La actividad administrativa de prestación de servicios públicos
| Autor | Francisco Javier de Ahumada Ramos |
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EL CONCEPTO DE "SERVICIO PÚBLICO" EN EL MARCO DE LOS FINES DEL ESTADO
En un sentido amplio, toda la actividad desplegada por las Administraciones Públicas puede ser englobada, a ciertos efectos, en el concepto de servicio público (también las actuaciones de regulación o de fomento de las actividades de los particulares). No obstante, una parte importante de la doctrina reserva el término de "servicio público" en sentido técnico-jurídico, para referirse a las actuaciones administrativas que consisten en " prestaciones asistenciales que satisfacen necesidades colectivas y cuya titularidad , generalmente, es asumida por una Administración pública".
Para entender adecuadamente este concepto técnico-jurídico de servicio público se hace preciso, pues, situarlo en el campo de los fines del Estado.
Al enfrentarse con los fines del Estado, la doctrina suele distinguir entre, por un lado, una serie de actividades que se reconocen como propias del Estado en cuanto organización política, esenciales al mismo, inherentes a sus fines esenciales, sin las cuales éste no existe, y, por otro, actividades esenciales para la comunidad o muy útiles o convenientes para la misma, que pueden ser desarrolladas por los particulares pero que, por diversos motivos, en casi todos los países europeos han venido siendo prestadas por el Estado desde principios del siglo XX hasta fechas recientes, quedando todavía algunas en sus manos.
Dentro del grupo de las funciones públicas se encuentran, entre otras, la actividad de creación del Derecho (aprobación de las normas jurídicas escritas: leyes, reglamentos); la tutela de los derechos a través de los Tribunales de Justicia, la actuación polí-tica exterior, la defensa del Estado, la seguridad interior, la Hacienda pública y algunas más. Tales funciones son propias del Estado, y en ellas encuentra como decimos su razón de ser, lo cual comporta, de modo negativo, que no puedan dejarse en ningún caso a la iniciativa privada (sin que ello signifique que no pueda darse una colaboración de los particulares en determinados casos, como ocurre por ejemplo en materia de seguridad interior con la existencia de empresas privadas de seguridad).
En el segundo grupo ( servicios públicos en sentido estricto) se encuentran actividades tales como la asistencia sanitaria, la educación, el suministro de productos energéticos a las ciudades, pueblos y particulares (electricidad, gas, petróleo...), la radio y la televisión, etcétera; actividades que, no requiriendo per se su realización por el Estado (porque atendiendo a su naturaleza pueden ser prestadas por la iniciativa privada), sin embargo, muchos Estados las han ido asumiendo como propias debido a diversos motivos, unos más justificados que otros. Las actividades de este segundo grupo son las que reciben la denominación de servicios públicos en sentido técnico.
Desde una perspectiva económica, las actividades calificadas como servicio público en sentido estricto son esenciales para el crecimiento y desarrollo econó-mico de la nación. Así, los transportes son imprescindibles para conseguir los medios de producción y proceder a la distribución en masa de los productos; las comunicaciones, por su parte, permiten rapidez y agilidad en las transacciones económicas: prensa, correos, teléfono, telégrafo, radio, televisión...; la energía es igualmente imprescindible para la producción industrial y su planificación, lo cual exige que la energía sea flexible y asequible...
Estas actividades se caracterizan también por su importante peso específico en la economía, pues constituyen sectores importantes de creación de riqueza en términos de Producto Interior Bruto y de empleo, exigen grandes inversiones de capital, que debe ser ampliado constantemente, son importantes consumidores de materias primas, etc.
Desde otra perspectiva, muchos de estos sectores tienen una muy fuerte tendencia al monopolio natural (ya se deba a factores inherentes al proceso industrial -una gran empresa con mecanismos de producción a gran escala puede prestar los servicios más baratos que las pequeñas-, ya responda a las limitaciones físicas existentes: centrales eléctricas, yacimientos de gas natural o petróleo), o al monopolio artifical mediante la eliminación de los competidores más débiles.
Desde el punto de vista social, existe una completa dependencia de las complejas sociedades modernas respecto de estos servicios, que adquieren así el carácter de servicios esenciales para la sociedad.
Delimitado así el concepto de servicio público en sentido técnico, y vistas algunas de sus implicaciones económicas, se observa que su configuración jurídica ha venido siendo muy diferente en los Estados Unidos con respecto a los paí-ses europeos.
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MODALIDADES DE CONFIGURACIÓN JURÍDICA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. EL MODELO NORTEAMERICANO. EL MODELO EUROPEO TRADICIONAL
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El modelo norteamericano
Lo que en Europa se denominan servicios públicos en sentido técnico en los Estados Unidos recibe el nombre genérico de public utilities : actividades económicas (sectores económicos) esenciales para el crecimiento y desarrollo de la nación con las características que antes hemos mencionado. Se comprende, por tanto, que sobre estas actividades haya existido siempre una especial atención por parte de los Gobiernos norteamericanos (tanto federal como estatales).
Ahora bien, atendiendo a los principios del sistema constitucional norteamericano, donde prima el valor "libertad" y, conforme a éste, la economía descansa en la iniciativa privada con las menores interferencias posibles, el papel de los poderes públicos en relación con las public utilities se ha limitado tradicionalmente al establecimiento de una regulación más intensa que la existente en otros sectores de actividad económica y al establecimiento de un especial control allí donde se observa que puede haber intereses generales que atender. Pero con carácter general, y esto merece ser destacado, las public utilities han estado siempre en manos de los particulares, salvo alguna que otra excepción.
Entre las obligaciones básicas impuestas por el Estado a las empresas que gestionen public utilities cabe destacar las siguientes: servir a todos los consumidores sin discriminaciones hasta el límite de su capacidad; adaptar el servicio a la demanda existente, aumentando la capacidad cuando sea preciso; fijación de tarifas razonables en función de los costes del servicio y del lucro razonablemente legítimo...
La configuración jurídica de las public utilities en los Estados Unidos ofrece otra peculiaridad, ahora en el campo de la organización administrativa . Con objeto de asegurar que las decisiones de los poderes públicos en estos sectores trascendentales para la economía no se adopten con fines partidistas o electorales, las potestades de regulación y control sobre los mismos no se encuentran en los órganos directamente dependientes del poder ejecutivo, sino que han sido atribuidas a unos órganos administrativos especiales.
Estos órganos revisten los siguientes caracteres: el estatuto de creación que fija sus competencias es aprobado por Ley del Congreso; están integrados por técnicos nombrados por el Presidente, con el consentimiento del Senado, y por representantes de los sectores afectados (empresarios y consumidores); en su funcionamiento dependen de los llamados iron triangles (triángulos de hierro), es decir, de las directrices del Presidente, de las imposiciones del Congreso (que, además de los Estatutos, aprueba sus presupuestos) y de las presiones de los grupos de intereses que se ven afectados por sus regulaciones.
En los Estados Unidos estas entidades administrativas reciben la denominación de Independent Regulatory Commissions o Agencies ( Agencias o Comisiones Independientes ). Entre otras, cabe mencionar la Interstate Commerce Commission (la primera de todas, que fue creada en 1887 para la regulación y el control del comercio interestatal, en especial el realizado a través del ferrocarril, con el objetivo de evitar las prácticas empresariales abusivas o desleales, pero sin asumir ni la titularidad ni la gestión de los servicios, que quedaron en manos de las empresas privadas); la Federal Communications Commission (para la regulación y control del sector de las telecomunicaciones: radio, televisión, teléfonos, servicios informáticos...); la Federal Power Commission (para la regulación y control de las actividades de gene- ración, transporte y distribución de energía a nivel federal: electricidad, gas...); la Federal Reserve Board (encargada de la política monetaria); la Securities and Excange Commission (que regula y controla los mercados financieros); la Consumer Product Safety Commission ; la Environmental Protection Agency ...
Las funciones de estas Agencias administrativas "independientes" se concretan, básicamente, en la elaboración de los reglamentos por los que se debe regir el sector (condiciones técnicas de prestación del servicio, precios de las tarifas, derechos y obligaciones de las empresas y de los consumidores y usuarios...), procurando armonizar los intereses encontrados de: los propietarios de las empresas, los consumidores y usuarios, los trabajadores y el público en general; controlar la entrada de las empresas en el sector, verificando que se cumplen los requisitos legalmente establecidos, y velar por que se cumplan las normas establecidas, con potestad para sancionar los eventuales incumplimientos.
Como apunte final, conviene insistir en que lo característico del modelo americano es que el Estado, el Poder político, sólo tiene la titularidad exclusiva de aquellas actividades que se consideran como funciones públicas . Las demás actividades, aun siendo vitales o esenciales para la sociedad, son realizadas por el sector privado (con alguna que otra excepción, como es el caso de las Universidades, en que sector público y privado actúan en concurrencia). Eso sí, el sector privado actuará sometido a la regulación y control...
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