El acceso y la reutilización de la información del sector público desde la perspectiva de la reforma de la administración electrónica
| Autor | Julián Valero Torrijos |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Grupo de investigación «Innovación, Derecho y Tecnología» (iDerTec). Universidad de Murcia (España) |
| Páginas | 433-458 |
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Tanto la Administración electrónica como la transparencia y el acceso a la información en manos del sector público son temáticas de una enorme actualidad que, sin embargo, no suelen analizarse de manera conjunta y, menos aún, desde la perspectiva de las implicaciones jurídicas que conlleva la innovación tecnológica. En última instancia, más allá de la limitada visión que normalmente se adopta en los estudios jurídicos realizados desde el ámbito académico, lo cierto es que los limitados planteamientos del legislador también se convierten en un condicionante de cierta relevancia cuya inluencia no es posible desdeñar.
Como trataremos de demostrar en las páginas siguientes, si observamos la razón última que ha motivado la promulgación en los últimos años de las principales leyes referidas a la temática objeto de este trabajo una conclusión inicial es evidente: no sólo no ha habido el más mínimo intento porque sus respectivas previsiones estuviesen mínimamente coordinadas sino que, más bien al contrario, se han desconocido mutuamente o simplemente se limitan a establecer regulaciones conscientemente paralelas, como ha sucedido en el caso de las disposiciones sobre reutilización y sobre acceso a la información y transparencia1. Todo ello
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ha conducido a una regulación fragmentaria en cuanto a su objeto que, en deinitiva, impide contemplar la modernización tecnológica de la gestión administrativa desde una perspectiva unitaria causando diicultades interpretativas relevantes (Muñoz y Bermejo, 2014) y, por tanto, aboca a que en no pocas ocasiones los proyectos que se han emprendido sólo tengan como objetivo principal el mero cumplimiento de las previsiones que contiene una de tales disposiciones sin tener en cuenta el resto.
En efecto, cuando hace sólo tres años se aprobó la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTBG), el propio legislador reconocía la importancia de las herramientas tecnológicas a la hora de canalizar la publicación de la información, pero se limitó a consagrar la necesaria existencia de un Portal de la Transparencia2y a airmar que «la información sujeta a obligaciones de transparencia será publicada en las sedes electrónicas o las páginas web (...) preferiblemente en formatos reutilizables». Resulta sorprendente que sea la única referencia a la reutilización cuando tan solo unos meses antes, es decir, en pleno proceso de tramitación parlamentaria de la citada ley, la Unión Europea había aprobado la Directiva 2013/37/UE, de 27 de junio, con el objetivo reconocido de:
Establecer la obligación inequívoca para los Estados miembros de autorizar la reutilización de todos los documentos, salvo si el acceso está restringido o excluido en virtud de normas nacionales sobre acceso a los documentos y sometido a las demás excepciones establecidas en la presente Directiva.3Sin embargo, a pesar de que se trataba de una oportunidad inmejorable para adaptar la regulación ya existente desde la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público (en adelante LRISP), lo cierto es que fue necesario esperar todavía dos años más hasta que, ya próxima la inalización del plazo de transposición otorgado por la citada directiva, se aprobase la Ley 18/2015, de 9 de julio, de modiicación de la LRISP. Ahora bien, desde la perspectiva que ahora nos interesa, el alcance de la modiicación se limita a exigir de las Administraciones Públicas y demás organismos bajo su ámbito de aplicación que promuevan el uso de medios electrónicos en la puesta a disposición de
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los documentos y la tramitación de las solicitudes, así como que procuren «siempre que sea posible y apropiado, proporcionarlos en formato abierto y legible por máquina». Finalmente, en este proceso reformador en relación con la modernización tecnológica del sector público, sólo tres meses después se promulgaron la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), y 40/2015, de idéntica fecha, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP). Con ellas se ha pretendido imponer el uso de medios electrónicos tanto en la gestión interna de las entidades públicas como, asimismo, por lo que se reiere a las comunicaciones ad extra, al menos por lo que se reiere a determinados colectivos como las personas jurídicas y los profesionales.
Pues bien, salvo alguna tímida y excepcional referencia al resto de las normas citadas4, lo cierto es que las relaciones entre ellas se caracterizan por su recíproca ignorancia a pesar de que, como resulta evidente desde la perspectiva de nuestro análisis, habría resultado preferible una regulación integradora que tuviera en cuenta la gestión documental avanzada de la información en tanto que elemento vertebrador que permitirá una aprovechar el potencial innovador de la tecnología. Resulta por tanto imprescindible hacer una interpretación sistemática que tenga en cuenta el conjunto del marco normativo, objetivo que pretendemos abordar en este trabajo: se trata, en última instancia, de dotarle de una mínima coherencia5 que permita aprovechar las iniciativas y proyectos que se pongan en marcha para dar cumplimiento a las previsiones de la reforma sobre Administración electrónica, de manera que la modernización tecnológica que pretende auspiciar sirva, igualmente, para impulsar el acceso a la información y la transparencia desde la perspectiva de la reutilización y el open data6.
Todo ello partiendo de una premisa indiscutible en cuya base se encuentra la principal diicultad a superar: que la normativa española sólo ha incorporado tímidamente los principios en los que se sustentan los datos abiertos (Cerrillo, 2014).
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La transparencia del sector público y el acceso a la información
A fin de contextualizar correctamente lo que se ha convertido en una auténtica moda, es preciso comenzar señalando que la transparencia constituye una exigencia ineludible desde la premisa actual de renovación de los fundamentos constitucionales de la coniguración de los poderes públicos (Molina, 2014). En efecto, por una parte el carácter democrático de los mismos ya no se concibe sin una dimensión ético-jurídica que reclama la transparencia como pilar que justiica la rendición de cuentas de los representantes de los ciudadanos y, en general, de quienes están llamados a servir con objetivad los intereses generales desde el ámbito político-administrativo. Por otra parte, la proyección del Estado de derecho sobre el control jurídico de la actividad de los poderes públicos -en especial desde la perspectiva de la lucha contra la corrupción7-, reclama de forma intensa un reforzamiento de la transparencia y el acceso a la información del sector público, tanto por lo que se reiere a la función de prevención general de conductas ilícitas como, asimismo, a la vinculación del acceso a la información en tanto que presupuesto para el eventual ejercicio de eventuales acciones judiciales.
A pesar de su limitado planteamiento por lo que respecta al objeto de nuestro análisis (Muñoz, Bermejo: 2014), la aprobación de la LTBG ha supuesto sin duda un avance relevante que ha de reconocerse debidamente (Guichot, 2014); ello sin perjuicio de considerar que existe un peligro real de crear una apariencia de garantía que se quede, simplemente, en la mera aprobación de una norma cuya aplicación real no sea realmente efectiva y se limite a impulsar la mera proliferación de portales de transparencia. A pesar de que la nueva regulación es más completa y sistemática que la anterior -un solo precepto, aunque muy extenso, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC)-, además, en última instancia, puede servir como un revulsivo para favorecer el acceso a la información en poder de las Administraciones Públicas en la medida que consagra la existencia de organismos especializados para la tutela del derecho de acceso, lo cierto es que su concepción es ciertamente restrictiva desde, al menos, tres consideraciones.
En primer lugar establece la regla del silencio negativo para aquellos supuestos en los que la Administración no conteste en plazo la solicitud de acceso, desplazando así la regla
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general de silencio positivo aplicable hasta ahora8. Aun cuando podría argumentarse que el sentido desestimatorio está justiicado dada la eventual existencia de otros intereses públicos o privados que podrían verse perjudicados con el acceso a la información -en concreto, los enumerados en los arts. 14 y 15-, lo cierto es que la regulación legal no establece salvedad alguna para aquellos casos en los que, por el contrario, dicho conlicto es inexistente. Incluso, al contrario, constituye un estímulo nada desdeñable para dejar transcurrir el plazo máximo sin resolver y notiicar las solicitudes de...
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