Actitudes generales y actitudes específicas hacia el gasto público
| Autor | Ruth Cicuéndez Santamaría |
| Páginas | 145-228 |
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En el capítulo introductorio se especificaba que uno los objetivos básicos de la investigación era describir y analizar las actitudes y preferencias de los españoles durante el periodo comprendido entre 1985 y 2016. Con ese propósito, en esta sección del libro se estudia la evolución de las opiniones de los ciudadanos respecto al nivel total del gasto público y respecto al nivel de gasto asignado para financiar los diferentes programas. Tal distinción analítica es relevante, ya que, como se recordará, una de las teorías básicas, que los expertos han tratado de contrastar desde los años sesenta, es que los individuos manifiestan distintas actitudes cuando se refieren al sector público en general y cuando se refieren a políticas o servicios concretos. Ese argumento es el punto de partida de esta parte del trabajo: la diferencia entre actitudes generales y actitudes específicas hacia la hacienda pública.
La descripción de las opiniones ciudadanas se estructura en varios apartados. En el primero, se examinan las actitudes hacia el conjunto del gasto público y hacia las distintas partidas de este. La explotación de la información disponible hace posible indagar sobre ambas cuestiones, pese a que los datos sobre la valoración del nivel total de gasto son escasos. Para establecer una adecuada aproximación al tema, se han construido una serie de indicadores, utilizados en trabajos similares, que permiten comparar actitudes generales y específicas.
En el segundo apartado, se describen las preferencias de gasto en un amplio abanico de políticas públicas, con la finalidad de establecer cuáles son las principales pautas en cada área, cuáles son las demandas concretas de los ciudadanos y cuáles son las disparidades esenciales por sectores de política. Además, se analiza la evolución de las preferencias en cada programa público a lo largo de casi cuatro décadas para identificar las tendencias más significativas, comprobar cómo han ido variando las demandas concretas o descubrir cómo se han transformado las prioridades sociales. El estudio de la evolución de la opinión pública durante ese periodo también se realiza con el objetivo de
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comprender cómo han afectado los principales cambios políticos, económicos, presupuestarios, etc., que han acontecido en esos años a las orientaciones y percepciones de la ciudadanía.
En la última parte del capítulo se investiga acerca de algunos factores que condicionan las preferencias de gasto, y en cómo han ido variando con el paso del tiempo. Especialmente, se ha considerado cómo influye la priori-dad que los ciudadanos otorgan a los distintos problemas públicos sobre la demanda de recursos.
En el estudio de las actitudes hacia el gasto público hay un interrogante que ha ocupado el centro del debate académico: ¿predomina, o no, una actitud inherentemente favorable al aumento continuado del conjunto del gasto público?
Con el propósito de profundizar en esta cuestión, aplicando para ello algunas de las teorías analizadas en el Capítulo I al caso español, se plantea la siguiente hipótesis de trabajo: las actitudes hacia el conjunto del gasto público son negativas (actitud general), mientras que las actitudes hacia el gasto en programas o políticas concretos son positivas (actitud específica). Según el comportamiento previsto por la teoría, los ciudadanos demandarían una limitación o reducción del volumen total de gasto público, al tiempo que reclamarían un incremento, o al menos el mantenimiento, del gasto asignado a numerosas políticas. Esta postura implicaría que las personas muestran en este ámbito actitudes incongruentes, en línea con lo que defiende la tesis de la ambivalencia, como se verá posteriormente.
Es útil recordar que Free y Cantril (1967) argumentan que las preferencias de los ciudadanos en materia de gasto público no evidencian incongruencia ni son contradictorias, sino que su posición varía según se trate de opiniones referidas a cuestiones abstractas o generales —llamadas «actitudes ideológicas» o ideological spectrum—, o se trate de opiniones referidas a cuestiones concretas —denominadas «actitudes operacionales» u operacional spectrum—. Esto explicaría que se pronuncien de diferente forma al preguntarles por temas relacionados con el Estado en general o por temas relacionados con políticas publicas determinadas. En este mismo sentido se pronunciaban Katz et al. (1975: 178) al distinguir, en las actitudes, un «nivel ideológico» referido a cuestiones más globales sobre el sector público y otro «nivel pragmático» referido a experiencias concretas. En consecuencia, es posible que las personas revelen una actitud desfavorable hacia el gasto público —que correspondería al ideological spectrum— y, al tiempo, manifies-
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ten actitudes favorables hacia programas concretos de gasto —que corresponderían al operacional spectrum—.
Otros autores aseguran que la opinión pública es congruente, en el sentido de que es intrínsecamente favorable al aumento del gasto público total (actitud general o ideológica) y de casi todas las partidas de este (actitud específica u operacional) o, al menos, es partidaria de mantener el statu quo en esta materia (Mueller, 1963: 213).
A partir de los diversos argumentos, se plantea una nueva hipótesis (Ladd et al., 1979: 131): existe un fuerte compromiso con los distintos programas públicos que se evidencia a través del fuerte apoyo social al gasto destinado a financiarlos, apoyo que es compartido entre los distintos grupos de población.
Atendiendo a lo expuesto hasta ahora, el primer aspecto a investigar es si existe una actitud positiva o negativa respecto a la cantidad de recursos que gestiona el Estado, es decir, si la sociedad prefiere, en abstracto, más o menos gasto público. Es importante puntualizar que no existen estudios demoscópicos en los que se haya preguntado a los entrevistados por esta cuestión de forma directa.
Con la información disponible, puede afirmarse que en España los ciudadanos mantienen una actitud general hacia el gasto público negativa, aunque con matices (Tabla 3.1). Debe insistirse en que las conclusiones no pueden ser categóricas debido a que solo se cuenta con los datos correspondientes a dos años en los que se llevaron a cabo sendos estudios —realizados por en-cargo del ISSP al CIS— que incluyeron un ítem relativo a este tema. Se trata de una pregunta en la que únicamente se consulta al entrevistado sobre una posible reducción del gasto total. En la encuesta de los años noventa, el indicador acuerdo neto a favor de reducir el gasto público revelaba que la gran mayoría de los españoles eran partidarios de reducir los recursos públicos (el 71%). El porcentaje de respuestas más alto, el 46%, corresponde a aquellos encuestados que están a favor, mientras que el 31% está muy a favor. Solo el 5% se declara en contra, y un imperceptible 1% muy en contra. Once años después se replica la encuesta de 1996, y el hecho más destacable es que se había producido cierto cambio de tendencia, pues había aumentado el apoyo social al gasto público. De hecho, el acuerdo neto a favor de la reducción había disminuido dos tercios, situándose en el 25%. En 2007, aún en plena expansión económica en nuestro país, había bajado hasta el 12% la proporción de consultados que estaban muy a favor del recorte, si bien el 39% sigue estando a favor. Aquellos que defienden el statu quo o mantenimiento de los niveles de gasto representan el 15%. La variación más notable es que en esta segunda fecha más del 19% se declaraba directamente en contra de restringir los recursos públicos.
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En definitiva, las cifras indican que en los noventa una parte significativa de la sociedad era contraria al aumento del conjunto del gasto público, es decir, las actitudes generales hacia el gasto eran negativas: el 77% estaba muy a favor o a favor de la reducción. En la siguiente década, esta cifra había bajado hasta el 51,2% pero, en cualquier caso, la mayoría seguía apoyando la reducción.
Es importante plantearse a qué puede deberse este relativo cambio de tendencia. A falta de más información, puede deducirse que tiene relación con el periodo económico y político en el que se realiza cada estudio. En 1996, España estaba saliendo de una grave crisis económica que había afectado al país desde 1992 y, en este momento, se había instalado entre los políticos, los académicos y los ciudadanos el discurso de la austeridad y de la necesidad de contener el gasto, que tan rápidamente había aumentado desde la transición hasta generar un déficit del 7% del PIB. Además, acababa de ganar las elecciones un partido de centro-derecha con un discurso neoliberal que había incidido en la necesidad de reducir el tamaño de un sector público supuestamente ineficaz e ineficiente. En este contexto, es razonable colegir que la sociedad era partidaria de la reducción. Frente a este panorama, en 2007, se está atravesando el periodo de crecimiento económico más prolongado desde la transición, en el que se produce una fuerte expansión del sector público y del gasto, expansión que la opinión pública no parecía rechazar, sino todo lo contrario.
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En el Eurobarómetro 74.1 de 2010, en pleno apogeo de la Gran Recesión, se les pregunta a los...
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