Las actitudes de los ciudadanos hacia los impuestos
| Autor | Ruth Cicuéndez Santamaría |
| Páginas | 329-377 |
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En esta última parte del libro ya entramos en el ámbito de las preferencias sobre los principales instrumentos de financiación del gasto. En los apartados precedentes, se han examinado las actitudes de los españoles hacia el gasto público, haciendo referencia en numerosas ocasiones a la importancia de considerar el otro término de la ecuación, es decir, los impuestos. Así, el propósito del presente capítulo es analizar empíricamente las actitudes de los ciudadanos hacia la política fiscal, en un sentido amplio. Por un lado, se describen las orientaciones de los ciudadanos sobre algunas cuestiones esenciales del sistema impositivo, realizando un estudio diacrónico que permite identificar pautas y tendencias en la evolución de las percepciones. Por otro, se indaga acerca de los principales factores que condicionan las actitudes hacia la hacienda pública. Para ello, se tratará de identificar cuáles son las variables sociodemográficas e ideológicas que influyen en las opiniones fiscales.
Actualmente, politólogos, sociólogos y hacendistas entienden que uno de los elementos centrales en la aproximación a la cultura política de una sociedad es el análisis de la relación del ciudadano con el Estado (Díez, 1998: 5). Esta relación es poliédrica y una de las caras del poliedro es la relación del «ciudadano-contribuyente» con el Estado. En este sentido, es preceptivo profundizar en el estudio de las percepciones sociales sobre la fiscalidad, sobre la interacción que se produce con lo público a través del pago de impuestos para que las Administraciones los transformen en políticas y programas que retornan a la sociedad. En última instancia, se pretende avanzar en el conocimiento de la cultura fiscal de los españoles, como una dimensión más de la cultura política.
En relación con lo anterior, uno de los objetivos esenciales es comprobar si esa cultura está determinada por cuatro tópicos o estereotipos que, según los expertos, tienen su origen en la transición y arraigan en la conciencia fiscal, impregnando el discurso social y condicionando las actitudes (Díez, 1998: 14):
1) la presión fiscal es excesiva; 2) la carga impositiva está desigualmente dis-
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tribuida porque existe una escasa equidad horizontal y vertical; 3) no existe reciprocidad entre lo pagado en concepto de impuestos por los ciudadanos y las prestaciones que se reciben a cambio del Estado; 4) existen distintos grados de exigencia en el cumplimiento de los deberes fiscales, que causa elevados niveles de fraude y un injusto funcionamiento del sistema. Los estereotipos son un tipo de prejuicio que los ciudadanos utilizan, en este caso, para simplificar una realidad compleja, basándose en generalizaciones derivadas de una ausencia de información o del manejo de una información incompleja (Aronson, 1999: 305 y 307). Es lógico suponer que si esos estereotipos se encuentran enraizados en la cultura político-administrativa predominarán las actitudes negativas hacia la hacienda pública basadas, en parte, en unas percepciones sesgadas o parciales.
Con el propósito de investigar todos estos aspectos, en los siguientes epígrafes se profundiza en algunos de los temas considerados especialmente relevantes para la comprensión de las actitudes fiscales (Botella, 1994): se comienza por la teoría de la aversión a los impuestos para, a continuación, analizar las percepciones relativas al nivel de impuestos soportado, a la justicia fiscal, y a la relación de intercambio entre impuestos y prestaciones públicas. El capítulo concluye con el estudio de la moral o ética fiscal, prestando especial atención al grado de cumplimiento fiscal y a las opiniones sobre el fraude.
Una de las tesis más recurrentes en el estudio de las actitudes fiscales es la teoría de la hostilidad hacia los impuestos. Seldon (1979) fue de los primeros en utilizar la expresión aversión fiscal para definir un conjunto de actitudes negativas que son atávicas en los individuos. Los ciudadanos, en su pretensión de no tributar, adoptan diferentes comportamientos que van desde la evitación al fraude y la evasión y, en situaciones extremas, a la resistencia fiscal. Los contribuyentes suelen autojustificarse convenciéndose de que sus comportamientos son razonables porque las políticas de gasto del Estado no son proporcionales a los impuestos que este les obliga a pagar.
Según esta teoría, la aversión sería una especie de constante actitudinal. En esta línea, Botella (1994) afirma que el pago de impuestos ha sido un fenómeno impopular desde siempre y, posiblemente, en todas las sociedades. Sáez Lozano (2006b: 18) también incide en que, históricamente, la recaudación de impuestos ha supuesto para los Estados una fuente de conflictos duradera en su relación con sus ciudadanos, los cuales consideran el cobro de tributos como una actuación coercitiva del poder público para obtener ingresos, lo que a ellos les comporta un coste muy elevado.
Partiendo de estos planteamientos, muchos autores han verificado en sus trabajos que el hecho impositivo genera per se animadversión, porque los
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individuos no pueden aceptar voluntariamente que les detraigan una parte de su renta y perder capacidad económica: se genera un rechazo psicológico. En consecuencia, las actitudes de los contribuyentes serán inherentemente hostiles a todo lo relacionado con los impuestos, el sistema tributario y sus reformas, etc., porque únicamente perciben que el Estado ejerce un poder coercitivo, pero no perciben una contraprestación proporcional inmediata.
Desde esa perspectiva, las Administraciones solo pueden garantizar el pago de impuestos mediante una estricta regulación del comportamiento, invocando a la necesidad de cumplir fiscalmente por razones tanto morales como sociales, así como aplicando sanciones (Prieto, 1995: 148). En este contexto, la persona se enfrenta a un conflicto psicológico: la resistencia al pago para no perder renta personal, o la tributación por miedo al castigo. Según el criterio que prevalezca se decantará por la evasión o por el cumplimiento.
Otros expertos han puesto de manifiesto que, aunque el pago impuestos no puede constituir un hecho satisfactorio para los ciudadanos, tampoco existe un rechazo frontal, especialmente porque aquellos relacionan esa tributación con el hecho con disponer de infraestructuras y servicios necesarios para la sociedad. Existe suficiente evidencia empírica para poder afirmar que el grado de cumplimiento de las obligaciones impositivas no se explica únicamente en función de la aplicación de mecanismos de control, el miedo a una posible inspección o el temor a ser sancionado. El elevado nivel de cumplimiento fiscal, en comparación con las posibilidades reales de una inspección o sanción, implicaría que no hay una aversión a los impuestos como tal (Lago-Peñas y Lago-Peñas, 2010: 441).
Una tercera línea argumental incide en que no existe una hostilidad hacia el sistema fiscal en sí, sino que el grado de aversión depende del tipo de impuestos que se apliquen. Teóricamente, serán los impuestos directos los que generen mayor rechazo porque son más visibles, por lo que los sistemas fiscales basados en este tipo de tributos serán más impopulares (Beramendi y Rueda, 2007). Sin embargo, esta relación no funciona tal cual en la práctica (Noya, 2001). En el Barómetro Fiscal del IEF de 2011 se preguntaba a los encuestados acerca de sus preferencias respecto a una hipotética reforma fiscal que el Gobierno tuviera que realizar. El 43% prefería que el modelo tributario se basase fundamentalmente en la fiscalidad directa, gravando la renta personal, antes que en los impuestos sobre el consumo como el IVA; el 34% prefería la opción contraria (Área de Sociología Tributaria, 2012: 56). En los barómetros fiscales del CIS se preguntó a los entrevistados, desde 1996 hasta 2010, qué le disgustaría más, la subida del IVA o la del IRPF. En la pasada década se mostraba un mayor rechazo a la subida del IVA: en 2010 un 44% declaró que le disgustaría más una subida de este impuesto indirecto, frente a un 34% que expresaba mayor oposición a un posible incremento del IRPF (Serie K.3.02.03.003 del CIS). En 2016, un 50% afirmaba que los impuestos deberían recaudarse principalmente a través de tributos directos tipo IRPF, frente al 17% que prefería que se cobrasen a través de tributos indirectos, tipo IVA.
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Para comprobar si en España existe la supuesta o real aversión a los impuestos, se ha tomado la información demoscópica del IEF relativa al papel de la hacienda pública y de los impuestos en la sociedad (Tabla 6.1).
Atendiendo a la información disponible, no puede afirmarse que los españoles demuestren tener aversión a los impuestos, ya que una amplia mayoría de la población entiende que la hacienda pública desempeña una función social necesaria, y solo una minoría desearía que no hubiese impuestos. La lectura diacrónica de los datos indica que el papel que representa la hacienda en la sociedad está muy consolidado pues, desde los años noventa, más del 80% de los encuestados están muy de acuerdo o bastante de acuerdo con la afirmación de que cumple una función social básica.
Por el contrario, un promedio inferior al 15% considera que viviríamos mejor sin impuestos. Con todo, desde el comienzo de la crisis aumentó ligeramente el número de quienes tienen aversión a los impuestos, que en 2010 llegaron a representar el 19%. En 2015 los datos se sitúan en los niveles similares a la encuesta de 2007, antes de la recesión, reduciéndose el número de entrevistados que consideran más beneficioso no pagar impuestos.
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