Acerca del plazo para resolver el expediente expropiatorio y las consecuencias de su incumplimiento
| Autor | Antonio Ezquerra Huerva |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho administrativo. Universidad de Lérida |
| Páginas | 371-384 |
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El ejercicio de la potestad expropiatoria en España se ha desarrollado siempre al margen de cualquier rigidez temporal, en el sentido de que la Administración no ve en ningún caso amenazada la consecución del fin al que toda expropiación obedece -la privación coactiva de bienes y derechos de contenido patrimonial para satisfacer una causa de utilidad pública o interés social (arts. 33.3 CE y 1 LEF)- por el hecho de que su actuación se prolongue en el tiempo. Ello no quiere decir, obviamente, que el factor tiempo resulte irrelevan-
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te en materia expropiatoria. Por el contrario, un recorrido por el articulado de la LEF y de su Reglamento de desarrollo permite constatar cómo son muy numerosos los plazos que en dichas normas se establecen para la realización de trámites determinados1. Incluso es bien sabido que la citada normativa del sector anuda algunas consecuencias a la tardanza de la Administración en la fijación y en el pago del justiprecio, toda vez que dicho retraso implica el devengo automático de intereses de demora (arts. 56, 57 y 52.8 LEF) y, llegado el caso, el derecho del expropiado a la retasación del bien o derecho expropiado (art. 58 LEF).
Sin perjuicio de cuánto acaba de apuntarse, lo cierto es que la LEF no contiene previsión alguna acerca del lapso de tiempo máximo al que debe ajustarse la actuación procedimental expropiatoria, ya sea en su conjunto o en cada una de las fases o piezas que integran el procedimiento expropiatorio (acuerdo de necesidad de ocupación, fijación del justiprecio y, en fin, pago y ocupación). Esta circunstancia es en buena medida comprensible si se tiene en cuenta que la LEF data de 1954, momento en que la preocupación en materia procedimental en general, y sobre las implicaciones del tiempo en el procedimiento administrativo en particular, eran muy otras que las actuales. Resulta no obstante más llamativo que hoy en día el procedimiento de expropiación forzosa siga desenvolviéndose libre de toda exigencia de ceñirse a un plazo máximo, so pena de ver cómo se desplegan los efectos que la legislación básica sobre procedimiento administrativo atribuye a la falta de resolución y notificación en plazo, y que según los casos son la caducidad y el silencio administrativo. En efecto, en el momento presente, y fundamentalmente de la mano de los principios de eficacia y de seguridad jurídica, el tiempo se ha erigido en un elemento central del procedimiento administrativo. Sirva a tal efecto traer aquí tan sólo dos datos de sobra conocidos. Por un lado, la regulación que sobre la obligación de resolver los procedimientos administrativos en plazo y las consecuencias del incumplimiento de la misma se contiene en la LRJAP -de cuyo ámbito de aplicación no se excluye, hay que recordar, la expropiación forzosa-. Y, por otro lado, la consagración en el art. 41.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 7 de diciembre de 2000 -vigente desde el 1 de diciembre de 2009 por mor de su incorporación al Tratado de Lisboa- del derecho a una buena administración y su manifestación según la cual: «Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable».
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En la presente comunicación se aborda precisamente la problemática concerniente a la existencia de un plazo máximo para resolver el expediente expropiatorio, expresión ésta con la que la propia LEF y los distintos operadores jurídicos se refieren a la pieza del procedimiento expropiatorio encaminada a la determinación del justiprecio. A tal efecto, se expone en primer lugar (apartado II) como la aplicación subsidiaria de la precitada LRJAP ha llevado ya a nuestro Tribunal Supremo a reconocer que dicho expediente expropiatorio se halla sujeto a los plazos máximos que para la resolución y notificación regula la indicada Ley de procedimiento administrativo común. Y seguidamente se prestará atención a algunas implicaciones que la sujeción del expediente expropiatorio a plazo tiene en orden la interpretación de las medidas reguladas por la LEF para el caso de demora de la Administración, así como en relación a la interpretación y aplicación de las normas autonómicas reguladoras de jurados de expropiación propios (apartado III).
La LEF no contiene previsión alguna acerca del plazo en el que ha de fijarse el justiprecio o, dicho en otras palabras, en el que ha de ser resuelto el expediente expropiatorio. Dicho silencio normativo ha determinado que la única consecuencia de la tardanza de la Administracion en la fijación del justiprecio haya sido el devengo de intereses en los términos contemplados en los arts. 56 y 52.8. Así lo ha venido afirmando de manera uniforme la jurisprudencia, que de manera reiterada ha negado la posibilidad de que el transcurso del tiempo en la resolución del expediente expropiatorio pueda tener implicaciones más allá del correspondiente devengo de intereses2.
En el momento presente, la lectura de la LEF en este punto debería ser no obstante radicalmente diversa, en la línea de entender que el expediente expropiatorio se halla sujeto a un plazo máximo de resolución, como cualquier otro procedimiento administrativo en el Derecho español3. A esta consideración
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-que aunque de manera todavía incipiente ha sido ya acogida por nuestros tribunales de justicia- conducen a mi juicio dos argumentos diversos, ya apuntados en la Introducción. De una parte, el derecho a una buena administración y su manifestación en el derecho a que los ciudadanos vean tratados sus asuntos en un plazo de tiempo razonable (art. 41.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea)4. Y de otro, y a mi juicio de manera principal, la necesidad de ceñir el expediente expropiatorio a unos parámetros temporales es una exigencia legal derivada de la legislación sobre procedimiento administrativo común, contenida como bien se sabe en la LRJAP.
La sujeción del procedimiento expropiatorio a los parámetros del indicado procedimiento administrativo común se presenta fuera de toda duda, no sólo porque así se colige de la propia LRJAP, sino también porque lo han reconocido de mane-ra inequívoca los tribunales de justicia. Debe partirse, en efecto, de la inexistencia de precepto legal alguno que ordene la exclusión de los procedimientos expropiatorios del manto de influencia de la LRJAP, lo que implica precisamente su some-timiento a los parámetros del procedimiento administrativo común5. Dicha sumisión se encuentra además avalada por la jurisdicción ordinaria, que no ha dudado en acudir a la LRJAP a efectos de interpretar la legitimidad de algunos preceptos de la LEF6y, en lo que al objeto del presente trabajo interesa, a fin de pronunciarse sobre el plazo máximo para la resolución del expediente expropiatorio.
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En la evolución experimentada por la jurisprudencia en este punto pueden diferenciarse en mi opinión dos momentos cruciales. El primer punto de inflexión en la doctrina jurisprudencial consolidada acerca del plazo para fijar el justiprecio y la vinculación a su incumplimiento exclusivamente del devengo de intereses de demora lo constituye a mi juicio la STC 136/1995, de 25 de septiembre. En ella el supremo intérprete de la Constitución anula una sentencia del Tribunal Supremo en la que se negaba la aplicabilidad al expediente de justiprecio de las reglas del silencio administrativo con base en dos consideraciones diversas. Por un lado, en la configuración del Jurado Provincial de Expropiación como un órgano arbitral no integrado en la estructura jerárquica de la Administración. Y por otro lado, y sobre todo, el TS excluía el expediente expropiatorio de las reglas de silencio administrativo por entender que en di- cho expediente no existe en puridad petición alguna por parte del expropiado para que el Jurado la acepte o la deniegue, sino que la pieza separada de Justiprecio es pasada al órgano tasador «con el fin de que defina el justo precio de los bienes o derechos expropiados, "decida ejecutoriamente sobre el justo precio..." en los términos del art. 34 de la Ley de Expropiación»7.
La interpretación del Tribunal Supremo que acaba de quedar apuntada es rechazada por el Tribunal Constitucional en la indicada sentencia 136/1995, de 25 de septiembre, al considerar que, sin perjuicio de que el expediente expropiatorio pueda considerarse iniciado de oficio, a la hoja de aprecio del expropiado no cabe negarle «características materiales de petición». La consecuencia de esta lectura de la LEF era que la falta de fijación del justiprecio por parte del Jurado Provincial de Expropiación constituye, en palabras del Tribunal Constitucional mismo, «una inactividad consistente en la no realización de un acto administrativo al que la Administración venía legalmente obligada, del que dependía un derecho del administrado -al cobro del justiprecio- y que traía causa de una previa actuación de gravamen de la propia administración -una expropiación con ocupación- que había producido una minoración en la esfera jurídica del particular».
La doctrina sentada en este punto por el Tribunal Constitucional pasó...
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