: a)Page 258 Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (arts. 178 y ss); b) Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística.
El artículo 242.1 del TRLS 92 establece, con carácter genérico, que «todo acto de edificación requerirá la preceptiva licencia municipal». Este precepto ha sido declarado constitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, en su F.J. 34, letra a), y continúa estando vigente en virtud de la disposición derogatoria de la Ley 6/1998.
Pero, para definir en qué supuestos resulta preciso obtener una licencia urbanística, hay que acudir al artículo151.1 de la LSCAM que afirma que están sujetos a licencia urbanística, sin perjuicio de las demás autorizaciones que sean procedentes con arreglo a la legislación sectorial aplicable, todos los actos de uso del suelo, construcción y edificación para la implantación y el desarrollo de actividades y, en particular, los siguientes:
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Las parcelaciones, segregaciones o cualesquiera otros actos de división de fincas o predios en cualquier clase de suelo, no incluidos en proyectos de reparcelación.
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Las obras de edificación, así como las de construcción e implantación de instalaciones de toda clase de nueva planta.
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Las obras de ampliación, reforma, modificación o rehabilitación de edificios, construcciones e instalaciones ya existentes, cualquiera que sea su alcance, finalidad y destino.
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Las obras y los usos que hayan de realizarse con carácter provisional.
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La demolición de las construcciones y los edificios, salvo en los casos declarados de ruina física inminente.
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La primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en general.Page 259
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El cambio objetivo, total o parcial, del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones.
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Los movimientos de tierra y las obras de desmonte y explanación en cualquier clase de suelo.
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La extracción de áridos y la explotación de canteras.
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La acumulación de vertidos y el depósito de materiales ajenos a las características propias del paisaje natural que contribuyan al deterioro o degradación del mismo.
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El cerramiento de fincas, muros y vallados.
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La apertura de caminos, así como su modificación o pavimentación.
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La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes.
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La instalación de invernaderos o instalaciones similares.
ñ) La tala de masas arbóreas, de vegetación arbustiva o de árboles aislados que, por sus características, puedan afectar al paisaje o estén protegidos por la legislación sectorial correspondiente.
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La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía pública.
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Las instalaciones que afecten al subsuelo.
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La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares y la colocación de antenas o dispositivos de telecomunicaciones de cualquier clase.
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La construcción de presas, balsas, obras de defensa y corrección de cauces públicos, vías públicas o privadas y, en general, cualquier tipo de obras o usos que afecten a la configuración del territorio.
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Los actos de construcción, edificación e intervención consistente en ampliación, mejora, reforma, modificación o rehabilitación de las instalaciones existentes, en los aeropuertos y estaciones destinadas al transporte terrestre, salvo lo dispuesto por la legislación estatal.
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Los demás actos que señalen los instrumentos de planeamiento urbanístico.Page 260
El último apartado de esta lista enunciativa es bastante revelador de la importancia que, en este aspecto, tienen las ordenanzas municipales sobre la materia, puesto que, en último extremo, definen en qué casos será precisa la obtención de licencias. Como la previa obtención de licencia está íntimamente relacionada con el ingreso público que obtiene el Ayuntamiento por su otorgamiento, es habitual que estas normas locales contengan una amplia relación de actos de utilización del uso y del subsuelo.
La licencia urbanística tiene el objeto de contrastar si la actividad u obra proyectada es conforme y compatible con la ordenación urbanística aplicable, permitiendo, y éste es su contenido básico, la implantación de una actividad o la construcción de determinada obra, pero siempre conforme al contenido de la propia licencia, normalmente remitido al contenido del proyecto técnico presentado.
Asimismo, nos encontramos ante un acto de control preventivo, cuya naturaleza no es constitutiva, sino meramente declarativa de un derecho preexistente del ciudadano ya atribuido por el ordenamiento urbanístico y por el derecho civil, que no transfiere facultades, sino que remueve límites, por lo que su otorgamiento o denegación se ha de efectuar dentro de la más estricta legalidad, pues la Administración no es libre para decidir si otorga o no la licencia. El contenido del acto ha de ser por entero reglado, lo que impide establecer restricciones discrecionales en cuanto que no depende del libre arbitrio o de la discrecionalidad de la Administración, pues ésta ha de actuar vinculada a los dictados de las normas y de los Planes operantes en cada caso (ver STS 4-10-93, Ar 7343; 11-2-92, Ar. 2304; 21-2-1981, Ar. 1147; 13-12-83, Ar. 6336).Page 261
En última instancia, se trata de comprobar que la actividad que se va a realizar no atenta al interés público; por ello, la Administración, en ese control de autoridad que encierra toda licencia, hace una valoración de oportunidad del ejercicio del derecho o de la facultad o poder que se pretende ejercitar, ponderando las circunstancias objetivas previstas en la norma. La licencia es una declaración de voluntad del órgano competente que, tras valorar con autoridad todas las circunstancias concurrentes, si resultare procedente, suprime los obstáculos que dificultan el ejercicio del derecho, facultad o poder preexistente (STS 10-12-92, Ar. 9764).
Es tradicional la consideración de las licencias urbanísticas como actos administrativos reglados. Así, el art. 178.2 del TRLS 76, que tiene carácter supletorio, establece que «las licencias se otorgarán de acuerdo con las previsiones de la legislación y planeamiento urbanísticos». Este artículo refleja fielmente el carácter reglado de la licencia establecido por la doctrina y por la jurisprudencia, de manera que la Administración local estará obligada a conceder licencia urbanística si, conforme a la normativa aplicable (planeamiento, ordenanzas, legislación autonómica, legislación estatal) es posible llevar a cabo la actuación urbanística solicitada.
La jurisprudencia ha asentado el carácter reglado de las licencias urbanísticas, constituyendo un buen ejemplo de ello la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 1989 (Ar. 5592) que resume perfectamente la doctrina jurisprudencial:
La licencia urbanística es un acto administrativo de autorización por cuya virtud se lleva a cabo un control previo de la actuación proyectada por el ciudadano verificando si se ajusta o no a las exigencias del interés público urbanístico tal y como han quedado plasmadas en la ordenación vigente: si es ésta la que de-Page 262termina el contenido del derecho de propiedad es claro que este derecho ha de ejercitarse 'dentro de los límites y con cumplimiento de los deberes' establecidos por el Ordenamiento urbanístico. Licencia la examinada de naturaleza rigurosamente reglada, constituye un acto debido en cuanto que necesariamente debe otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable(...)
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Este carácter reglado de las licencias urbanísticas se puede encontrar también en la legislación urbanística madrileña, en concreto en el artículo 152.
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LSCAM que afirma que la intervención municipal que se ejerce a través de las licencias urbanísticas...
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