El acceso a la información pública en la legislación española de transparencia: crónica de un cambio de paradigma

AutorOriol Mir Puigpelat
CargoProfesor titular (acreditado como catedrático) de Derecho Administrativo, Universitat Pompeu Fabra
Páginas23-41
EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA DE
TRANSPARENCIA: CRÓNICA DE UN CAMBIO DE PARADIGMA*
Oriol Mir Puigpelat**
Resumen
En el presente trabajo se exponen la evolución histórica y los rasgos básicos de la vigente regulación española del
derecho de acceso a la información pública, así como el alcance real que dicho derecho presenta en su aplicación
práctica, poniendo como ejemplo la doctrina establecida en sus dos primeros años de funcionamiento por la Comisión
de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (GAIP), la autoridad independiente que vela por el
cumplimiento del derecho de acceso en Cataluña. Podrá constatarse cómo se ha producido, en España, en los últimos
años, un auténtico cambio de paradigma en esta materia, pasándose de un derecho puramente nominal y de escasa
aplicación práctica a un derecho de acceso vigoroso, efectivo y dotado de un enorme potencial de futuro, tan o más
amplio que el reconocido por otros ordenamientos que antes se contemplaban con envidia. Se comprobará cómo la actual
fuerza expansiva del derecho general de acceso está repercutiendo en instituciones surgidas mucho antes en el tiempo,
y de una naturaleza supuestamente distinta, como el tradicional derecho de acceso de los interesados al expediente. Y
cómo su conguración legal comporta, paradójicamente, que posea un alcance mayor del que le correspondería si se le
reconociera la naturaleza de derecho fundamental, en los términos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Palabras clave: Transparencia; derecho de acceso; derechos fundamentales; autoridades independientes; GAIP.
ACCESS TO PUBLIC INFORMATION IN SPANISH TRANSPARENCY LAW: THE CHRONICLE
OF A PARADIGM SHIFT
Abstract
This paper describes the historical development and basic characteristics of current Spanish legislation on the right
of access to public information and the true scope of this right in its practical application. It uses the example of the
legal doctrine established during its rst two years of operation by the Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la
Informació Pública (Committee for Guaranteeing the Right of Access to Public Information, GAIP), the independent
authority that oversees compliance with the right of access in Catalonia. In recent years, one can see in Spain how there
has been a real paradigm shift on this matter from a purely nominal right with little practical application to a thorough
and effective right of access with enormous future potential, equal to or broader than that recognised in other legal
systems that were previously viewed with envy. It will also be seen how the current blast wave from the general right of
access is affecting institutions dating from much earlier, with a supposedly different nature, such as the traditional right
of access of interested parties to their les. And, how its current legal conguration paradoxically gives it much greater
scope than if it were to be recognised as a fundamental right under the terms of the European Court of Human Rights.
Key words: Transparency; right of access; fundamental rights; independent authorities; GAIP.
* El presente trabajo constituye la versión escrita y ampliada de la ponencia que presenté en el XIII Seminario Conjunto del Instituto
Alemán de Investigación en materia de Administración Pública y la Escuela de Administración Pública de Cataluña celebrado en
Speyer los días 28 y 29 de junio de 2017 bajo el título «Transparencia en el espacio europeo de Administración Pública». Agradezco
a los asistentes a dicho seminario las observaciones formuladas durante el debate posterior a mi ponencia.
** Oriol Mir Puigpelat, profesor titular (acreditado como catedrático) de Derecho Administrativo, Universitat Pompeu Fabra,
Departamento de Derecho, Edicio Roger de Llúria, calle Ramon Trias Fargas, 25-27, 08005 Barcelona. oriol.mir@upf.edu.
Artículo recibido el 05.08.2017. Evaluación ciega: 26.09.2017 y 03.10.2017. Fecha de aceptación de la versión nal: 10.10.2017.
Citación recomendada: Mir PuigPelat, Oriol. «El acceso a la información pública en la legislación española de transparencia:
crónica de un cambio de paradigma». Revista Catalana de Dret Públic, núm. 55 (diciembre 2017), pp. 48-66, DOI: 10.2436/rcdp.
i55.2017.3018.
Oriol Mir Puigpelat
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Sumario
1 Introducción
2 Bases constitucionales
2.1 El temprano reconocimiento constitucional del derecho de acceso
2.2 El problema de la falta de reconocimiento como derecho fundamental y la importancia relativa que
dicha falta de reconocimiento tiene en la práctica
3 La regulación precedente y sus carencias
4 El cambio de paradigma y la homologación a los estándares internacionales con la LTE y su desarrollo
autonómico
4.1 Razones de la aprobación de la LTE y de las leyes autonómicas que la desarrollan
4.2 Características principales de la nueva regulación del derecho de acceso
5. La aplicación de la nueva normativa de transparencia y el papel clave de las autoridades independientes
de garantía del derecho de acceso. El ejemplo de la GAIP
5.1 Algunos datos sobre los primeros dos años de funcionamiento de la GAIP
5.2 Aspectos signicativos de la doctrina establecida por la GAIP
5.2.1 Objeto: acceso a procedimientos en trámite y a todo tipo de informaciones en poder de las
Administraciones públicas y demás sujetos obligados
5.2.2 Finalidad: la enorme expansión del derecho de acceso derivada de la falta de exigencia de la
motivación de la solicitud y la admisibilidad de peticiones «egoístas»
5.2.3 Excepciones: interpretación restrictiva de las causas de inadmisión de las solicitudes y de los límites
al acceso
5.2.4 La interpretación amplia de la propia competencia de la GAIP
6 Bibliografía
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1 Introducción
En el presente trabajo expondré los rasgos básicos de la regulación española del derecho de acceso a la
información pública y el alcance real que dicho derecho presenta en su aplicación práctica.
Como podrá comprobarse, se trata de una regulación que, pese a tener un sólido anclaje constitucional (2),
ha presentado grandes carencias durante muchos años (3), y solo recientemente, tras la aprobación de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTE), y de
las leyes autonómicas que la han desarrollado, ha pasado a satisfacer los estándares internacionales en la
materia (4).
El trabajo destacará también el papel clave que corresponde a las autoridades independientes de garantía
del derecho de acceso en la aplicación de la nueva normativa de transparencia y la interpretación amplia
que están llevando a cabo del mencionado derecho. Se tomará como ejemplo, a estos efectos, la doctrina
establecida por la autoridad catalana, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información
Pública (GAIP), de la que he sido vicepresidente durante sus dos primeros años de funcionamiento (5).
Podrá constatarse cómo se ha producido, en España, en los últimos años, un auténtico cambio de paradigma
en esta materia, pasándose de un derecho puramente nominal y de escasa aplicación práctica a un derecho
de acceso vigoroso, efectivo y dotado de un enorme potencial de futuro, tan o más amplio que el reconocido
por otros ordenamientos que antes se contemplaban con envidia.
2 Bases constitucionales
2.1 El temprano reconocimiento constitucional del derecho de acceso
La Constitución española de 1978 (CE) rompió decididamente con la tradición de secreto propia de la
Administración de la dictadura franquista precedente al establecer de forma expresa, en su artículo 105.b,
que «la ley regulará: […] El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo
que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas».
Con dicha previsión, innovadora en su momento, se confería un sólido anclaje constitucional al derecho de
acceso de los ciudadanos, como un elemento importante y característico del nuevo Estado democrático que
dicha Constitución instauraba. De forma signicativa, dicho precepto sitúa al derecho de acceso al mismo
nivel que el derecho de audiencia en el procedimiento de elaboración de actos administrativos y de normas
reglamentarias, derecho de audiencia recogido en las letras a) y c) del artículo 105 CE.
2.2 El problema de la falta de reconocimiento como derecho fundamental y la importancia relativa
que dicha falta de reconocimiento tiene en la práctica
Esta expresa previsión constitucional ha dicultado, sin embargo, paradójicamente, que el derecho de acceso
sea considerado un auténtico derecho fundamental, a diferencia de lo que ocurre en otros países. Al estar el
artículo 105 ubicado en una parte de la Constitución distinta de la que recoge los derechos fundamentales
(artículos 14 a 29 CE) y remitir expresamente al desarrollo legislativo, se ha considerado tradicionalmente
que el derecho de acceso constituye un derecho constitucional de conguración legal, que no goza de la
protección reforzada propia de los derechos fundamentales (protección que consiste básicamente en la
regulación mediante ley orgánica –que debe aprobarse por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados–,
en la tutela judicial mediante un procedimiento preferente y sumario, y en la posibilidad de ser objeto de
recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional).1
1 V. Sentencia del Tribunal Constitucional 161/1988, de 20 de septiembre (ECLI:ES:TC:1988:161), FJ 4 y Sentencias de la Sala
3ª del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1999 (ECLI:ES:TS:1999:2206), FJ 3, y 19 de mayo de 2003 (ECLI:ES:TS:2003:3359),
FJ 4. Partiendo de esta premisa, las sucesivas leyes que han regulado el derecho de acceso en España no han sido tramitadas como
leyes orgánicas, sino como leyes ordinarias.
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La expresa previsión constitucional del derecho de acceso a la información pública ha dicultado, en particular,
que dicho derecho se vinculara e inriera de la libertad de información, esta sí calicada expresamente como
derecho fundamental por parte del artículo 20.1.d CE.
Ello contrasta con el derecho especíco de los cargos electos (de los parlamentos central y autonómico y
de los entes locales) de acceso a la información necesaria para el ejercicio de sus funciones representativas,
derecho que va más allá del reconocido por el artículo 105.b CE a todos los ciudadanos y que la jurisprudencia
española ha derivado del derecho fundamental de participación política recogido en el artículo 23.2 CE.2
Pese a que la falta de calicación del derecho general de acceso como un derecho fundamental ha sido
objeto de numerosas críticas por parte de la doctrina más reciente3 y es difícilmente compatible con la
jurisprudencia actual del Tribunal Europeo de Derechos Humanos4 (jurisprudencia que debe ser tenida en
cuenta en la interpretación de los derechos fundamentales de la CE, en virtud de su artículo 10.2), lo cierto es
que ello no parece tener repercusiones especialmente graves en la aplicación práctica de la nueva legislación
de transparencia.
En particular, el derecho de acceso y el derecho (fundamental) a la protección de datos personales se sitúan
en un mismo nivel en el juicio ponderativo que la ley obliga a efectuar para decidir cuál de los dos ha de
prevalecer en caso de conicto, sin que el hecho de que solo el segundo se congure como fundamental
esté teniendo consecuencias apreciables en la doctrina de las autoridades independientes encargadas de la
garantía del derecho de acceso. Por otro lado, la amplitud y rapidez de la tutela que, como se verá, están
proporcionando las autoridades de garantía al derecho de acceso, relativiza el problema que podría suponer
no contar con la posibilidad de presentar un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. De hecho,
la circunstancia de que no se le considere un derecho fundamental y de que, por tanto, no deba ser regulado
únicamente mediante ley orgánica del Parlamento central, ha permitido que las comunidades autónomas
desarrollen las previsiones de la ley básica estatal de transparencia mediante una legislación propia que, a
menudo, ha tratado de reforzar la regulación del derecho de acceso, en una competencia regulatoria al alza,
en la que distintas leyes autonómicas han tratado de «mejorar» lo dispuesto por la ley estatal y otras leyes
autonómicas precedentes. El ejemplo de la Ley catalana de transparencia (Ley 19/2014, de 29 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno –LTC–) es especialmente claro a estos
2 Entre muchas otras, Sentencia del Tribunal Constitucional 161/1988 antes citada (FFJJ 7 y 9), Sentencia del Tribunal Constitucional
57/2011, de 3 de mayo (ECLI:ES:TC:2011:57), FFJJ 2 y ss., y Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015
(ECLI:ES:TS:2015:2870), FJ 7, con ulteriores referencias.
3 V. entre otros guichot, Emilio, «Capítulo II», en Íd. (Coord.), Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Madrid, Tecnos, 2014, pp. 35-47; Fernández raMos, Severiano; Pérez Monguió,
José María, Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Cizur Menor,
Thomson Reuters Aranzadi, 2014, pp. 25-28; Fernández raMos, Severiano, «El derecho de acceso a la información pública:
naturaleza, sujetos activos y ordenación», en troncoso reigada, Antonio (Dir.), Comentario a la Ley de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno, Cizur Menor, Thomson Reuters Civitas, 2017, pp. 694-713; de la nuez sánchez-cascado,
Elisa; tarín Quirós, Carlota (Coords.), Transparencia y buen gobierno. Comentarios a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, Madrid, La Ley, 2014, pp. 224-233; Blanes cliMent, Miguel
Ángel, La transparencia informativa de las Administraciones públicas, Cizur Menor, Thomson Reuters Aranzadi, 2014, pp. 199-
210; cotino hueso, Lorenzo, «El derecho fundamental de acceso a la información, la transparencia de los poderes públicos y el
Gobierno Abierto. Retos y oportunidades», en Valero torrijos, Julián; Fernández salMerón, Manuel (Coords.), Régimen jurídico
de la transparencia del sector público. Del derecho de acceso a la reutilización de la información, Cizur Menor, Thomson Reuters
Aranzadi, 2014, pp. 43-55; Piñar Mañas, José Luis, «Derecho de acceso a la información pública. Régimen general», en Wences,
Isabel; Kölling, Mario; ragone, Sabrina (Coords.), La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
Una perspectiva académica, Madrid, CEPC, 2014, pp. 35-42; Piñar Mañas, José Luis, «El fortalecimiento de la transparencia y el
derecho de acceso a la información pública como objeto de la Ley 19/2013», en troncoso reigada, Antonio (Dir.), Comentario a la
Ley de Transparencia…, op. cit., pp. 116-125.
4 V. recientemente la importante Sentencia dictada por la Gran Sala del TEDH en el caso Magyar Helsinki Bizottsg c. Hungría,
núm. 18030/11, de 8 de noviembre de 2016, apartados 149 y ss., con un prolijo resumen de la jurisprudencia precedente y de otros
antecedentes de Derecho internacional y comparado, en la que se arma la vulneración del artículo 10 del Convenio Europeo de
Derechos Humanos (libertad de expresión, en particular de la libertad de recibir o de comunicar informaciones) por la denegación
de acceso a información pública (nombre y nombramientos de los abogados de ocio designados por la policía) a una ONG húngara
de protección de los derechos humanos. Los requisitos exigidos por el tribunal para que una denegación de acceso constituya una
vulneración del artículo 10 CEDH se desarrollan en los apartados 157 y ss. En síntesis, debe tratarse de una petición de acceso a
información de interés público que se encuentre preparada y disponible y que se formule por periodistas, ONG, investigadores,
blogueros y usuarios con muchos seguidores en las redes sociales (en general, por personas que actúan como vigilantes públicos –
public watchdogs”–) con la nalidad de contribuir al debate público.
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efectos. Las leyes autonómicas también han incrementado notablemente las obligaciones de publicidad
activa,5 contemplando expresamente la publicación en internet de una gran cantidad de datos personales (p.
ej. en materia de retribuciones, contratos y subvenciones),6 datos que, por tanto, son también accesibles en
ejercicio del derecho de acceso, por mucho que este no se congure como un derecho fundamental y tenga,
en teoría, menor «rango» que el derecho fundamental a la protección de datos personales. Por último, el
hecho de que el derecho de acceso se congure como un derecho autónomo, y no ya como una manifestación
especíca del derecho fundamental a la libertad de información, facilita su expansión y reconocimiento
a todo tipo de personas y para todo tipo de nalidades e informaciones en poder de la Administración.
Como se verá más adelante, la vigente regulación española del derecho de acceso no somete su ejercicio
a los requisitos exigidos por el TEDH para apreciar la vulneración de la libertad de recibir o de comunicar
informaciones del artículo 10 CEDH.7
3 La regulación precedente y sus carencias
Pese al temprano reconocimiento constitucional del derecho de acceso, dicho derecho no fue regulado de
forma general en España hasta 1992, con la aprobación de la primera ley de procedimiento administrativo de
la democracia, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y
del procedimiento administrativo común (LRJPAC), que le dedicó un solo precepto, su artículo 37.
Dicha regulación fue, además, muy restrictiva y mereció una amplia crítica doctrinal. Puede armarse que,
bajo la vigencia del artículo 37 LRJPAC, el derecho de acceso no tuvo una auténtica aplicación práctica
en España. Resulta signicativo que, cuando se aprobó la vigente LTE, la mayoría de las muchas noticias
periodísticas que se le dedicaron desconocieran por completo la existencia del artículo 37 LRJPAC y
consideraran que con aquella se reconocía por vez primera en España el derecho de acceso de los ciudadanos
a la información pública.
Entre las muchas carencias del artículo 37 LRJPAC pueden destacarse las siguientes.
El objeto del derecho de acceso era muy restringido. Únicamente se reconocía el derecho de acceso a
registros administrativos y a documentos integrantes de expedientes administrativos nalizados (artículo
37.1 LRJPAC), documentos que además había que identicar en la solicitud (artículo 37.7 LRJPAC).
En cuanto a los sujetos obligados, únicamente comprendía a las Administraciones públicas, y no a las demás
entidades del sector público (sociedades mercantiles de capital público, fundaciones del sector público, etc.)
ni a sujetos privados vinculados a aquellas, ni a los demás poderes públicos distintos del ejecutivo (Casa
Real, parlamento central y autonómicos, Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Defensor del Pueblo, etc.)
Las excepciones al derecho de acceso eran muy amplias e indeterminadas. En particular, el acceso a datos
personales no íntimos únicamente era posible por parte de quienes acreditaran «un interés legítimo y directo»
(artículo 37.3 LRJPAC; los datos íntimos solo eran accesibles por los propios afectados, en virtud del
artículo 37.2 LRJPAC). La relación de ulteriores excepciones al derecho de acceso –distintas del derecho a
la protección de datos personales– era formulada en términos imperativos e indeterminados, sin referencia al
test del perjuicio (damage test), ni al juicio de ponderación, ni al principio de proporcionalidad (artículo 37.5
LRJPAC), y se contemplaba una amplísima cláusula residual y abierta de excepción al derecho de acceso
«cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando
así lo disponga una Ley» (artículo 37.4 LRJPAC). El acceso también podía ser denegado cuando afectara a
la ecacia de la Administración (artículo 37.7 LRJPAC), sin mayores precisiones.
El artículo 37 LRJPAC tampoco preveía garantías procedimentales especícas del derecho de acceso, lo que
comportaba, entre otras cosas, que fuera de aplicación el plazo genérico de resolución de las solicitudes de
5 Esto es, de informaciones que las distintas Administraciones deben hacer públicas de ocio, sin necesidad de solicitud previa por
parte de los ciudadanos.
6 V. p. ej. los artículos 11.1.b, 13.1.d, 14.2.a y 15.1.c LTC.
7 V. supra, la nota 4.
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tres meses establecido por el artículo 42 LRJPAC, un plazo excesivamente amplio en materia de acceso a
información pública.
Tampoco se contemplaban autoridades especícas de garantía del derecho de acceso, de manera que las
denegaciones de acceso solo podían ser controladas mediante las vías ordinarias de recurso administrativo (que
en España son totalmente inecaces)8 y de recurso ante los tribunales del orden contencioso-administrativo,
al que los ciudadanos raramente acudían, debido a su lentitud y a su coste económico.
Finalmente, tampoco se preveían sanciones especícas por el incumplimiento del derecho de acceso ni
obligaciones especícas de publicidad activa, que fueran más allá de las establecidas tradicionalmente por la
legislación sectorial (de contratos del sector público, de subvenciones, de empleados públicos, etc.).9
4 El cambio de paradigma y la homologación a los estándares internacionales con la LTE y
su desarrollo autonómico
4.1 Razones de la aprobación de la LTE y de las leyes autonómicas que la desarrollan
Pese a las reiteradas críticas doctrinales y al impulso transformador ejercido, también aquí, por el Derecho
europeo (en particular, por las directivas de acceso a información medioambiental y de reutilización de la
información del sector público),10 la modernización del derecho de acceso no pasó a ocupar un lugar central
en la agenda política hasta el estallido de la profunda crisis económica en 2010 y la difusión de gravísimos
escándalos de corrupción que ha tenido lugar en los últimos años.
La crisis y los duros recortes a que ha dado lugar, junto con la proliferación de escándalos de corrupción, han
comportado una pérdida enorme de conanza de los españoles en sus instituciones (pérdida de conanza que
ha sido mucho mayor que en la mayoría de países de la OCDE, y que solo se ha visto superada por Grecia
e Italia),11 y la aprobación de una regulación moderna de la transparencia administrativa ha sido vista como
un mecanismo básico para tratar de restablecer dicha conanza. La transparencia, exigida por la sociedad
civil, se ha convertido en un auténtico mantra, y los partidos políticos no se atreven (por el momento) a
cuestionarla.
Este contexto peculiar, que algún autor ha calicado de «tormenta perfecta»,12 propició que por n se aprobara
una ley especíca de transparencia, acorde con los estándares internacionales: la LTE, que entró en vigor a
nivel de la Administración General del Estado en diciembre de 2014,13 y que ha sido objeto de desarrollo y
mejora por distintos legisladores autonómicos.
8 Como constatan de forma generalizada los trabajos incluidos en lóPez raMón, Fernando (Coord.), Las vías administrativas
de recurso a debate. Actas del XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Madrid, INAP,
2016. V. también coMisión general de codiFicación, Informe explicativo y propuesta de anteproyecto de ley de eciencia de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Madrid, Ministerio de Justicia, 2013, pp. 14-30.
9 Sobre la regulación del derecho de acceso anterior a la vigente LTE y sus muchas carencias pueden verse, entre otros, PoMed
sánchez, Luis Alberto, El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, Madrid, INAP, 1989;
eMBid irujo, Antonio, El ciudadano y la Administración, Madrid, MAP, 1994; Fernández raMos, Severiano, El derecho de acceso a
los documentos administrativos, Madrid, Marcial Pons, 1997; Mestre delgado, Juan Francisco, El derecho de acceso a archivos y
registros administrativos, 2ª ed., Madrid, Civitas, 1998; guichot, Emilio, Publicidad y Privacidad de la Información Administrativa,
Madrid, Civitas, 2009; raMs raMos, Leonor, El derecho de acceso a archivos y registros administrativos, Madrid, Reus, 2009.
10 Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la
información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, y Directiva 2003/98/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de la información del sector público (modicada por
la Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013), transpuestas al ordenamiento español por
la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso
a la justicia en materia de medio ambiente (LAIA), y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del
sector público (modicada por la Ley 18/2015, de 9 de julio), respectivamente.
11 OCDE, Spain: From Administrative Reform to Continuous Improvement, GOV/PGC(2014)4/ANN1, 2014, pp. 203-205.
12 guichot, Emilio, «Capítulo II», op. cit., pág. 20.
13 Las comunidades autónomas y los entes locales dispusieron de un año más para dar cumplimiento a la nueva regulación del
derecho de acceso de la LTE, hasta diciembre de 2015. Algunas comunidades autónomas no agotaron dicho plazo y aprobaron leyes
de desarrollo de la LTE que entraron en vigor antes de esta fecha (como la LTC, en Cataluña, cuya parte relativa al derecho de acceso
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Pese a sus imperfecciones y aspectos susceptibles de mejora, la LTE y las leyes autonómicas que la han
desarrollado posibilitan un auténtico cambio de paradigma en la materia, que se está materializando, como
se verá después, en sus primeros años de aplicación práctica.
4.2 Características principales de la nueva regulación del derecho de acceso
Los aspectos fundamentales de la nueva regulación, que contrastan con las carencias antes apuntadas de la
normativa precedente, son los siguientes.
El objeto del derecho de acceso es mucho más amplio que antes. Dicho objeto ha pasado a ser la «información
pública», entendida como toda aquella información que se encuentre en poder de los sujetos sometidos a la
ley (artículo 13 LTE). Ya no se trata solo, por tanto, de documentos, y menos aún de documentos integrantes
de expedientes administrativos nalizados en el momento en que se solicita el acceso. Coherentemente,
tampoco se exige ya que se identique el concreto documento al que se quiere acceder. Solo se requiere,
lógicamente, que se indique la información que se solicita (artículos 17.2.b y 19.2 LTE; el artículo 28 LTC
obliga incluso a la Administración a prestar asesoramiento al solicitante para que pueda concretar su solicitud,
cuando sea imprecisa).
En cuanto a los sujetos obligados, el derecho de acceso ya no se predica solo de las Administraciones
públicas, sino que alcanza a todas las demás entidades del sector público (sociedades mercantiles de capital
público, fundaciones del sector público, etc.), a los demás poderes públicos distintos del ejecutivo (en sus
actuaciones sometidas a Derecho administrativo: contratación, personal, etc.) e incluso a sujetos privados
vinculados a aquellas (artículos 2 y 4 LTE). En este último caso, el derecho de acceso se ejerce a través de la
Administración o entidad pública a la que se encuentran vinculados, y que es a la que, en denitiva, se trata
de controlar.
Las solicitudes de acceso, aunque no pueden ser anónimas, como en otros países, están sometidas a muy
pocos requisitos formales y no requieren motivación ni invocación de ningún interés legítimo (artículo 17
LTE). Pueden presentarse por medios telemáticos, si bien no se admite el correo electrónico y en muchos
casos los canales electrónicos disponibles son todavía excesivamente complejos y poco ágiles.
El ejercicio del derecho de acceso es gratuito, sin perjuicio de las exacciones que pueden exigirse por la
expedición de copias o la trasposición de la información a un formato distinto del original (artículo 22.4
LTE).
Las solicitudes de acceso están sometidas a causas tasadas de inadmisión (artículo 18 LTE y, con mayor
precisión y menor alcance, artículo 29 LTC).
La regulación de los límites (excepciones) al derecho de acceso es ahora acorde con los estándares
internacionales. Dicha regulación parte de una enunciación de límites tasados muy similar a la prevista
en el Convenio núm. 205 del Consejo de Europa de Acceso a los Documentos Públicos (CADP).14 Pese a
que dicho Convenio no ha entrado todavía en vigor ni ha sido siquiera rmado por España, ha sido tenido
muy en cuenta en el momento de elaborarse la LTE y, en particular, al establecerse el catálogo de límites
potenciales al derecho de acceso enumerados en sus artículos 14 y 15. La LTE contiene también ahora una
enunciación expresa de los cuatro grandes criterios de aplicación restrictiva y casuística de los límites al
derecho de acceso habituales en Derecho comparado (artículos 14, 15, 16 y 20.2 LTE): el acceso solo podrá
ser denegado cuando pueda ocasionar un perjuicio efectivo y no meramente hipotético para el bien jurídico
protegido por el límite en cuestión (test del perjuicio); dicho perjuicio deberá ser en todo caso ponderado
con los intereses públicos o privados favorables al acceso que puedan concurrir, y que pueden obligar a
soportarlo (juicio de ponderación); aunque, en el juicio ponderativo, prevalezca el límite, su aplicación debe
ser proporcionada y no impedir el acceso a la parte de la información solicitada no afectada por el límite de
que se trate (principio de proporcionalidad y acceso parcial); y obligación de motivación suciente por parte
entró en vigor el 1 de julio de 2015).
14 Celebrado en Tromsø (Noruega) el 18 de junio de 2009, debe ser raticado por diez Estados para que entre en vigor. A fecha de
31 de julio de 2017 ha sido raticado por nueve Estados.
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de la Administración de la concurrencia del límite en el caso concreto (obligación de motivación). La LTE
establece asimismo la aplicación de dichos criterios al acceso a datos personales, que se sujeta a ponderación
y solo se excluye de manera absoluta en el caso de los datos personales especialmente protegidos –origen
racial, salud, vida sexual, ideología, aliación sindical, religión y creencias, comisión de infracciones penales
o administrativas– (artículo 15 LTE). A diferencia, por tanto, de otros ordenamientos, ninguno de los límites
al acceso de la LTE se congura como un límite absoluto (con la única salvedad de los datos personales
especialmente protegidos a que se acaba de aludir): todos son límites relativos, sujetos a ponderación, y que
pueden ceder ante un interés público o privado superior favorable al acceso.
La LTE contempla una serie de garantías procedimentales especícas tanto para quien solicita el acceso,
como para las terceras personas que puedan verse afectadas por el mismo (que tienen derecho a formular
alegaciones –artículo 19.3 LTE–), jando un plazo de un mes para la resolución del procedimiento (artículo
20.1 LTE).
La legislación vigente también ha previsto el establecimiento de autoridades independientes y especializadas
de garantía del derecho de acceso, tanto a nivel estatal (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno), como
de las comunidades autónomas y entes locales (como p. ej. la GAIP en Cataluña). Dichas autoridades conocen
de las reclamaciones que los ciudadanos puedan presentarles voluntaria y gratuitamente antes de acudir a los
tribunales del orden contencioso-administrativo, resolviéndolas en un plazo mucho más breve que estos (tres
meses en el caso del Consejo estatal y dos meses en el caso de la GAIP). Sus resoluciones son vinculantes
para la Administración reclamada y pueden ser impugnadas ante los tribunales del orden contencioso-
administrativo (artículos 23, 24, 36 a 40 y disposición adicional cuarta LTE, y preceptos respectivos de las
leyes autonómicas de transparencia –p. ej. artículos 39 a 44 LTC–).15
Las leyes autonómicas prevén asimismo sanciones especícas por el incumplimiento de las obligaciones de
transparencia (p. ej., artículos 76 y siguientes LTC, aunque atribuyendo la competencia sancionadora a las
propias Administraciones que las han incumplido).
Por último, al igual que otras leyes de transparencia extranjeras de última generación, se establece un amplio
catálogo de obligaciones especícas de publicidad activa, esto es, de tipos de informaciones que las distintas
Administraciones y sujetos obligados deben publicar de ocio en sus páginas web respectivas y en portales
centralizados de transparencia, para así facilitar su conocimiento por parte de la ciudadanía y evitar que esta
deba ejercer el derecho de acceso para acceder a las mismas: información institucional, presupuestaria, de
personal, de retribuciones, de contratos adjudicados y subvenciones concedidas, etc. (artículos 5 a 11 LTE y,
ampliándolas notablemente, las distintas leyes autonómicas).16
5. La aplicación de la nueva normativa de transparencia y el papel clave de las autoridades
independientes de garantía del derecho de acceso. El ejemplo de la GAIP
Los primeros años de aplicación de la nueva normativa de transparencia (dos años y medio en el caso de
la LTE y dos años en el caso de las leyes autonómicas que primero entraron en vigor) permiten conrmar
el cambio de paradigma propiciado por esta y el papel clave que están jugando al respecto las distintas
15 Efectúo una comparación entre las distintas autoridades de garantía previstas hasta la fecha por las diferentes comunidades
autónomas, señalando las deciencias (en algunos casos, importantes) que a mi juicio presenta su diseño institucional, en Mir
PuigPelat, Oriol, «Las autoridades autonómicas de garantía del derecho de acceso. Una aproximación crítica a su diseño institucional»,
en troncoso reigada, Antonio (Dir.), Comentario a la Ley de Transparencia…, op. cit., pp. 1823-1847. Sobre el Consejo estatal
v. Martín delgado, Isaac, «La reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: un instrumento necesario, útil y
¿ecaz?», en lóPez raMón, Fernando (Coord.), Las vías administrativas de recurso a debate…, op. cit., pp. 377 y ss., así como la
parte correspondiente de los comentarios de la LTE citados en las notas 3 y 16 del presente trabajo.
16 La bibliografía existente sobre la LTE y las leyes autonómicas que la han desarrollado es ya muy abundante. Además de los
comentarios citados en la nota 3 pueden verse, entre otros, cerrillo, Agustí; Ponce, Juli, Transparència, accés a la informació
pública i bon govern a Catalunya. Comentaris de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, Barcelona, EAPC/UOC, 2015; rodríguez-
arana Muñoz, Jaime; sendín garcía, Miguel Ángel, Transparencia, acceso a la información y buen gobierno, Granada, Comares,
2014; razQuin lizarraga, Martín María, El derecho de acceso a la información pública, Oñati, IVAP, 2015; Fernández raMos,
Severiano; Pérez Monguió, José María, El derecho de acceso a la información pública en España, Cizur Menor, Thomson Reuters
Aranzadi, 2017, con ulteriores referencias.
Oriol Mir Puigpelat
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autoridades independientes de garantía del derecho de acceso. El ejemplo de la GAIP resulta ilustrativo,
como se verá a continuación.
5.1 Algunos datos sobre los primeros dos años de funcionamiento de la GAIP17
En sus dos primeros años de actividad la GAIP ya ha recibido 878 reclamaciones (tras solo 37 reclamaciones
en sus primeros seis meses de funcionamiento), un volumen muy elevado, teniendo en cuenta el conocimiento
limitado que la ciudadanía y los propios medios de comunicación tienen todavía del derecho de acceso y
de la existencia de la GAIP, y que conrma la utilidad que los interesados consideran que posee una vía
de reclamación rápida y gratuita previa a la judicial, frente a un órgano especializado y completamente
independiente de la Administración que ha denegado la información solicitada.18 Destaca, en este sentido, la
elevada tasa de repetición de los reclamantes, que no dudan en acudir reiteradamente a la GAIP cada vez que
la Administración les deniega el acceso a información.
De dichas reclamaciones, la GAIP ya ha resuelto 771, la gran mayoría dentro del plazo de dos meses de
que dispone (plazo que se amplía a tres meses cuando el reclamante solicite que la reclamación se tramite
mediante el procedimiento de mediación, mediación que constituye una novedad de la LTC –artículo 42–
y que se ha importado de experiencias como la quebequesa, la norteamericana o la suiza).19 Dicho plazo
contrasta con la duración media, en España, de un proceso judicial en vía contencioso-administrativa (doce
meses, en primera instancia, en 2016).20
De las reclamaciones admitidas a trámite (la tasa de inadmisión de reclamaciones por parte de la GAIP se sitúa
en torno al 15 por ciento), alrededor del noventa por ciento tienen un resultado favorable para el reclamante,
ya sea porque la GAIP estima total o parcialmente la reclamación o porque la propia Administración facilita
la información durante la tramitación de la misma, al tener conocimiento de la reclamación presentada. Esta
entrega extemporánea de la información se produce, con mucha frecuencia, en los numerosos casos en que
la reclamación se presenta contra la falta de resolución expresa por parte de la Administración de la solicitud
formulada, y evidencia que el remedio más ecaz contra el silencio administrativo es la previsión de un
mecanismo rápido de reclamación ante una autoridad independiente.
Destaca también el alto grado de cumplimiento de las resoluciones de la GAIP, pese a carecer de mecanismos
de ejecución forzosa de sus resoluciones (la GAIP se limita a recordar a las Administraciones obligadas
que el incumplimiento de sus resoluciones puede llegar a constituir una infracción muy grave,21 así como
a publicar en su web las Administraciones incumplidoras), y el nivel muy bajo de litigiosidad suscitado
por sus resoluciones. Hasta la fecha, sus resoluciones solo han dado lugar a tres procesos contencioso-
administrativos, aún no resueltos, instados por las Administraciones obligadas o por las terceras personas
17 Los datos que se ofrecen a continuación se corresponden con el período transcurrido entre el 1 de julio de 2015 y el 30 de junio de
2017, fecha en que tuve que dejar la GAIP para poder incorporarme a la Universidad Pompeu Fabra. Todas las resoluciones dictadas
por la GAIP en dicho período se encuentran disponibles en su página web (www.gaip.cat), donde existe un buscador y una sección
especíca para las que se consideran más destacadas, y donde pueden también encontrarse las Memorias de actividad de los años
2015 y 2016 y los dictámenes, informes y criterios generales elaborados por dicha institución.
18 De acuerdo con los artículos 39 y siguientes LTC y el Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento
de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, la GAIP se encuentra integrada por entre tres y
cinco miembros designados por mayoría de tres quintas partes del Parlamento de Cataluña, que deben ser expertos de reconocida
competencia y prestigio y con más de diez años de experiencia profesional (como juristas especialistas en Derecho público o técnicos
en materia de archivos o gestión documental), que actúan con dedicación exclusiva y total independencia y que solo pueden ser
removidos de su cargo por las causas tasadas establecidas en el referido decreto.
19 V. sobre esta mediación y los precedentes de Derecho comparado existentes cerrillo i Martínez, Agustí; Velasco rico, Clara-
Isabel, «La mediación en la resolución de conictos en materia de acceso a la información pública», en lóPez raMón, Fernando
(Coord.), Las vías administrativas de recurso a debate…, op. cit., pp. 573-583.
20 consejo general del Poder judicial, La Justicia Dato a Dato. Año 2016, Madrid, CGPJ, 2017, pág. 115. En Cataluña, en el año
2016, la duración media de un proceso ante los Juzgados de lo Contencioso-administrativo fue de 10,5 meses y, ante la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia, en única instancia, de 28,5 meses.
21 Así lo establece el artículo 77.2.b LTC. El artículo 49.2 del Decreto 111/2017 permite también ahora que la GAIP ponga
este incumplimiento en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador
correspondiente.
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afectadas, y no ya por quienes solicitaban el acceso a la información.22 Seguramente contribuya a explicar
este alto grado de aceptación de sus resoluciones el hecho de que recabe el informe de la Autoridad Catalana
de Protección de Datos (APDCAT) en aquellos casos en que la Administración fundamenta la denegación
de la información solicitada en la protección de datos de carácter personal. En tales casos, la ley catalana, a
diferencia de la LTE y demás leyes autonómicas, le obliga a solicitar dicho informe (artículo 42.8 LTC) y,
aunque no resulte vinculante, es tenido muy en cuenta por la GAIP, al proceder de la autoridad encargada
especícamente de velar por el cumplimiento de la normativa de protección de datos por parte del sector
público catalán. Esta colaboración procedimental entre las dos principales autoridades catalanas en la materia
está resultando muy positiva y genera una dinámica de mutuo entendimiento y consideración de los intereses
respectivos tutelados.
Resulta asimismo revelador que sean sobre todo las Administraciones dotadas de menos recursos (en
particular, municipios pequeños) las que sean objeto de un mayor número de reclamaciones ante la GAIP.
Las Administraciones dotadas de mayores recursos y mejores servicios jurídicos conocen ya la amplitud del
derecho de acceso congurado por la regulación vigente y la doctrina establecida por la GAIP, y tienden a
facilitar las informaciones que se les solicitan en el plazo legalmente establecido, salvo en casos jurídicamente
más complejos, en los que aprecien la concurrencia de un límite legal al acceso.
5.2 Aspectos signicativos de la doctrina establecida por la GAIP
No es este el lugar indicado para examinar con detenimiento la doctrina establecida por las autoridades
españolas de garantía del derecho de acceso. Sí cabe, sin embargo, señalar algunos aspectos signicativos
de dicha doctrina, que permiten advertir el gran potencial de la nueva normativa española de transparencia
y constatar la aplicación que ya está teniendo en la práctica. Se pondrá, nuevamente, el ejemplo de la GAIP,
sin ánimo de exhaustividad.
5.2.1 Objeto: acceso a procedimientos en trámite y a todo tipo de informaciones en poder de las
Administraciones públicas y demás sujetos obligados
La enorme amplitud del objeto del derecho de acceso, consistente en toda la «información pública», denida
como «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno
de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de [la LTE] y que hayan sido elaborados o adquiridos en el
ejercicio de sus funciones» (artículo 13 LTE y, en términos similares, artículos 2.b y 19.1 LTC) ha llevado a
la GAIP a admitir el acceso no solo a documentos (formen o no parte de un expediente administrativo), sino a
todo tipo de informaciones en poder de las Administraciones públicas y demás sujetos obligados, incluyendo
la contenida en bases de datos,23 algoritmos matemáticos24 y el código fuente de programas informáticos
empleados por la Administración en el ejercicio de sus funciones.25
La GAIP también ha admitido en diversas ocasiones el acceso a información referida a procedimientos en
trmite, que aún no han nalizado.26 Se ha basado, para ello, en la circunstancia de que ni la LTE ni la LTC
exigen ya, a diferencia del anterior artículo 37.1 LRJPAC, que el procedimiento administrativo en cuestión
haya nalizado para que los ciudadanos puedan pedir acceder a los documentos que lo integran, en el hecho
22 Recursos contencioso-administrativos núm. 334/2016, 420/2016 y 428/2016 interpuestos ante la Sala de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña contra las Resoluciones de la GAIP relativas a las Reclamaciones
22/2016 a 45/2016 (Diputación de Girona), 19/2016 (TMB) y 58/2016 (Hospital Plató), respectivamente.
23 V. p. ej. Resolución de 11 de febrero de 2016 sobre la Reclamación 36/2015, Resolución de 11 de mayo de 2016 sobre la
Reclamación 13/2016 y Resolución de 28 de septiembre de 2016 sobre la Reclamación 119/2016. La GAIP ha estimado el derecho
a acceder a información contenida en bases de datos en muchas otras resoluciones.
24 Resolución de 21 de septiembre de 2016 sobre las Reclamaciones 123/2016 y 124/2016 (acumuladas).
25 Resolución 200/2017, de 21 de junio. Deenden también que el derecho de acceso pueda alcanzar a programas informáticos
empleados por la Administración Muñoz soro, José Félix; BerMejo latre, José Luis, «La redenición del ámbito objetivo de la
transparencia y el derecho de acceso a la información del sector público», en Valero torrijos, Julián; Fernández salMerón, Manuel
(Coords.), Régimen jurídico de la transparencia…, op. cit., pp. 204-207.
26 V., entre otras, Resolución de 23 de diciembre de 2015 sobre la Reclamación 17/2015, Resolución 21/2017, de 1 de febrero,
Resolución 49/2017, de 15 de febrero, Resolución 62/2017, de 22 de febrero y Resolución 162/2017, de 26 de mayo.
Oriol Mir Puigpelat
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indiscutible de que estos documentos de procedimientos en curso constituyen información pública a los
efectos de los artículos 13 LTE y 2.b LTC antes mencionados y son, por tanto, susceptibles de ser consultados
en ejercicio del derecho general de acceso reconocido por ambas leyes, y en la conrmación que daría a esta
interpretación la propia exposición de motivos de la LTE cuando señala, en su apartado II, que una de las
deciencias de la regulación precedente del derecho de acceso que pretende superar es, precisamente, que este
derecho estuviera “limitado a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya terminados”.27
Este acceso debe entenderse, naturalmente, sin perjuicio de los límites que puedan concurrir en cada caso,
y que pueden adquirir una especial relevancia cuando el procedimiento aún no ha nalizado. El acceso a
procedimientos en curso no implica reconocer, por supuesto, la condición de interesado a quienes lo soliciten,
ni permitirles participar en los mismos ni impugnar la resolución que les ponga n. Puede ser importante,
en cambio, para garantizar el control periodístico y ciudadano de la actividad administrativa antes de que
sea demasiado tarde y se haya adoptado ya una decisión lesiva para los intereses públicos, sobre todo en
procedimientos administrativos complejos que requieren una tramitación dilatada en el tiempo (piénsese, p.
ej., en la adjudicación de contratos importantes o la construcción y explotación de infraestructuras como el
fallido proyecto Castor). La admisión de esta posibilidad de acceso no ha dado lugar, hasta la fecha, a un
aluvión de reclamaciones ante la GAIP.
El amplio objeto del derecho de acceso congurado por la LTE y la LTC, y la supresión de la exigencia de
que se identiquen los concretos documentos a los que se quiere acceder (antiguo artículo 37.7 LRJPAC),
ha llevado también a la GAIP a aceptar con toda naturalidad la posibilidad de que la petición se articule
mediante preguntas,28 siempre y cuando sean lo sucientemente precisas (artículo 19.2 LTE y artículos
26.1.b y 28 LTC) y puedan ser respondidas con la información que la Administración tiene en su poder.
Esto último constituye, precisamente, el principal límite que la GAIP ha identicado respecto del objeto del
derecho de acceso: el derecho de acceso solo permite obtener información ya existente, no habilitando para
obligar a la Administración (u otro sujeto obligado) a elaborar información nueva, incluso aunque dicha
información debiera haberse generado en su momento. Así, el derecho de acceso no faculta para exigir, p.
ej., la realización a posteriori de trámites que no se practicaron al tramitar un determinado procedimiento, ni
la motivación de decisiones previamente tomadas, ni la adopción de actos administrativos, ni la realización
de estudios, informes, inspecciones o analíticas, ni que se informe sobre las actuaciones que se piensa llevar
a cabo en el futuro sobre un determinado asunto (salvo que dichas actuaciones futuras se encuentren ya
plasmadas en algún documento existente), etc. En tales supuestos, la GAIP únicamente obliga a que, en su
caso, se le indique por escrito al reclamante que la información solicitada no existe, a n de que pueda actuar
en consecuencia, denunciarlo y exigir las responsabilidades (políticas, jurídicas o de otra índole) que la falta
de generación de dicha información pueda, eventualmente, comportar.29 En algún caso, cuando ha tenido
indicios serios de que la información en cuestión ha podido ser destruida o extraviada indebidamente, con
27 En el mismo sentido, Fernández raMos, Severiano, «El objeto del derecho de acceso a la información pública», en troncoso
reigada, Antonio (Dir.), Comentario a la Ley de Transparencia…, op. cit., pp. 755-757.
28 Así se señala, expresamente, en la Resolución de 28 de septiembre de 2016 sobre la Reclamación 142/2016. La GAIP ha
estimado el acceso a muchas informaciones solicitadas mediante preguntas. La única excepción ha venido dada, en materia de
acceso por parte de electos locales, en el caso de que la solicitud se articule formalmente mediante el canal especíco de los «ruegos
y preguntas» previstos por la legislación local, y que reciben un tratamiento legislativo distinto del derecho de acceso, debido a su
distinta nalidad (por primera vez, en la Resolución 66/2017, de 22 de febrero, a la que han seguido después otras).
29 Así lo ha señalado en múltiples resoluciones, como la Resolución de 11 de mayo de 2016 sobre la Reclamación 9/2016, la
Resolución de 14 de septiembre de 2016 sobre la Reclamación 51/2016, la Resolución de 28 de septiembre de 2016 sobre la
Reclamación 144/2016, la Resolución de 4 de octubre de 2016 sobre la Reclamación 158/2016 o la Resolución de 14 de diciembre de
2016 sobre la Reclamación 265/2016. En algunos casos la GAIP también ha invocado la causa de inadmisión prevista especícamente
en el artículo 29.2 LTC (solicitudes que consisten en consultas jurídicas o peticiones de informes o dictámenes).
Oriol Mir Puigpelat
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Revista Catalana de Dret Públic, núm 55, 2017 59
vulneración de la normativa sobre archivos,30 ha dado traslado al Departamento de Cultura de la Generalitat
para que ejerza, si procede, la potestad de inspección y sanción que dicha normativa le reconoce.31
La GAIP también ha señalado que, al menos en Cataluña, los sujetos obligados que reciben una solicitud de
acceso a información pública que tienen en su poder, están obligados a tramitarla y resolverla, incluso aunque
se reera a información elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro sujeto obligado. Ello
se desprende del hecho de que la LTC solo prevea la obligación de derivación de la solicitud hacia otro sujeto
obligado en el caso de que no se disponga de la información (artículos 27.3 y 30 LTC) y no contemple un
precepto similar al controvertido artículo 19.4 LTE, que parece dar preferencia a la Administración autora
de la información a la hora de tramitar y resolver las solicitudes de acceso. Este enfoque de la ley catalana
es coherente con el concepto amplio de información pública antes aludido y tiene su fundamento último en
la conveniencia de posibilitar peticiones paralelas o sucesivas de la misma información a diferentes sujetos
obligados –con la nalidad de completarla o contrastarla– y garantizar así un mayor control ciudadano de
la actividad administrativa. También facilita la formulación de las solicitudes de información por parte de la
ciudadanía, así como su tramitación por parte de las Administraciones que las reciben, ya que a menudo la
información solicitada tiene procedencias diversas y no es sencillo ni razonable separarla en función de su
origen.32
5.2.2 Finalidad: la enorme expansión del derecho de acceso derivada de la falta de exigencia de
la motivación de la solicitud y la admisibilidad de peticiones «egoístas»
Un segundo aspecto crucial de la vigente regulación española del derecho de acceso, que no ha sido
sucientemente enfatizado, y que explica en buena medida la amplitud de la doctrina de la GAIP, es el hecho
de que exima expresamente a los solicitantes de la obligación de motivar su petición (artículos 17.3 LTE y
26.2 LTC). Ello, sumado a la circunstancia de que se admita expresamente que puedan invocarse intereses
meramente privados, y no solo públicos, intereses privados que pueden incluso llegar a prevalecer en el juicio
ponderativo y justicar el acceso aunque este comporte un perjuicio para alguno de los bienes protegidos
por los límites legalmente establecidos,33 comporta que el derecho de acceso pueda ejercerse legítimamente
tanto para los nes «altruistas» que justicaron el surgimiento histórico de dicho derecho (como derecho
vinculado a la libertad de prensa), como para nes puramente «egoístas». Esto es, que se ejerza no ya con la
nalidad de efectuar un control democrático de la actuación de los poderes públicos y contribuir al debate
público (nalidad que impulsa las solicitudes de acceso formuladas por los medios de comunicación y demás
«public watchdogs» a que se reere el TEDH,34 y cuyo resultado está destinado a ser ampliamente difundido
–tras la elaboración pertinente– a través de los medios, internet y publicaciones especializadas), sino para
acceder a informaciones que interesan única o principalmente a quien las solicita.
La GAIP ha recibido muchas reclamaciones de este segundo tipo,35 que no ha podido ni querido desestimar,
al carecer de base legal para ello, como se desprende de los preceptos acabados de exponer. A diferencia
30 En Cataluña, se trata de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos (LAGD), desarrollada por el Decreto
13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos (pendiente este último de adaptación a la LTC), que
imponen obligaciones especícas de archivo y conservación de los documentos administrativos y solo permiten su destrucción en
los términos y condiciones previstos en las tablas de acceso y evaluación documental aprobadas por Orden del consejero de Cultura a
propuesta de la Comisión Nacional de Acceso, Evaluación y Selección Documental. La GAIP se ha pronunciado de forma general sobre
el sentido y el alcance que corresponde a dichas tablas, tras la aprobación de la LTE y la LTC, en su Informe 1/2016, de 28 de enero,
sobre el Proyecto de Orden CLT / / 2016 por la que se aprueban, se modican y se derogan tablas de evaluación y acceso documental.
31 Resolución de 1 de marzo de 2016 sobre la Reclamación 1/2016, Resolución de 11 de mayo de 2016 sobre la Reclamación
13/2016 y Resolución 22/2017, de 1 de febrero.
32 Así lo ha señalado la GAIP en el Dictamen 3/2016, de 29 de junio.
33 Según el artículo 14.2 LTE, «la aplicación de los límites será justicada y proporcionada a su objeto y nalidad de protección
y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que
justique el acceso». El artículo 22.1 LTC contiene una formulación similar.
34 V. supra nota 4.
35 Procedentes, p. ej., de interesados en procedimientos abiertos, ya nalizados o de próxima tramitación (p. ej., Resolución de
23 de diciembre de 2015 sobre la Reclamación 17/2015, Resolución 21/2017, de 1 de febrero, Resolución de 21 de septiembre de
2016 sobre las Reclamaciones 123/2016 y 124/2016 –acumuladas–, Resolución 49/2017, de 15 de febrero), de funcionarios que
desean conocer aspectos relativos a su puesto de trabajo (p. ej. Resolución de 1 de marzo de 2016 sobre la Reclamación 34/2015,
Oriol Mir Puigpelat
El acceso a la información pública en la legislación española de transparencia: crónica ...
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del TEDH, condicionado lógicamente por el tenor literal del artículo 10 CEDH y el alcance y conguración
que corresponden a un derecho fundamental como el de la libertad de información, las Administraciones, las
autoridades de garantía y los jueces españoles que conozcan de solicitudes de acceso a información pública
no pueden denegarlas en función de la nalidad perseguida y de su carácter altruista o egoísta, nalidad
que puede ni siquiera constar en la petición. Solo pueden valorar la concurrencia o no de los límites al
acceso previstos en los artículos 14 y 15 LTE y, en su caso, tener en cuenta dicha nalidad (cuando conste)
y la naturaleza de la información solicitada (que tenga o no interés público), cuando efectúen el juicio de
ponderación y decidan si debe prevalecer el acceso o el bien jurídico que pueda verse perjudicado por el
mismo. Aunque en dicha ponderación, como se ha dicho, pueden y deben tener también en cuenta intereses
privados superiores como, señaladamente, el derecho de defensa de quien solicita la información frente a una
actuación administrativa relacionada con esta.
A los argumentos de Derecho positivo acabados de señalar hay que añadir que el acceso con nalidades egoístas
a información pública no afectada por los límites legales no es necesariamente negativo. La información
pública, como suele decirse, pertenece a toda la ciudadanía, y esta ha de poder acceder a ella por cualquier
nalidad que considere oportuna, sin censuras previas. Esta falta de predeterminación teleológica permite
así que el derecho de acceso cumpla muchas otras funciones, además de la originaria y principal de control
democrático del poder público. Por otro lado, este acceso egoísta y casuístico por parte de muchos ciudadanos
individuales posibilita un control difuso indirecto de la actuación administrativa muy saludable, que puede
hacer aorar numerosas ilegalidades y aspectos susceptibles de mejora y que, por ello, complementa el
control directo y necesariamente selectivo que puedan ejercer los public watchdogs llamados históricamente
a ejercer el derecho de acceso. El principal problema que puede suscitar esta apertura del derecho de acceso
a todo tipo de peticiones de información pública es, a mi juicio, el del volumen de solicitudes que puede
acabar comportando, un problema que todavía es hipotético (el volumen global de solicitudes de acceso por
parte de la ciudadanía es en Cataluña todavía muy bajo y asumible, sin perjuicio de los problemas puntuales
que pueda ocasionar en alguna Administración concreta, sobre todo en pequeños municipios) y que, llegado
el caso, habrá que afrontar de una forma razonable y proporcionada, con ayuda de las soluciones ofrecidas
en Derecho comparado.
Desde un punto de vista teórico, y también práctico, la consecuencia más importante de esta ampliación del
radio de acción del derecho general de acceso es probablemente la difuminación de las diferencias que lo
separan del derecho tradicional de los interesados de acceso al expediente, un derecho surgido mucho antes
en el tiempo y estrechamente relacionado con el derecho de audiencia y el derecho de defensa en el marco del
procedimiento administrativo. La propia legislación española de procedimiento administrativo parte de (y, a
su vez, alimenta) esta progresiva aproximación cuando remite cada vez con mayor extensión e intensidad a
la legislación de transparencia en su parca (y maniestamente insuciente) regulación del derecho de acceso
al expediente de los interesados, sobre todo en el aspecto central de los límites al acceso.36
Resolución 9/2017, de 18 de enero, Resolución 17/2017, de 23 de enero), de particulares que desean conocer el criterio seguido por
la Administración en expedientes similares al que les concierne (p. ej., Resolución de 4 de octubre de 2016 sobre la Reclamación
143/2016, Resolución 1/2017, de 10 de enero), de denunciantes que desean conocer las actuaciones realizadas por la Administración
a raíz de la denuncia presentada (Resolución de 21 de julio de 2016 sobre la Reclamación 70/2016), de vecinos que desean acceder
a información sobre la licencia de actividad y los ruidos emitidos por un bar musical del mismo inmueble (Resolución de 22 de abril
de 2016 sobre la Reclamación 12/2016), de empresarios que desean comprobar que la Administración no favorezca indebidamente a
la competencia (p. ej. Resolución de 17 de marzo de 2016 sobre la Reclamación 7/2016, Resolución 64/2017, de 22 de febrero), etc.
La GAIP ha recibido, en cambio, comparativamente, pocas reclamaciones de periodistas y ONG, aunque su número está creciendo
últimamente y sus reclamaciones han dado lugar a algunas de las resoluciones más destacadas de esta institución, como son, p. ej.,
la Resolución de 7 de julio de 2016 sobre la Reclamación 19/2016 (retribuciones de los directivos y personal de fuera de convenio
de TMB), la Resolución de 28 de septiembre de 2016 sobre la Reclamación 119/2016 (resultado de las inspecciones realizadas sobre
los bares y restaurantes de Barcelona), la Resolución 33/2017, de 8 de febrero (importes satisfechos por las grandes supercies en
concepto de impuesto sobre grandes establecimientos comerciales), la Resolución 87/2017, de 16 de marzo (sanciones impuestas
a empresas suministradoras en materia de pobreza energética), la Resolución 99/2017, de 28 de marzo (demanda de plazas en los
centros de educación infantil y primaria de Barcelona), la Resolución 100/2017, de 28 de marzo (armamento adquirido por la policía
catalana) o la Resolución 181/2017, de 7 de junio (informes de auditoría del Palau de la Música elaborados en su momento por la
Intervención de la Generalitat). Sí ha recibido, en cambio, un número muy elevado de reclamaciones procedentes de sindicatos y,
sobre todo, de cargos electos locales, al amparo de la legislación especíca de régimen local.
36 V. los artículos 35.a, 37 y 84.1 LRJPAC y, en la actualidad, los artículos 13.d, 27.4, 53.1.a y 82.1 de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (LPAC). Resulta también clara la conexión entre
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Ante dicha evolución, el derecho de acceso al expediente de los interesados deberá verse cada vez más
como una manifestación especíca del derecho general de acceso a información pública de los ciudadanos,
una manifestación caracterizada sobre todo por recibir, en el juicio ponderativo con los bienes jurídicos que
puedan oponerse al acceso, el peso adicional favorable a dicho acceso que otorga el derecho de defensa de los
interesados. Este es el enfoque por el que ha optado la GAIP, y que contribuye a explicar que se haya declarado
competente para conocer de las reclamaciones presentadas por interesados incluso en procedimientos en
trámite, como se verá después con mayor detenimiento.
5.2.3 Excepciones: interpretación restrictiva de las causas de inadmisión de las solicitudes y de
los límites al acceso
Como se ha señalado antes, un aspecto esencial de la nueva legislación española de transparencia es el
alcance mucho menor que otorga a las excepciones al derecho de acceso, en línea con las recomendaciones
internacionales en la materia. En las muchas resoluciones que ya ha dictado hasta la fecha, la GAIP ha tenido
la oportunidad de ir precisando tales excepciones de forma casuística, y de acuerdo con la interpretación
restrictiva que impone la LTE y subraya la LTC.
Tras apuntar ya en una de sus primeras resoluciones los cuatro grandes criterios de aplicación restrictiva de
los límites previstos por la LTE y la LTC (test del perjuicio, ponderación, proporcionalidad y motivación)37
y efectuar una caracterización general del alcance de cada uno de ellos y de las diferencias existentes entre
ambas leyes,38 ha dado acceso a datos que, según la Administración, estaban afectados por el límite de la
seguridad pública (p. ej., acceso parcial al contrato multimillonario –declarado reservado– de adjudicación
de la gestión de la red de radiocomunicaciones RESCAT empleada por los distintos cuerpos policiales, de
bomberos y servicios de emergencias de Cataluña,39 o información básica de los contratos de adquisición
de armamento y material de defensa del cuerpo de los Mossos d’Esquadra);40 ha negado que el acceso por
un periodista a información incorporada a una importante causa penal en curso, después de que se haya
levantado el secreto del sumario y se haya abierto el juicio oral, suponga un perjuicio para la investigación
o la sanción de las infracciones penales;41 ha considerado, en la línea señalada por la Memoria explicativa
del CADP, que el límite de la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva,
frecuentemente invocado por la Administración, solo puede excluir el acceso cuando la información solicitada
haya sido elaborada especícamente para el proceso judicial en cuestión;42 ha entendido aplicable también
en Cataluña el límite de los intereses económicos y comerciales, pese a no estar previsto expresamente por
la LTC43 (valiéndose del mismo para denegar el acceso a la parte de las ofertas presentadas por los demás
licitadores en un importante procedimiento de adjudicación que merece objetivamente la calicación de
secreto empresarial,44 y negando que dicho límite permita impedir el acceso por un periodista al resultado de
las inspecciones en los bares y restaurantes de Barcelona45 o a las sanciones impuestas por la Administración
de la Generalitat a las empresas suministradoras por infracciones en materia de pobreza energética);46 ha
interpretado de forma restrictiva el límite de la condencialidad y el secreto en los procedimientos tramitados
el artículo 70.4 LPAC y el artículo 18.1.b LTE (aunque el segundo ha de permitir precisamente a los interesados acceder también
a la información contenida en «aplicaciones, cheros y bases de datos informáticas», pese a que no forme parte del expediente
administrativo).
37 Resolución de 17 de diciembre de 2015 sobre la Reclamación 15/2015.
38 Dictamen 1/2016, de 11 de mayo.
39 Resolución de 27 de abril de 2016 sobre la Reclamación 37/2015.
40 Resolución 100/2017, de 28 de marzo y Resolución 175/2017, de 31 de mayo.
41 Resolución 181/2017, de 7 de junio.
42 Resolución de 2 de febrero de 2016 sobre la Reclamación 31/2015, Dictamen 5/2016, de 13 de octubre, Resolución 84/2017, de
8 de marzo (desestimando por primera vez una reclamación en virtud de este límite) y Resolución 113/2017, de 20 de abril.
43 Dictamen 1/2016, de 11 de mayo.
44 Resolución 21/2017, de 1 de febrero.
45 Resolución de 28 de septiembre de 2016 sobre la Reclamación 119/2016.
46 Resolución 87/2017, de 16 de marzo.
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por la Administración, entendiendo que solo es aplicable cuando una u otro están establecidos por una norma
con rango de ley, como señalan expresamente la LTC (artículo 21.1.c) y el artículo 13.2.a LAIA y destacados
autores consideran implícito en la formulación del artículo 14.1.k LTE;47 ha considerado que el límite de
los derechos de los menores de edad, previsto en el artículo 21.1.e LTC, no impide el acceso a información
sobre las notas medias de una serie de centros de formación profesional48 ni a la demanda de plazas en los
centros de educación infantil y primaria de Barcelona;49 y, en cuanto a límites previstos en leyes sectoriales,
ha armado que sería deseable una reforma del artículo 95 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria, que permitiera el acceso a datos tributarios como el importe de los impuestos satisfechos por
grandes empresas.50
En relación, en particular, con el límite de la protección de datos de carcter personal, el más frecuentemente
invocado por la Administración y por terceros afectados, el ejercicio de ponderación requerido por los artículos
15 LTE y 24 LTC ha llevado a la GAIP a reconocer acceso –con el informe favorable de la APDCAT, como
se ha visto antes– a una gran cantidad de datos personales, como p. ej. retribuciones (también de personal de
empresas públicas51 y de directivos de empresas privadas contratistas de la Administración),52 movimientos
de tarjetas bancarias,53 facturas,54 procesos de selección y nombramientos de empleados públicos,55 el
justiprecio pagado por la expropiación de ncas concretas56 o datos sensibles sobre represaliados por el
franquismo contenidos en archivos históricos.57 También ha considerado que los datos relativos a infracciones
y sanciones administrativas de personas físicas, pese a tener la condición de datos especialmente protegidos
por expresa dicción de los artículos 15.1 LTE y 23 LTC y quedar, por ello, excluidos del acceso por parte de
la ciudadanía, no merecen siempre la calicación de datos íntimos, por lo que pueden llegar a ser accesibles
por los cargos electos locales.58
La GAIP también ha efectuado una interpretación notablemente restrictiva de las causas de inadmisión de
las solicitudes de acceso, valiéndose para ello de la regulación más acotada que de las mismas se contiene
47 Dictamen 5/2016, de 13 de octubre, Resolución de 21 de septiembre de 2016 sobre las Reclamaciones 123/2016 y 124/2016
(acumuladas), Resolución 17/2017, de 23 de enero y Resolución 162/2017, de 26 de mayo (basando en dicho límite la denegación
parcial de acceso de un sindicato a información sobre un proceso de selección de personal aún no nalizado), entre muchas otras.
48 Resolución de 13 de julio de 2016 sobre la Reclamación 68/2016.
49 Resolución 99/2017, de 28 de marzo.
50 Resolución 33/2017, de 8 de febrero.
51 Entre otras, Resolución de 7 de julio de 2016 sobre la Reclamación 19/2016 y Resolución 2/2017, de 10 de enero.
52 Entre otras, Resolución de 13 de julio de 2016 sobre la Reclamación 58/2016, Resolución de 14 de diciembre de 2016 sobre
las Reclamaciones 299/2016 y otras (acumuladas) y Resolución de 21 de diciembre de 2016 sobre las Reclamaciones 339/2016 a
380/2016 (acumuladas). En la Resolución 3/2017, de 10 de enero, se inadmite una reclamación semejante porque el volumen de
negocio de la empresa (el Hospital General de Cataluña) vinculado a actividades realizadas por cuenta de las administraciones
públicas no alcanza el veinticinco por ciento de su volumen general de negocio exigido por el artículo 3.2 LTC para que pueda
conocerse la retribución percibida por sus cargos directivos.
53 Entre otras, Resolución de 7 de julio de 2016 sobre la Reclamación 34/2016 y Resolución 46/2017, de 15 de febrero.
54 Entre muchas otras, Resolución de 17 de marzo de 2016 sobre la Reclamación 7/2016, Resolución de 18 de mayo de 2016 sobre
la Reclamación 18/2016 y Resolución de 18 de agosto de 2016 sobre la Reclamación 134/2016.
55 Entre muchas otras, Resolución de 2 de febrero de 2016 sobre la Reclamación 28/2015, Resolución de 14 de septiembre de 2016
sobre la Reclamación 51/2016 (la única resolución de la GAIP que ha contado, hasta la fecha, con un voto particular) y Resolución
95/2017, de 28 de marzo. En dichas resoluciones, a la vista de las circunstancias del caso, la GAIP no ha considerado justicado dar
acceso a la identidad de las personas que no han superado el proceso de selección. Con posterioridad al período examinado en el
presente trabajo, en su Resolución 254/2017, de 26 de julio, la GAIP ha reconocido por primera vez el acceso –meramente presencial,
sin copia– por parte de un sindicato a la identidad de todos los participantes en un proceso de selección.
56 Resolución 1/2017, de 10 de enero.
57 Resolución de 28 de julio de 2016 sobre la Reclamación 69/2016, donde se interpretan los plazos de vigencia de los límites al
derecho de acceso establecidos en el artículo 36.1 LAGD (precepto similar al artículo 57.1.c de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del
Patrimonio Histórico Español) y se impone a la Administración la carga de comprobar la fecha de defunción de las personas que
constan en el archivo histórico.
58 Resolución de 14 de septiembre de 2016 sobre las Reclamaciones 78/2016, 116/2016, 117/2016 y 118/2016 (acumuladas). El
artículo 164.3.a del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de
régimen local de Cataluña (TRLMRLC), solo limita el acceso de los cargos electos locales a los datos personales íntimos.
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en el artículo 29 LTC, regulación que no plantea problemas competenciales, en la medida en que las causas
de inadmisión tratan sobre todo de proteger los intereses de la Administración (no ya de terceros) y no hay
ningún inconveniente en que el legislador autonómico decida reducir el alcance de las causas de inadmisión
y exponer a las Administraciones de su ámbito territorial a una mayor transparencia.59 En particular, ha
considerado que la causa de inadmisión de la información auxiliar o de apoyo (artículos 18.1.b LTE y
29.1.a LTC) no incluye, en Cataluña, los informes internos, y ha precisado el signicado de la noción de
borrador –como documento no denitivo o inconcluso– y las razones materiales que justican su exclusión
del acceso.60 También ha efectuado una interpretación restrictiva de la causa de inadmisión de la complejidad
de la elaboración o reelaboración (artículos 18.1.c LTE y 29.1.b LTC), partiendo del concepto amplio de
información pública manejado por la legislación actual,61 ofreciendo parámetros que pueden justicar su
invocación y exigiendo a la Administración que motive adecuadamente la complejidad alegada.62 De las
muchas veces que se ha invocado esta causa de inadmisión, la GAIP solo ha considerado que sirviera para
excluir el acceso en dos ocasiones.63 Por último, ha sostenido que, pese a que la ley catalana no incluya la
causa de inadmisión del carcter maniestamente repetitivo o abusivo (artículo 18.1.e LTE) y dicha causa
no sea, por tanto, invocable en Cataluña, ello no impide que pueda inadmitirse o desestimarse una solicitud,
de forma debidamente motivada, cuando exista abuso de derecho, en aplicación de los principios generales
de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de
Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español.64 Hasta la fecha no ha apreciado la existencia de abuso
de derecho en ninguna ocasión.
La lectura de las resoluciones emitidas por la GAIP en un lapso de tiempo ya signicativo evidencia con
toda claridad la gran amplitud del derecho de acceso reconocido por la vigente legislación española: son muy
pocos los casos en que una solicitud de acceso mínimamente seria puede ser inadmitida o desestimada por
la Administración. Salvo en casos en que no se pedía propiamente acceso a información pública, la GAIP ha
concedido el acceso solicitado en prácticamente todas las reclamaciones de que ha conocido, con muy pocas
excepciones.
5.2.4 La interpretación amplia de la propia competencia de la GAIP
A la vista de esta gran amplitud del derecho de acceso legalmente reconocido, y de la utilidad que para los
ciudadanos tiene poder acceder gratuitamente a una autoridad de garantía independiente, que declare su
derecho y logre la entrega de la información solicitada en un breve espacio de tiempo, la GAIP también
ha efectuado una interpretación amplia de su propia competencia y de la supletoriedad establecida en la
disposición adicional primera de la LTE y la LTC.
Yendo más lejos que otras autoridades de garantía españolas, y pese al incremento notable de la carga de
trabajo que ello le ha representado, la GAIP ha armado, en particular, su competencia para conocer de las
reclamaciones que puedan presentar quienes deseen acceder a información ambiental,65 los cargos electos
locales66 y hasta los propios interesados en procedimientos administrativos en curso.67 En dichos casos,
59 Así lo ha armado la GAIP en muchas ocasiones, como p. ej. en la Resolución de 11 de febrero de 2016 sobre la Reclamación
36/2015.
60 Resolución 49/2017, de 15 de febrero, denegando el acceso a una serie de borradores. V. también dos Resoluciones de 19 de
noviembre de 2015 sobre las Reclamaciones 12/2015 y 14/2015.
61 V. supra el apartado 5.2.1.
62 Entre otras, Resolución de 11 de febrero de 2016 sobre la Reclamación 36/2015, Resolución de 5 de mayo de 2016 sobre la
Reclamación 15/2016, Resolución de 28 de julio de 2016 sobre la Reclamación 77/2016, Dictamen 6/2016, de 26 de octubre y
Resolución 78/2017, de 1 de marzo.
63 Resolución de 28 de julio de 2016 sobre la Reclamación 77/2016 y Resolución 78/2017, de 1 de marzo.
64 Resolución de 11 de febrero de 2016 sobre la Reclamación 36/2015 y Resolución de 17 de marzo de 2016 sobre la Reclamación
7/2016, entre otras.
65 A partir de la Resolución 211/2017, de 27 de junio, en la primera ocasión en que se le ha planteado el supuesto.
66 A partir de la Resolución de 11 de febrero de 2016 sobre la Reclamación 4/2016.
67 A partir de la Resolución de 23 de diciembre de 2015 sobre la Reclamación 17/2015.
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aplica a dichas reclamaciones la normativa especíca existente: la LAIA, la normativa de régimen local
(en Cataluña, sobre todo, el artículo 164 TRLMRLC) y las escasas previsiones contenidas en la legislación
española de procedimiento administrativo sobre el derecho de acceso de los interesados al expediente (LPAC
y la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas
de Cataluña), respectivamente. Los argumentos que han llevado a la GAIP a extender su competencia a estos
ámbitos, y que se desarrollan ampliamente en las resoluciones que la fundamentan, pueden resumirse en
una idea elemental: no tiene ningún sentido que sujetos (como los solicitantes de información ambiental, los
cargos electos y los interesados) que gozan de un régimen de acceso privilegiado, reconocido mucho antes
de que se aprobaran la LTE y la LTC, y que sigue siendo teóricamente más amplio que el previsto por estas,
carezcan del mecanismo básico de garantía que representa la vía de la reclamación voluntaria y gratuita ante
una autoridad independiente de que dispone cualquier ciudadano y se vean obligados a acudir directamente
a los tribunales en caso de que la Administración les deniegue el acceso o, peor aún, a reformular su petición
y canalizarla articiosamente a través de la LTE y la LTC (ocultando la realidad de las cosas y renunciando
al régimen de acceso reforzado que les corresponde) para poder reclamar primero ante la GAIP.
En el caso del acceso a información ambiental, negar la posibilidad de reclamar ante órganos como la GAIP y
someter su tutela a un régimen más gravoso que el previsto para informaciones públicas no armonizadas por
el Derecho de la Unión, podría llegar incluso a ser considerado contrario al principio de equivalencia armado
por el Tribunal de Justicia, además de convertir en papel mojado a la propia LAIA (teniendo en cuenta la
amplitud del derecho de acceso garantizado por la LTE y la LTC, nadie solicitará el acceso a información
ambiental al amparo de la LAIA si ello le supone perder la posibilidad de reclamar gratuitamente ante las
autoridades independientes de garantía previstas por aquellas).
En el caso de los electos locales, la interpretación efectuada por la GAIP ha sido acogida con entusiasmo por
los integrantes de los grupos de la oposición a nivel municipal, comarcal y provincial, que han visto en la
reclamación ante dicha institución la solución a las grandes dicultades que han tenido en muchas ocasiones
para ver satisfecho el derecho fundamental que, como se ha dicho antes, les reconoce el artículo 23.2 CE.68
Sus reclamaciones representan una parte cuantitativamente muy importante de los asuntos de los que conoce
la GAIP.69 El Reglamento del Parlamento catalán parece avalar esta interpretación, cuando, en su artículo
8.6, dispone que los diputados pueden reclamar también ante la GAIP para hacer valer el derecho reforzado
de acceso que les reconocen los artículos 6 y siguientes del mismo. No es necesario subrayar la importancia
que el derecho de acceso de los cargos electos locales tiene para el control democrático de los gobiernos
locales. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña será quien deba conrmar o no la competencia de la
GAIP en la materia, cuando resuelva el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Diputación de
Girona hace unos meses y en que únicamente se cuestiona dicha competencia.70
En el caso, nalmente, de los interesados, seguramente el más discutible, por las implicaciones procesales
que puede llegar a tener, la interpretación de la GAIP parte de la base, antes abordada,71 de que la legislación
de transparencia permite que cualquier ciudadano (y no solo los interesados) pueda solicitar el acceso a un
procedimiento en trámite, y no impide a los interesados utilizar el derecho general de acceso. Si cualquier
ciudadano puede solicitar el acceso a la información pública relativa a un procedimiento en curso y reclamar,
en caso de que se le deniegue, ante la GAIP, con más motivo lo tienen que poder hacer los interesados, que
gozan de un derecho de acceso al expediente reforzado por las exigencias de su derecho de defensa. Por
otro lado, si los interesados pueden utilizar el derecho general de acceso de la LTE y la LTC tanto durante
la tramitación del procedimiento, como después de que este nalice, y reclamar con posterioridad ante la
GAIP, parece razonable permitir también que puedan reclamar ante esta tras solicitar infructuosamente el
acceso al expediente en ejercicio del derecho que les reconoce la legislación de procedimiento. Todo ello sin
olvidar, además, que no siempre es fácil distinguir cuándo un procedimiento administrativo está abierto o
68 V. supra el apartado 2.2.
69 Resoluciones en que se ha ido forjando ya un nutrido cuerpo doctrinal sobre el régimen reforzado de acceso de los electos locales
del artículo 164 TRLMRLC, también con la colaboración de la APDCAT, y en el que no es posible entrar en este trabajo, dedicado
al régimen general de acceso a la información pública contenido en la LTE y la LTC.
70 V. supra nota 22.
71 V. supra los apartados 5.2.1 y 5.2.2.
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cerrado, como se evidenció durante la vigencia del antiguo artículo 37.1 LRJPAC. Tampoco hay que perder
de vista que la reclamación ante la GAIP no suspende el procedimiento en cuestión ni los plazos previstos
para la impugnación de sus actos de trámite y de la resolución que le ponga n, y tiene solo por nalidad
determinar si el reclamante tiene o no derecho de acceso a la información o expediente solicitado, sin que la
GAIP disponga de competencia para pronunciarse sobre las cuestiones que constituyen el objeto principal
de aquel procedimiento, como ha remarcado en sus resoluciones sobre este tipo de casos.72 Seguramente por
ello, son pocas las reclamaciones presentadas hasta la fecha por interesados en procedimientos en curso. En
todo caso, las resoluciones de la GAIP, como autoridad independiente especializada en materia de acceso
a la información pública, pueden servir para jar criterios que orienten a quienes tramiten expedientes
administrativos y deban decidir si procede o no dar acceso a todos los documentos que los integran.73
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72 Así, p. ej., en la Resolución 21/2017, de 1 de febrero.
73 Como, p. ej., sobre la compleja cuestión del acceso a las ofertas presentadas por otros licitadores en un procedimiento de
adjudicación y el alcance del secreto empresarial (Resolución 21/2017, de 1 de febrero).
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