La acción popular: claves de una reforma que conviene ponderar
| Autor | Teresa Armenta Deu |
| Páginas | 71-125 |
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Ver Nota1
La acción popular caracteriza nuestro modelo procesal penal del que constituye una institución exclusiva. Su cabal compresión requiere un examen, no sólo de la normativa aplicable, sino también de su relación con el conjunto del sistema en el que se incluye, así como de la rica e ilustrativa jurisprudencia que ha ido perfilando su figura.
Al objeto de formular una respuesta adecuada al título de este trabajo conviene partir de una serie de consideraciones que sitúe en su justo término la guerra abierta entre partidarios y detractores de la acción popular y en la que no cabe dejar de lados u conjunción con otros principios, como el de oportunidad y el régimen de ejercicio de la acción penal, con los que debe establecerse una imprescindible conexión y un deseable juego de pesos y contrapesos.
En este último sentido, conviene advertir ya de inicio que una eventual limitación del ámbito objetivo de aplicación de la acción popular debe analizarse en relación con un viraje hacia la oficialización del proceso penal, como paso imprescindible para incrementar, sin mayores obstáculos, una clara expansión del principio de oportunidad; teniendo bien presente, además, que así ocurriera, no estaríamos únicamente ante la reforma de una figura concreta, sino frente un paso más en lo que constituiría de hecho un giro copernicano en nuestro modelo procesal, cuya valoración debe ser cuando menos sopesada,equilibrando el con-
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junto de los elementos y no tan sólo una propuesta de reforma aislada. A tal objetivo se dedican los siguientes epígrafes.
La acción popular aparece en el Derecho romano y se reconoce en España desde las Partidas2. Tras una fase de aplicación casuística, gene-ralmente en casos siempre más relacionados con intereses generales, se recoge en el Reglamento Provisional para la Administración de Justicia, de 1835 y después en la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1872, referida a toda clase de delitos salvo los perseguibles únicamente a instancia de parte, tal como figura en la vigente Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882. Esta concepción de la acción popular equipara su ejercicio al de la acción pública, entendida como la que puede ejercitar cualquier ciudadano que no aparezca expresamente excluido3.
Conviene recordar, por otra parte, que el origen de la acción popular está inescindiblemente unido a la forma acusatoria correspondiendo a la concepción privada del derecho penal y siendo la primera que surge en el tiempo. Al ir pareciendo los delitos públicos, junto a la acción privada de la víctima se reconoce a todo miembro de la comunidad
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la facultad de ejercitar la acción en su nombre, naciendo la acción popular. Dicha atribución puso de manifiesto, sin embargo, algunos inconvenientes por el hecho de estar atribuida en exclusiva a sujetos privados: la eventual ausencia del sentimiento de ejercicio de la acción como deber cívico; la falta de medios para la investigación y obtención de elementos indiciarios de la comisión del hecho delictivo; o el uso de la acción penal para chantajear. Frente a todas ellas, pero sobre todo, frente a la necesidad de garantizar la persecución de los delitos públicos se recurre a la figura del fiscal4; con las condiciones que se examina después5.
Volviendo a nuestro ordenamiento actual, la escasa mención expresa del actor popular en la propia LECrim, más allá del art. 101 y 270, ambos de la LECrim, condujo desde el principio a discusiones sobre la naturaleza y contenido de su intervención, prevaleciendo la opinión de tratarse del ejercicio de un derecho público, cuyo contenido no sólo comprendía la facultad de iniciar un proceso penal, sino que se extendía a su posterior intervención en el proceso de manera semejante a la del ofendido por el delito6. Su posterior inclusión en la Constitución junto con el jurado consagra su figura como una forma de participación del ciudadano en la justicia, algo referido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, para afianzar la confianza ciudadana en la administración de justicia7; rechazando por tanto el
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ejercicio de la acción penal en manos exclusivas del fiscal, como recoge la jurisprudencia a la que se irá haciendo mención posteriormente8.
Su consagración constitucional, empero, no acabó con las críticas y solicitudes para restringir el ámbito de aplicación de la acción popular. Particularmente combativa ha resultado la Fiscalía General del Estado publicando sendas notas críticas hacia el ejercicio y la propia figura de la acción popular. De entre ellas la más ilustrativa es la de la Memoria de 1996 con el significativo título La acusación penal: ¿ejercicio de soberanía? Ministerio fiscal versus acción popular. En la misma, frente al fundamento de la democratización de la justicia que se predica de la acción popular, se cuestiona su necesidad, por entender que el ciudadano que la ejercita, lejos de poner de manifiesto un alto grado de civismo, de solidaridad, de educación social o de colaboración pública, en la práctica evidencia intereses sociales o políticos, o incluso meramente de conseguir impacto en la opinión pública, todos, más allá, obviamente, de los propios del proceso penal. Junto a este cúmulo de circunstancias criticables se apela al mayor rango de los principios de legalidad e imparcialidad y el deber del Fiscal de actuar con sujeción a la Constitución y a las leyes y demás normas que integran el ordenamiento vigente, y la objetividad e independencia que debe presidir su actividad9.El estudio concluye con estas significativas palabras: junto a los inconvenientes tradicionales (....),en la actualidad, se presenta también por notorias razones como importante obstáculo en la configuración del Fiscal como órgano rector del procedimiento instructorio o para la atribución de éste de la facultad de abstención en la persecución penal, en supuestos tasados.
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Nótese que en tales denuncias, el punto de vista y el objeto de crítica se centranen la equiparación entre el acusador popular y el acusador oficial. La verosimilitud de la afirmación inicial depende, en todo caso, de la naturaleza del interés que deba acreditar quien ejercita la acción popular. Y en tal sentido, como sabemos, la jurisprudencia de nuestros Tribunales ha elaborado un largo elenco de condicionantes para el ejercicio de la acción penal, encaminados fundamentalmente a preservar, justamente, que dicho interés es público y equiparable al que sustenta la actuación del Ministerio Fiscal10. De ahí, también, por otra parte, que no se permita ejercitar la acción civil resarcitoria derivada de delito al actor popular11. Retengamos estas ideas cuando acometamos determinadas hermenéuticas jurisprudenciales o las propuestas prelegislativas de 2011 y 201312.
Así las cosas, surgen dos posiciones que se alinean en torno a si cabe o no una reforma a fondo de la institución, reduciendo drásticamente su ámbito objetivo de aplicación y acudiendo a tal efecto al texto del art. 125 CE, sobre cuya gestación parlamentaria y significado existen dos interpretaciones. Una, que concibe los derechos allí recogidos como «derechos de configuración legal», y por ende, definibles por el legislador ordinario, sin limitaciones previas. Interpretación que sigue punto por punto la actual redacción del art. 19.1 de la LOPJ cuando señala: «los ciudadanos de nacionalidad española podrán ejercer la acción popular, en los casos y formas establecidos en la ley»13. Y otra, que niega
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dicha hermenéutica en atención a la discusión parlamentaria que derivó en la redacción actual del repetido precepto y según la cual,la remisión a futuras regulaciones lo eran en lo referido al jurado, pero no al acusador popular, cuya existencia y presencia querían «blindarse»14.
Sea cual sea la hermenéutica que se acoja, cualquier propuesta encuentra como límite la imposibilidad de la desaparición de la acusación popular «ex art 125 CE», que reconoce el derecho de los ciudadanos a ejercitarla. La discusión no puede alcanzar la pervivencia de la figura, sino, como mucho, su concreta configuración y si su desarrollo legal se mantiene como hasta ahora, con alguna precisión en cuanto a su ejercicio, garantizando la imposibilidad o sanción de un uso abusivo15; o si, por el contrario, se opta por cercenar este modo de participación
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en la justicia que garantiza un mayor grado de «acusatoriedad» y...
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