UN ACERCAMIENTO A LAS TENDENCIAS RETRIBUTIVAS EN EL DERECHO COMPARADO Y EN EL SECTOR PRIVADO
| Páginas | 167-211 |
| Fecha | 01 Agosto 2001 |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2001 |
| Autor | Federico a. Castillo Blanco |
UN ACERCAMIENTO A LAS TENDENCIAS RETRIBUTIVAS
EN EL DERECHO COMPARADO Y EN EL SECTOR
PRIVADO
Federico A. Castillo Blanco
I. Introducción: La necesaria contextualización de los distintos
sistemas utilizados para establecer las formas de fijación
del salario en el sector público
En realidad las referencias al Derecho comparado en materia retribu-
tiva han de partir de una consideración previa que no es otra que la con-
sistente en que las reflexiones que se realicen sobre el sistema retributi-
vo han de subsumirse necesariamente en el sistema de función pública
al que se refiere el mismo y, en forma correlativa, en el marco organiza -
tivo del sector público en que ésta se desenvuelve. Y es que, ciertamen-
te, las retribuciones de los funcionarios públicos si para ser comprendi-
das no pueden ser desconectadas de su evolución a lo largo del tiempo,
no menos cierto resulta que las mismas también han de ser puestas en
conexión para su cabal comprensión con el resto de los elementos es-
tructurantes del sistema de empleo público pues a éstos responde,
como no podía ser de otra forma, en la configuración de los conceptos
que las componen. Y dicha reflexión nos obliga a mirar el Derecho com-
parado con ciertas limitaciones dado que con enorme cautela son extra-
polables a nuestro Derecho, más allá de señalar determinadas tenden-
cias, las soluciones ofrecidas en otros ordenamientos sobre todo si se
observan desconectadas del sistema total en que se inspiran y las tradi-
ciones históricas que han marcado y definido el modelo actual. Y es que
esta materia, reiterémoslo, no puede abordarse sin valorar la realidad
administrativa sobre la que se aplica y, con ello, descontextualizando las
soluciones ofrecidas ya que los sistemas organizativos y de empleo pú-
blico, amén de responder a los parámetros de definición constitucional,
son también reflejo de un sistema administrativo y de un contexto cultu-
ral propio y diferenciado que repercute y modela el conjunto de institu-
ciones administrativas (1).
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(1) Las tradiciones administrativas imperantes en los países anglosajones y en los de la Europa
continental y su influencia en el enfoque de las reformas administrativas han sido puestos de mani-
fiesto recientemente en el trabajo de SALVADOR SERNA, M., «El papel de las instituciones en la
gestión de las administraciones públicas», Revista del CLAD, n.º 20, págs. 75 y ss.
DOI: https://doi.org/10.47623/ivap-rvap.60.2001.05
Realizada la observación anterior es preciso resaltar que los mode-
los vigentes en la Europa continental, que dicho sea de paso y aún res-
pondiendo a nuestro acerbo histórico no son los que en la literatura
que se ha ocupado de las reformas administrativas en los últimos
años se señalan como más exitosos, han sido básicamente los referen-
tes en la estructuración histórica de nuestra función pública. Los mo-
delos anglosajones han servido, por su parte, de referencia a fin de
plantear la mayoría de los procesos de reforma y modernización del
modelo de empleo público que en los últimos años se han emprendi-
do. Pues bien si admitimos, como parece ineludible, que en la actuali-
dad tanto los procesos de mejora y replanteamiento de la gestión del
sector público que se estructuran en torno al denominado «new public
management», y los procesos de convergencia e integración en la
Unión Europea influiran, como sucede en tantos otros campos, en la
propia definición de lo que haya de considerarse como función pública
—por el propio concepto funcional de administración pública imperan-
te en el Derecho comunitario que se ha trasladado, a título de ejemplo,
al sistema de acceso— y en los elementos estructurantes de ésta, tam-
bién habremos de admitir, con las salvedades ya enunciadas, que és-
tos son factores que han de ser cuidadosamente considerados a fin de
reflexionar sobre nuestro sistema retributivo. Pero, como ya se ha di-
cho líneas más arriba, todos ellos han de ser puestos necesariamente
en conexión con las líneas de tensión que históricamente permanecen
inalterables en el sistema español de empleo público y a las que ha de
darse respuesta si se pretende buscar el equilibrio necesario entre las
aspiraciones de la organización pública y las expectativas de sus em-
pleados, lo que a la postre resulta ser la clave, desde nuestro punto de
vista, a fin de lograr al menos la aceptación y el adecuado desarrollo
de las eventuales reformas que se emprendan en esta materia.
Las reflexiones previas, sin embargo, no implican que el estudio de
las soluciones que se aportan en otros ordenamientos y en otros contex-
tos sea algo que puede ignorarse, sobre todo si tenemos en cuenta,
como se ha expuesto, los procesos de convergencia política, social y eco-
nómica que se plantean en el marco de la Unión Europea y que son cla-
ves imprescindibles a la hora de reflexionar en el empleo público.
Advertido el lector de todo ello, el planteamiento del presente trabajo
partirá de una incursión en el Derecho comparado haciendo referencia,
de un lado, a la determinación de la cuantía retributiva y su comparabili-
dad con el sector privado de la economía y, de otro, a las diferentes es-
tructuras y conceptos por los que se retribuyen a los funcionarios públi-
cos en los países de nuestro entorno y finalizaremos abordando las
tendencias retributivas seguidas en el sector privado para intentar extraer
algunas conclusiones útiles a nuestros sistema.
Federico A. Castillo Blanco
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II. La determinación de la cuantía de las retribuciones en
los distintos sistemas y su comparabiilidad con el sector privado
Si nos referimos a la cuantía de las retribuciones, es preciso resaltar
que al analizar en el campo comparado la retribución de los empleados
públicos, como han puesto de manifiesto HOOD y GUY PETERS (2), la
misma difiere, en lo que se refiere a su comparación con el sector priva-
do, en las democracias industrializadas respecto de los países subde-
sarrollados, salvando, eso sí, las dificultades inherentes a este proceso
comparativo por las circunstancias específicas presentes en cada país
cómo, por ejemplo, las diferencias de la estructura ocupacional del servi-
cio civil frente al sector privado (3). En efecto, con carácter general en las
primeras, y realizando el comparativo en promedio (4), los empleados
públicos ganan aproximadamente lo mismo que en el sector privado
mientras que en los segundos, también con carácter general, los emplea-
dos del sector público están mejor retribuidos aunque ello no sigue una
regla exacta en el caso del sector privado no agrícola (5). Pero precisa-
mente el examen de la cuantía retributiva en un marco comparado permi-
te constatar las afirmaciones anteriores. Y es que dicha cuantía va a de-
pender de algunas cuestiones singulares, inherentes a cada sistema de
empleo público, que inspiran y determinan finalmente el monto total.
Específicamente, en el caso francés a fin de dar noticia de un caso
concreto (6), desde el debate de los años 90, las remuneraciones de la
Un acercamiento a las tendencias retributivas en el Derecho comparado... 169
(2) HOOD, C y GUY PETERS, B., «Rewards of High Public Office», Sage, London, 1994.
(3) HELLER, P. y TAIT, A., «Government employment and pay: some international comparisons»,
FMI, Washington D.C., 1983, han puesto de relieve cómo en los países en vías de desarrollo las de-
cisiones del gobierno central sobre los sueldos y salarios afectan al 15-40 por 100 de los empleados
en el mercado de trabajo urbano y, por tanto, tienen un efecto «palanca» en el conjunto de los cos-
tes salariales de forma tal que se convierte en un elemento crucial en la determinación de la política
de rentas o en las negociaciones salariales.
(4) Ya que ha de tenerse en cuenta que con carácter general los altos funcionarios que gerencian el
sector público tienden a recibir una retribución sustancialmente menor o, al menos, y en lo que se refie-
re a los últimos años, las diferencias entre el sector público y el privado han crecido sustancialmente.
De esta forma, y aún siendo comunmente admitido que los altos funcionarios en el Reino Unido estan
bien retribuidos, el monto total retributivo de éstos ha decrecido sustancialmente respecto del sector
privado en los últimos años. Puede verse, a este respecto la Review Body on Top Salaries, Report n.º
33, Cmnd. 2015 (HSMO, Londres, 1992), donde se pone de manifiesto que los funcionarios públicos de
primer nivel disminuyeron sus ingresos reales en un 3% (referido al periodo 1985-1992) mientras los
gerentes del sector privado aumentaron los mismos en un 41% en el mismo período. En el reverso con-
trario se sitúan los funcionarios de escalas inferiores que, con carácter general, están mejor retribuidos
que sus homólogos del sector privado. Este último aspecto ha sido también resaltado por INSEE, «Ré-
munerations des agents de l’Etat en 1987 et 1988», INSEE PREMIERE, 50, 1989, págs. 1 a 4.
(5) Puede consultarse al respecto HELLER, P. y TAIT, A., «Government Employement and Pay:
some international comparisons», FMI, Washington, DC, 1983.
(6) El régimen de remuneración fijado por la Ley de 13 de Julio de 1983 es común a las tres funcio-
nes públicas, esto es, a aproximadamente cerca de 5.000.000 de asalariados públicos. Las decisiones
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