Acció pública de la generalitat de Catalunya en matèria de medi ambient

L'acció pública de la Generalitat en matèria de medi ambient se situa en dos nivells diferenciats. Aquesta diferenciació es fa atenent la doble conceptuació amb què el medi ambient és tractat a la Constitució.

L'article 45, i en relació amb aquest, l'article 53 del text constitucional, ens ofereix una accepció teleològica del medi ambient. La defensa i restauració del medi ambient s'imposa com un dret-deure de la persona, com un objectiu directament lligat a la qualitat de vida, i es configura com a principi rector i informador de tota l'acció pública. La- funció pública del medi ambient es recolza en la indispensable solidaritat col·lectiva. Per això la protecció del medi es concebeix constitucionalment com un principi ètic i el seu desenvolupament ens porta a una nova disciplina, l'eco-ètica -R. Martín Mateo- o l'ètica ambiental - R. Tamames, entre altres.

En l'article 149.1.23 de la Constitució el medi ambient és tractat com una matèria específica i, per tant, diferenciada dels altres sectors materials en què l'acció pública es divideix, en ordre a la distribució de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes.

Ambdues accepcions no poden ser, però, destriades del tot. En efecte, si la noció de matèria que encapçala les dues llistes dels articles 148 i 149 de la Constitució és, per a molts sectors, de difícil determinació,¹ en el supòsit que ens ocupa la determinació del contingut de la matèria concreta, el medi ambient, és especialment dificultosa.

No es pretén en aquestes notes fer un intent de concreció i determinació de l'abast de la matèria, medi ambient, en l'article 149.1-23 de la Constitució, però sí que es pretén posar de manifest que als efectes de comentar l'acció de la Generalitat en elsPage 184 deu anys de vigència de l'Estatut, haurem de fer-ho sobre la base d'un contingut específic, acotat materialment, que serà el que ens serveixi de base per exposar i avaluar aquesta acció.

Com a trets més significatius avancem que no es tractarà el tema dels espais naturals. El concepte espai natural no figura de manera explícita en la Constitució, ni en l'article 45, ni en la relació de matèries que contenen els articles 148 i 149. Hi ha, però, una clara tendència a considerar-lo inclòs en el concepte de protecció del medi ambient que es regula en l'esmentat article 149-1.23. Abona aquesta interpretació el fet que l'Estatut d'Autonomia de Catalunya invoca aquest precepte constitucional quan assumeix competències exclusives en matèria d'espais naturals protegits, en l'article 9.1.10. També és significatiu, però, i això ens abocaria a una interpretació contrària, el fet que l'assumpció de competències genèriques en matèria de protecció del medi ambient se situa en l'article 10.1.6 de l'Estatut, amb la consegüent incidència en l'àmbit competencial que això pot comportar, com veurem després.

Tampoc tractarem els temes connexos, és a dir, aquelles matèries específiques que, tot i que tenen relacions intenses i camps interactius amb el medi ambient, estan constitucionalment i estatutàriament diferenciades, com l'urbanisme, l'ordenació del territori i el litoral, el patrimoni històrico-artístic, la caça i la pesca...

1. La Generalitat de Catalunya, com a poder públic autònom, té l'obligació constitucional d'informar de tota la seva acció pública en els principis de reconeixement del dret de la persona, de disposar d'un medi ambient adequat per al seu desenvolupament, de vetllar per a la utilització racional de tots els recursos naturals i de protecció, defensa i restauració del medi ambient.

   En l'àmbit de totes les seves competències sectorials, la legislació de la Generalitat de Catalunya ha de concretar, si s'escau, el contingut i la materialització d'aquest dret social, ja sigui com a dret subjectiu directament protegit i exigible, ja com a interès legítim accionable davant la mateixa Administració i la jurisdicció.

   Igualment, en la seva funció executiva o de gestió ha de ponderar el dret reconegut i ajustar-se als principis i objectius que la Constitució li encomana de vetllar.

   L'acció ètica del medi ambient es refereix, a més a més, i molt especialment, als camps de la formació, la investigació, la divulgació i, per tant, a la conscienciació personal i col·lectiva del respecte als béns i recursos i, en definitiva, als ecosistemes naturals.

   En el camp de la investigació mereixen menció especial dues línies generals: a) La de les tecnologies netes, directament adreçada al criteri prioritari de la prevenció i, b) La de les relacions causals entre l'emissió de contaminants i els efectes sobre la salubritat del medi i els recursos naturals en general, directament adreçada a la determinació dels criteris de qualitat dels béns ambientals i la fixació dels llindars màxims tolerables en les emissions dels diferents contaminants o vectors ambientals; línies d'investigació que formen part de la majoria dels programes de la Comunitat Econòmica Europea sobre prevenció en matèria de medi ambient.

2. La competència sectorial sobre protecció del medi ambient s'assumeix en la Comunitat Autònoma catalana, en l'article 10.1.6 de l'Estatut d'Autonomia, quanPage 185 estableix que: «en el marc de la legislació bàsica de l'Estat i, en el seu cas, en els termes que la mateixa estableixi, correspon a la Generalitat el desenvolupament legislatiu i l'execució en matèria de protecció del medi ambient, sens perjudici de les facultats de la Generalitat per establir normes addicionals de protecció».

   Es tracta, doncs, de competències sobre la matèria específica tractada en l'apartat 23 de l'article 149.1 de la Constitució. Competències que abasten el nivell legislatiu, en el marc de la legislació bàsica de l'Estat i, amb plenitud, el nivell executiu, amb ta potestat complementària de dictar mesures addicionals de protecció.

   L'abast de la competència a nivell legislatiu no sembla oferir dificultats d'interpretació diferents de les que presenta, en general, la determinació de l'abast del concepte legislació bàsica i que ja ha estat tractat àmpliament per la doctrina i perfilat per la reiterada interpretació del Tribunal Constitucional. Sí que cal fer esment, però, de les conseqüències que comporta el fet, apuntat abans, que l'Estatut d'Autonomia assumeixi aquesta competència «en el marc de la legislació bàsica de l'Estat i, en el seu cas, en els termes que la mateixa estableixi» ja que, com han posat de relleu molts autors -E. Aja; Munoz Machado- i el mateix Tribunal Constitucional en la sentència de 8 de febrer de 1982, quan s'empra aquesta fórmula se subjecta «més estrictament la competència comunitària al marc de la legislació bàsica de l'Estat». En aquest cas la Llei estatal realitza una doble funció: defineix positivament el contingut de la competència autonòmica i concreta el sentit del que és bàsic en aquest àmbit materiaJ. D'aquesta manera, a diferència dels supòsits ordinaris de relació Llei de bases-Llei de desenvolupament, la competència no trobaria només un límit extern en la Llei de bases, sinó també els criteris i directrius a desenvolupar.²

   No succeeix el mateix, però, en el nivell executiu o de gestió. Les funcions públiques de gestió han format part tradicionalment de les competències locals, i molt especialment de les del municipi. Aquest fet suscita la qüestió de determinar si aquestes competències són plenament disponibles per la Generalitat.

   La Llei 7/1985, reguladora de les bases del règim local, ens ofereix, exposat de manera molt succinta, el tractament següent:

   1. En l'article 28 cataloga l'activitat de protecció del medi ambient com a «pròpia d'altres administracions públiques», i atorga, al municipi, la potestat de realitzar «activitats complementàries».

   2. En l'article 25.2.C, imposa al legislador l'atorgament de competències al municipi en matèria de protecció del medi ambient.

   3. En l'article 26, i d'acord amb la tipologia de municipis per raó del nombre dels seus habitants, els imposa l'obligatorietat de la prestació dels serveis següents:

      1. En tots els municipis: recollida de residus i clavegueram.

      2. En els municipis de més de 5.000 habitants, a més a més: el tractament dels residus.

      3. En els municipis de més de 50.000 habitants, a més a més: protecció del medi ambient.

      Page 186

   4. En l'article 2, s'imposa a la legislació sectorial de l'Estat i de les Comunicats Autònomes, que asseguri als municipis i a les províncies el seu dret a intervenir en tots aquells assumptes que afectin el cercle dels seus interessos, i afegeix, molt explícitament, que les Lleis bàsiques de l'Estat previstes constitucionalment hauran de determinar les competències que elles mateixes atribueixin o que, en tot cas, han de correspondre als ens locals en la matèria que regulen.³

      Tampoc és aquest el moment de tractar a fons aquesta qüestió, però sí que cal posar en relleu que l'acció pública de la Generalitat en aquesta matèria ha de respectar les competències atribuïdes als ens locals que tenen garantida constitucionalment l'autonomia per la Llei 7/1985 i les que els pugui atribuir l'Estat en la seva legislació bàsica sobre la matèria.

      La legislació sobre règim local de la Generalitat, i pel que fa al municipi, recull les determinacions de la Llei reguladora de les Bases.

      Pel que fa, però, a la comarca, la Llei 6/1987, de 4 d'abril, estableix:

   1. Com a competència pròpia de la comarca, la salubritat pública i el medi (article 25.1.g).

   2. La competència de la comarca en relació amb els serveis de competència municipal (art. 26).

   3. La competència de la comarca en relació amb els seus plans territorials parcials d'ordenació del territori.

      Pel que fa a l'Entitat Municipal Metropolitana dels Serveis Hidràulics i del Tractament de Residus, la Llei 7/1987, de 4 d'abril, li atorga competències de coordinació sobre els serveis municipals en l'àmbit territorial de l'Entitat i la de programar i gestionar els serveis (art. 17).

      Finalment cal fet esment, encara que sigui també tangencial, a tres altres factors:

1. r L'aplicació del, cada vegada més prolífic, dret ambiental comunitari. El dret de la CEE té efectes de legislació interna dels Estats quan és d'aplicació directa, i és d'incorporació obligatòria al dret estatal, amb rang superior a la legislació ordinària, quan, com en el cas de la Directiva, fixa uns objectius determinats.

   I l'aplicació, igualment, dels convenis i tractats internacionals, ratificats, sobre la matèria ambiental.

   2. La facultat de la Generalitat per establir normes addicionals de protecció.

   Una interpretació plausible d'aquesta facultat en situa el seu abast en una doble projecció: d'una banda representa poder establir normes de qualitat dels recursos i béns ambientals (aire, aigua, etc.) i límits d'emissió de matèries, substàncies o formes d'energia contaminants, més estrictes o rigoroses que les fixades en la legislació bàsicaPage 187 de l'Estat i, d'altra banda, establir servituds, prestacions, intervencions administratives i, fins i tot, mesures fiscals, no previstes en la legislació bàsica de l'Estat. Normes, en definitiva, que afectin activitats econòmiques radicades en el territori de Catalunya i que siguin més oneroses als seus titulars que les que regeixen a la resta de l'Estat. Aquestes normes, per efectes de la interacció contínua de la matèria, protecció del medi ambient amb «la planificació de l'activitat econòmica general», amb «les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols en l'exercici dels drets i en el compliment dels deures constitucionals» i amb la «llibertat de circulació de béns per tot el territori nacional» seran sempre de difícil encaixament en la constitucionalitat.

3. r La major part de la legislació de l'Estat, específica sobre el medi ambient, és preconstitucional. Aquest fet implica també una altra peculiaritat que cal tenir en compte a l'hora d'avaluar l'abast de la funció legislativa de la Generalitat en aquesta matèria concreta.

   Efectivament, i lligat amb les consideracions apuntades abans, sobre les conseqüències derivades del fet que la matèria de protecció del medi se situï en l'article 10 de l'Estatut d'Autonomia, cal sospesar la interpretació doctrinal que manté que quan la comunitat autònoma assumeix les competències sobre una determinada matèria en el marc de la legislació bàsica de l'Estat i, si escau, en els seus termes la seva funció de desplegament legislatiu no es pot exercir fins que l'Estat hagi dictat la legislació bàsica. Aquest tema es va resoldre amb la sentència de 8 de febrer de 1982 del Tribunal Constitucional quan va establir que la comunitat autònoma pot exercir la seva potestat de desplegament legislatiu sense esperar que l'Estat dicti la legislació bàsica.

Amb un mimetisme pràcticament total amb l'organització administrativa de l'Estat, justificada al seu dia en el fet que facilitava les transferències de serveis, la Generalitat va organitzar les seves funcions ambientals en òrgans disgregats entre diversos Departaments, atenent la naturalesa de les activitats o, si escau, el bé ambiental afectat. Així, el control de les emissions potencialment contaminanrs d'origen industrial es va atribuir al Departament d'Indústria i Energia, mentre que el control de la qualitat de l'aire, pels seus efectes negatius sobre la salut humana, s'encomanava al Departament de Sanitat i Seguretat Social; el control de la qualitat de les aigües continentals al Departament de Política Territorial i Obres Públiques que tenia els serveis hidràulics transferits, la Confederació Hidrogràfica del Pirineu Oriental i Comissaria d'Aigües; la intervenció de les activitats classificades al Departament de Governació per la seva radicació anterior en els Governs Civils; la conservació de la naturalesa i el control de les activitats ramaderes, al Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca, per citar els més transcendents. També per mimetisme respecte a l'organització estatal es crea, com a òrgan de coordinació, la Comissió Interdeparta-mental del Medi Ambient (CIDMA).

Aquest sistema orgànic és àmpliament criticat per la doctrina ja que el fet de situar les funcions de control ambiental de les activitats en el mateix Departament que té encomanada la seva promoció i foment comporta, massa sovint, que davant laPage 188 quasi sempre inevitable col·lisió d'interessos que es plantegen, els ambientals cedeixin davant els de promoció. Supòsits de submissió de l'interès ambiental als de promoció de les activitats productives que s'intensifiquen en períodes de crisi econòmica com la que travessava a finals de la dècada dels 70 i principis de la del 80, el nostre país.

La Comissió Interdepartamental, com a òrgan de coordinació va tenir una escassa activitat. Adscrita, en el seu inici, al Departament de Política Territorial i Obres Públiques, es va integrar ben aviat en el Departament Adjunt a la Presidència. Amb la supressió d'aquest Departament l'any 1984 la CIDMA va restar totalment inactiva. Part de les seves funcions de coordinació en matèria ambiental van ser assumides per la Comissió Central d'Indústries i Activitats Classificades, adscrita al Departament de Governació.

Certament els models d'organització administrativa de la matèria ambiental assa-jats en els diferents Estats són molt nombrosos. Des dels models sectorialitzats, com el descrit en el nostre país, fins als models unitaris, a nivell de Ministeri o Agència Ambiental, passant per models mixtos, i no és inusual constatar com en un mateix Estat s'ha passat d'un model a l'altre, per tornar al ptimer, en períodes curts de temps. L'exemple dels Estats Units és prou clarificador; entre els diferents Estats es poden trobar organitzacions que responen a la pràctica totalitat dels models. El que es constata en quasi tots els supòsits, fins i tot en aquells països on la consciència col·lectiva i la pressió social en defensa del medi són més acusats, és que els departaments de promoció econòmica recelen dels poders que acumula el Departament o Agència me-diambiental i sovintegen les acusacions d'entorpiments, retardamenrs i encariment de l'exercici de les activitats potencialment contaminadores. Perquè, com ja ha declarat el nostre Tribunal Constitucional, no sempre és fàcil establir el necessari equilibri entre el progrés econòmic i la defensa dels béns ambientals quan ambdós formen part intrínseca de la qualitat de vida (STC 64/1982).

La progressiva intervenció de l'Administració de la Generalitat en la gestió dels diversos sectors ambienrals ha fet cada vegada més palesa, per raons d'eficàcia, la necessitat de concentrar en un sol òrgan les diverses funcions. El procés s'inicia amb la creació de dos organismes autònoms: la Junta de Sanejament i la Junta de Residus, adscrits ambdós al Departament de Política Territorial i Obres Públiques; i amb la potenciació funcional de la Comissió Central d'Indústries i Activitats Classificades, i culmina, més recentment, amb la creació de la Direcció General de Medi Ambient, adscrita igualment al Departament de Política Territorial i Obres Públiques, Decret 360/1988, de 12 de desembre.

La nova Direcció General integra una bona part de les funcions públiques me-diambientals que corresponen a la Generalitat de Catalunya. Amb tot, però, aquesta reestructuració orgànica s'ha de qualificar de tímida ja que no ha incorporat tres funcions bàsiques: el control de les emissions d'origen industrial potencialment contaminadores de l'atmosfera, que continuen adscrites al Departament d'Indústria i Energia; els espais naturals protegirs, que comparteix amb el Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca; i el sanejament de les aigües residuals i el control de la qualitat de les aigües, que continuen adscrites a la Direcció General d'Obres Hidràuliques del mateix Departament de Política Territorial i Obres Públiques.⁴

Page 189

La intervenció administrativa de les activitats potencialment pernicioses per a l'entorn té com a objectiu fonamental el control, activitat per activitat, de la seva . incidència ambiental.

Aquesta intervenció de control abasta tres accions públiques bàsiques:

1. Una acció preventiva, que consisteix a subjectar l'exercici de l'activitat a l'obtenció: d) D'una llicència específica, la llicència d'activitats classificades, que sotmet el projecte al tràmit d'avaluació del seu impacte sobre el medi, i b) L'autorització de funcionament, a través de l'acta de comprovació, mitjançant la qual es constata l'efectiu compliment de les condicions de la llicència, l'eficàcia de les mesures de correcció de les emissions susceptibles de degradar el medi i les mesures de prevenció del risc potencial sobre les persones i els béns.

2. Una acció d'inspecció, adreçada a constatar la permanent adequació de les instal·lacions, emissions i mesures de prevenció de riscs a les normes de qualitat i de seguretat vigents. La dinàmica de les activitats, subjectes a un procés continu d'adaptació a les noves tecnologies i processos productius i la dinàmica evolutiva de les normes de qualitat i de seguretat, fan que aquesta funció sigui especialment important.

3. Una acció sancionadora que va des de la multa o sanció pecuniària fins a la retirada temporal o definitiva de la llicència, amb el consegüent cessament en l'exercici de l'activitat, quan com a resultat de la funció inspectora es constata l'incompliment de les normes de qualitat o de prevenció de riscs.

Juntament amb aquestes funcions bàsiques, la intervenció de les activitats classificades n'ha d'afrontar dues altres:

1. L'avaluació dels efectes additius. Està constatat que el control puntual, activitat per activitat, no permet una avaluació suficient dels seus efectes sobre l'entorn, com a conseqüència del fet que, especialment en els supòsits de concentració d'activitats en un mateix sector territorial -Polígons industrials, per exemple-, es produeix una acumulació d'emissions o una potenciació del risc. Aquesta concentració d'activitats fa que, per efectes d'addició, es produeixi una degradació ambiental legalment intolerable i no són, per tant, suficients, les notmes de qualitat o de prevenció imposades a cada una de les activitats. En aquest cas s'imposa fer avaluacions sectorials i establir legalment, si s'escau, unes normes de qualirat més restrictives per a cada focus emissor o, fins i tot, prohibir l'exercici de noves activitats en el sector.

2. L'harmonització d'aquesta acció preventiva amb els instruments d'ordenació del territori i d'ordenació urbanística. La possible col·lisió entre les normes urbanístiques i les ambientals es resol legalment atorgant a la llicència específica per a l'exercici d'activitats classificades el caràcter de prèvia i vinculant respecte a la llicència urbanística d'obres i d'usos. Aquesta solució provoca implícitament, en el cas de col·lisió, una derogació de les normes urbanístiques. Situació que es pot superar a nivell de planificació incorporant a la normativa urbanística les prescripcions de la normativa ambiental.

Page 190

L'aigua continental ha esdevingut un bé escàs en àmbits territorials cada vegada més amplis. La insuficiència d'aquest recurs natural té el seu origen en dues causes diferenciades. Així, cal distingir entre la insuficiència absoluta o directament lligada amb els cabals disponibles, amb independència del seu ús o utilització i la insuficiència relativa, directament lligada amb la seva qualitat i relacionada amb els seus usos o destinació.

L'acció pública en aquest sector es tracta, ordinàriament, atenent als dos supòsits conjuntament. Només el segon té, però, una relació directa amb el medi ambient. És a dir, s'inclou en el sector material del medi ambient l'aspecte relatiu a la qualitat de les aigües. I les normes ambientals de qualitat es refereixen i es fixen atenent als usos o destinació de l'aigua.

L'acció pública en matèria de medi ambient, referida a la qualitat d'aquest recurs natural, abasta, a la vegada, dues funcions diferents, encara que interactives. D'una banda, la funció o acció de control de qualitat adreçada a la intervenció i a la interdic-ció, si s'escau, de la contaminació d'aquest bé de domini públic i, d'altra banda, la funció pública de depuració de les aigües residuals.

Aquí ens referirem únicament a aquestes dues funcions atribuïdes als poders públics: vetllar per la qualitat de les aigües i contribuir a la depuració de les que són residuals.

Ambdues funcions s'han de referir als criteris i normes de qualitat de l'aigua que es fixen en la normativa vigent. Criteris i normes de qualitat que pretenen harmonitzar dos factors:

1. La naturalesa de les substàncies i formes d'energia que n'alteren la composició natural.

2. L'ús o destinació de l'aigua.

   El quadre de variables que resulta de la combinació d'ambdós factors és molt ampli, pel fet que la llista de contaminants és molt nombrosa i també són múltiples els usos a què es destina aquest recurs natural i que van des dels de consum humà fins als lúdics o d'oci.

   En aquesta situació hem d'afegir el fet que, en el control de qualitat i previsió sobre les emissions, s'han de tenir en compte:

1. Els cabals de l'element receptor, que són variables. Efecte estíatge.

   Page 194

2. L'oxigenació, en ranc que contribueix a l'autodepuració, especialment de les substàncies orgàniques -D.B.O. i D.Q.O. - Í també variable, fins i tot en un mateix element receptor.

3. Els efectes de concentració de contaminants i de reacció mútua una vegada incorporats a l'element receptor, entenent com a tal qualsevol aigua continental corrent o estancada,

   Per tot això, l'acció pública preventiva i de control es fa extremadament complexa.

   La delimitació de les competències de la Generalitat en aquesta matèria ha d'atendre, específicament, les següents peculiaritats:

   1. La declaració d'aquest recurs natural com a bé de domini públic estatal (art. 1.2. Lley estatal d'Aigües).

   2. La diferenciació entre aigües que corren íntegrament per dins de Catalunya i les compartides amb altres comunitats autònomes o amb França (art. 149.1.22 de la Constitució).

   3. La consideració que les aigües continentals superficials i les subterrànies renovables, integrades totes elles en el cicle hidrològic, constitueixen un recurs unitari.

   4. La varietat i complexitat de les normes de qualitat.⁶

Si l'acció pública en matèria de protecció de l'aigua es veu dificultada per la multiplicitat dels factors que abasta i la complexitat del control del compliment de les normes de qualitat, el mateix es pot dir de la protecció de l'ambient atmosfèric, afegint-hi encara un nou condicionant, ja que si la contaminació de l'aigua, especialment la superficial, es pot mesurar en un espai físic ben delimitat, la contaminació atmosfèrica es troba diluïda en un medi sense barreres i en moviment continu iPage 196 erràtic. Per això, tot i els avenços tecnològics en els aparells sensors, la presència, insalubre o nociva, de substàncies o formes d'energia no s'aprecien ordinàriament fins al moment que es manifesten en els seus efectes sobre les persones o els béns i l'acció pública s'ha de moure respecte d'aquest recurs natural, amb una elevada dosi d'especulació, tenint sempre present que la correcció de la contaminació atmosfèrica és un exponent fidel del principi general segons el qual, en tots els sistemes de depuració, la contaminació no s'elimina sinó que es trasllada d'un medi a un altre.

L'impacte dels residus sòlids sobre el medi depèn directament de dos factors: la naturalesa dels residus i el sistema emprat per al seu tractament.

Ambdós factors estan relacionats ja que la idoneïtat del sistema de tractament depèn de la naturalesa dels residus a tractar.

L'impacte que ocasionen els residus inerts sobre el medi, per exemple, és escàs i, per això, ofereixen poques dificultats de tractament. Per contra, la perniciositat de l'impacte dels residus tòxics i dels radioactius exigeixen uns sistemes complexos i especialitzats i rigorosament controlats.

La relació dels dos factors és especialment intensa en el cas que el tractament s'adreci a obtenir-ne un aprofitament, per qualsevol dels nombrosos sistemes que es poden emprar i que van des de la tria i reciclatge fins a la seva transformació amb recuperació d'energia.

Page 198

Finalment, cal posar en relleu que el tractament dels residus sòlids és una funció pública, encara que aquest caràcter és discutit en relació als residus originats per la indústria, la ramaderia i la construcció.

1. L'acció de la Generalitat en matèria de medi ambient s'ha d'avaluar prenent com a punt de partida l'elevat grau d'indeterminació de les seves competències. Indeterminació que es fa manifesta, en l'àmbit de la competència legislativa, per la indefinició, en molts subsectors, de la legislació bàsica de l'Estat i per la contínua i progressiva incorporació de la normativa de la CEE. Que es manifesta, també, en l'àmbit de la competència executiva i de gestió, per la intervenció, d'una banda, de l'Administració central, habilitada unes vegades en la interacció del medi ambient amb altres sectors materials de l'acció pública de titularitat plena de l'Estat o en el fet que els efectes ambientals ultrapassin l'àmbit territorial de la Generalitat, i altres vegades en el fet que l'execució afecta béns de domini públic de titularitat de l'Estat. D'altra banda, per la intervenció dels ens locals, habilitada per tes competències que sobre gestió del medi ambient els atorga la legislació de règim local i l'específica sobre protecció del medi ambient.

2. L'avaluació de l'acció pública de la Generalitat ha d'atendre, en segon lloc, la clara evolució de la seva estructura administrativa en aquesta matèria. A partir d'una disgregació molt acusada dels òrgans mediambientals i una escassa articulació amb els ens locals, es constata un procés de superació d'ambdues posicions que evoluciona cap a una concentració de funcions en un sol òrgan, la Direcció General de Medi Ambient, i més àmpliament, en el Departament de Política Territorial i Obres Públiques, i la creació d'òrgans de gestió i de col·laboració amb representació dels ens locals.

3. L'acció legislativa abasta pràcticament tots els sectors ambientals bàsics. Aquesta legislació cobreix, amb caràcter general, l'àmbit de l'organització de l'Administració de la Generalitat i la delimitació de les competències entre l'Administració de la Generalitat i els ens locals. Presenta, però, una clara insuficiència en el seu vessant substantiu i, producte segurament de la seva dispersió, una acusada desarticulació.

   Aquesta descoordinació es fa evident entre la normativa reguladora de les acti-Page 202vicats classificades, que habilita la intervenció puntual de l'Administració sobre totes les activitats potencialment pernicioses, i la diferent legislació sectorial, que habilita la intervenció atenent els recursos naturals protegits (aire, aigua, sol, espais naturals...), els vectors ambientals (residus, sorolls i vibracions, radiacions...), o els serveis públics directament adreçats a la protecció del medi (sanejament, tractament de residus sòlids, restauració de zones contaminades...).

4. L'acció executiva abasta també pràcticament tots els sectors ambientals. Aquesta acció presenta resultats molt desiguals entre els diversos sectors. Així, mentre que es pot constatar una eficàcia notable en els sectors del tractament de les aigües residuals i en el del tractament dels residus sòlids urbans, l'eficàcia en els sectors de protecció de l'ambient atmosfèric i en el sector del tractament dels residus sòlids d'origen industrial és molt més minsa.

   Capítol apart mereixen l'acció en matèria d'intervenció de les activitats classificades i l'acció en matèria d'investigació, formació, divulgació i participació pública. En matèria d'intervenció de les activitats classificades s'ha avançat en el camp de la descentralització i en el camp de l'eficàcia. Ni l'un ni l'altre camp ofereixen, però, encara resultats òptims. En matèria d'investigació, formació, divulgació i participació pública, l'acció és totalment insuficient.

   El tractament d'aquest tema obliga, però, a unes reflexions:

   Primera. El mapa municipal de Catalunya ens presenta un nombre molt elevat de municipis amb una absoluta manca de capacitat de gestió per atendre, amb garantia, els serveis públics encomanats en aquesta matèria. La superació d'aquesta dificultat passa per l'atribució amb caràcter subsidiari o complementari, d'aquestes funcions a un ens local de caràcter supramunicipal o a la mateixa Administració de la Generalitat.

   Segona. Ni l'Administració de la Generalitat ni la dels ens locals, amb poques excepcions, destinen en aquesta funció els recursos humans, tècnics i econòmics que serien necessaris. La superació d'aquest dèficit passa, lògicament, per millorar l'organització i la col·laboració interadministrativa i per incrementar els recursos, però també, i especialment en els capítols de la investigació i la formació, per a una millor articulació amb la Universitat, les Escoles Tècniques, la Formació Professional i les empreses, i una major relació d'intercanvi informatiu amb l'Administració de l'Estat i amb la CEE.

   -------------------------------

   [1] El Tribunal Constitucional, ja en la sentència de 28 de febrer de 1981, s'ha referit a la «compleja tipologia' de tècniques que empra l'article 149 i, potser per això, ha rebutjat sistemàticament l'adopció de criteris generals per definir allò que s'ha d'entendre per matèria. El concepte inclou continguts molt diversos, però és sempre un element substancial de la competència i, per això, saber què és el que està inclòs o exclòs en una determinada matèria, és essencial a l'hora de determinar l'abast de la competència. Com ha fet notar Munoz Machado -Derecho Publico de las Cemuni-dades Autónamas, Ed. Civitas. Madrid 1982 - , les matèries relacionades en els articles 148 i 149 de la Constitució, no estan elegides segons un criteri uniforme. Ans al contrari, k matèria és en ocasions una activitat pública (relacions internacionals), un bé (aigües, mines, patrimoni històric), una institució (expropiació, responsabilitat), una tècnica econòmica (planificació), o una acció reflexiva de l'Estat sobre si mateix (administracions públiques).

   [2] Per a un escudi ampli i aprofundit d'aquest cema vegeu: Antoni Bayona. Comentari introductori a l'article 10 de l'EAC, dels Cmtntarh sobre l'Estatut d'Autonomia de Catalunya. Ed, IEA, Barcelona 1988-V-II.

   [3] Aquesta potestat, atribuïda a les Lleis bàsiques de l'Estar, fou qüescionada pel Parlament de Catalunya i pel Govern de la Generalitar davant el Tribunal Constitucional, i ha estat resolta en la sentència 214/89 amb una important matisació quan declara inconstitucional l'incís «y en el articulo 2º de l'article 4.2 de la Llei 7/1985, ja que la potestat de l'Estat d'atribuir direcrament competències als ens locals des de la seva legislació bàsica es limita ai municipi, la província i l'illa, és a dir, als ens locals que tenen garantida la seva autonomia per la Constitució.

   [4] Aquesta estructura ha estat ja superada per la creació del Departament de Medi Ambient a través de la Llei 4/1991, de 22 de març. Les seves competències s'han assignat pel Decret 67/1991, de 8 d'abril.

   [5] Vid. nota 1.

   [6] El Reial Decret 927/1988, de 29 de juliol, incorpora les següents directives de la CEE: - 75/440, de 16 juny relativa a la qualitat requerida per les aigües superficials destinades a la producció d'aigua potable als Estats membres. - 76/464, de 4 de maig, relativa a la contaminació ocasionada per determinades substàncies perilloses abocades al medi aquàtic de la Comunitat. - 76/160, de 8 de desembre de 1975, relativa a la qualitat de les aigües de bany. L'Ordre de 12 de novembre de 1987 incorpora les directives: - 82/196, de 22 de març, relativa als valors límit pels abocaments de mercuri. - 83/5 13, íd. pels abocaments de cadmi. - 84/491, (d. pels abocaments d'hexacloro-ciclohexan. - 86/280, íd. per cota una llista de substàncies perilloses. Hi ha encara Directives sobre normes de qualitat encara no incorporades. Exemple: Directives 80/861 80/778.

   [7] Cal advertir que ets articles 35.2; 38.1 i 38.2 de la. Llei 17/1987 estan suspesos com a conseqüència de la interposició de recurs davant el Tribunal Constitucional, per part del Govern de l'Escac i la invocació de l'article 161,2 de la Constitució.

   [8] El Reial Decret 833/75, de desenvolupament de la Llei 38/1972, de 22 de desembre, ha estat modificat pels Reials Decrets; 1613/1985, d'l d'agost, que estableix noves normes de qualitat de l'aire en la contaminació per diòxid de sofre i partícules i 717/1987, de 27 de maig, que estableix noves normes de qualitat de l'aire en la contaminació per diíntid de nitrogen i plom.

   [9] Aquesta normativa s'ha vist incrementada i en parc modificada per la Llei 21/1991, de 18 de març, de mesures urgents per a la gestió dels residus industrials.

   [10] Aquest Pla Director de Residus Industrials va ser substituït per l'aprovació de la Llei 21/1991, de 18 de març, formulada a proposta del Govern de la Genecalicac.

   [11] Vid. nota 10.