PLENO. SENTENCIA 71/1997, de 10 de Abrilde 1997. conflictos positivos de Competencia 2.033/1990 y 2.745/1990 (acumulados). promovidos por el Consejo ejecutivo de la Generalidad de CataluÑa en relacion, el Primero, con determinados preceptos con la Orden del Ministerio de Cultura, de 16 de Marzo de 1990, por la que se establece la Normativa de ...
| Marginal | BOE-T-1997-10325 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Álvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 2.033/1990 y 2.745/1990, promovidos ambos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña respecto, el primero, de los arts. 1.C) y 4.2.c) y la Sección Quinta, así como, por conexión, los arts. 5 y 9.4 de la Orden del Ministerio de Cultura de 16 de marzo de 1990, por la que se establece la normativa de ayudas al sector del libro español y, el segundo, los arts. 1, 4, 6.2, 9.2 y 10 y, por conexión, el último párrafo de la Disposición transitoria primera de la Orden del mismo Departamento ministerial de 30 de julio de igual año, sobre ayudas financieras a la inversión en el sector del libro. Ha comparecido el Abogado del Estado, siendo Ponente el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El Abogado de la Generalidad de Cataluña, en nombre de su Consejo Ejecutivo y mediante escrito que presentó en este Tribunal el 1 de agosto de 1990, promovió conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 1.C) y 4.2 c) y la Sección Quinta, así como, por conexión, los arts. 5 y 9.4 de la Orden del Ministerio de Cultura de 16 de marzo de 1990 («Boletín Oficial del Estado» del 26), por la que se establece la normativa de ayudas al sector del libro español.
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La fundamentación jurídica del escrito de formalización del conflicto es, en síntesis, como sigue:
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Consideraciones previas.-El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña inicia su escrito exponiendo, bajo el epígrafe de «consideraciones previas», que la Orden ministerial que combate, al establecer y regular los distintos sistemas de ayudas al sector del libro, prevé la existencia de tres tipos de ayudas netamente diferenciadas por su objeto. Las primeras están destinadas a la edición de obras de autores españoles que representen una aportación de calidad al acervo cultural español; las segundas tienen por objeto la traducción de obras de autores españoles entre las distintas lenguas oficiales españolas; y las últimas se destinan a la gestión de los sectores de distribución y comercialización del libro. Estas terceras, reguladas fundamentalmente en la Sección Quinta de la Orden, son las únicas que se cuestionan en el conflicto.
Son ayudas económicas concedidas a las empresas de un sector económico -el de la distribución y comercialización del libro- con la directa finalidad de mejorar su gestión. Más en concreto y de conformidad con el art. 24.2 de la Orden, se trata de subvenir a la adquisición por parte de las empresas de dicho sector de equipos y sistemas informáticos de gestión empresarial o de elementos de comercialización e infraestructura como son estanterías o expositores y sistemas antirrobo y demás medidas de seguridad. En definitiva, es incontrovertible que mediante las ayudas en cuestión se pretende modernizar las estructuras comerciales del sector de distribución del libro.
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La potestad de gasto público en la doctrina del Tribunal Constitucional.-A continuación resume, con cita de las SSTC 179/1985, 95/1986, 146/1986, 14/1989, 75/1989, 95/1986 y 145/1989, la doctrina de este Tribunal sobre la potestad de gasto público destacando tres afirmaciones generales que, a su juicio, se deducen con rotunda claridad de esa doctrina; a saber: la facultad de gasto público no constituye un título autónomo, no conlleva por sí misma ninguna otra potestad y las subvenciones no son más que simples actos que se inscriben en el nivel de ejecución de competencias. Como la potestad de gasto público no constituye un título competencial autónomo, la resolución de la presente controversia exige determinar previamente el ámbito material y el correspondiente título competencial habilitante de las medidas de fomento a la gestión de los sectores de distribución y comercialización del libro previstas en la Orden de 16 de marzo de 1990.
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Ámbito material y marco competencial del conflicto.-a) En las SSTC 49/1984 y 153/1989, el Tribunal Constitucional ha afirmado que cuando una norma puede entenderse comprendida en más de una regla definidora de competencias, para resolver cuál de ellas es la prevalente y aplicable al caso concreto es preciso atender tanto al sentido o finalidad de los varios títulos competenciales y estatutarios, como al carácter, sentido y finalidad de las disposiciones objeto de conflicto. Pues bien, las ayudas cuestionadas, que se dirigen a la implantación y mejora de los sistemas de gestión de la red de distribución y comercialización del libro a nivel estatal, tienen su encaje en el ámbito material del comercio interior, pues la finalidad inmediata es netamente comercial, aunque de forma indirecta incida en un bien cultural como el libro. En este sentido es especialmente significativo que el mayor o menor valor cultural de los libros distribuidos no es tenido en absoluto en cuenta como criterio para subvenir o no a su distribución; las ayudas se otorgan con absoluta independencia del contenido cultural que puedan tener los libros. Los objetos concretos a los que se destinan las ayudas (instrumentos de gestión informática de contabilidad, lectores de códigos de barras, estanterías y demás mobiliario comercial, sistemas antirrobo y otras medidas de seguridad) carecen de un valor intrínsecamente cultural.
El concepto estrictamente instrumental del comercio (v. gr.: el comercio de productos hortofrutícolas no es más que una actividad instrumental de la agricultura) no puede tener recepción en un análisis de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, puesto que el comercio interior ha sido sustantivado como sector de actividad con entidad propia en el bloque de la constitucionalidad. Por consiguiente, si a efectos competenciales ha quedado definido el comercio interior como sector de actividad, cuya regulación e intervención administrativa en Cataluña han sido atribuidas a la Generalidad, no es posible imputar el fomento de instrumentos o actividades neta e intrínsecamente comerciales a cada uno de los sectores de producción a los que pueda pertenecer el objeto comercializado, puesto que con ello se estaría vaciando de contenido la competencia de comercio interior.
La calificación competencial de la actividad de distribución de libros mantiene necesariamente un paralelismo con la distribución cinematográfica. El cine o los libros son objeto que pueden tener un cierto valor cultural y ni la cinematografía ni los libros tienen una referencia específica en los títulos competenciales enunciados en la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Sin embargo, la STC 153/1989, en relación a la realización de películas cinematográficas en coproducción, determina que el título competencial prevalente es el de industria puesto que el aspecto de la actividad cinematográfica relevante a los efectos de la regulación que se establece en la norma objeto de aquella controversia es el aspecto económico e industrial. Pues bien, si el aspecto relevante en las ayudas a la distribución comercial de libros es precisamente la rentabilización y mejora de la productividad de la red de distribución, es evidente que el título competencial prevalente no puede ser el de cultura, sino que ha de ser el de comercio interior.
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Los arts. 44.1 y 149.1.1 C.E. son los invocados por el Gobierno de la Nación para justificar su competencia en la adopción de la Orden ministerial impugnada. Estos preceptos en modo alguno pueden dar cobertura al establecimiento de las ayudas en cuestión. El derecho de acceso a la cultura, que se recoge en el primero de los preceptos citados, no ha sido configurado como uno de los derechos y libertades fundamentales, sino como un principio rector de la política social y económica y ello supone necesariamente una distinta modulación en cuanto a su invocabilidad, en cuanto a su contenido esencial y, muy especialmente, en cuanto a la imposibilidad de fundar competencialmente una disposición o actuación del Estado en orden a garantizar una igualdad básica de los españoles en su ejercicio.
De la doctrina del Tribunal Constitucional se deduce con toda rotundidad que el art. 44.1, al igual que los demás comprendidos en el Capítulo Tercero del Título I, no constituye un título competencial autónomo para el Estado. Así se ha pronunciado en la STC 152/1988 respecto del art. 47. De forma equivalente, en la STC 15/1989, declaró que el art. 51 no es conceptuable como norma competencial. Si del art. 44.1 no puede predicarse un título competencia autónomo en favor del Estado, el Estado no puede pretender, en base al art. 149.1.1 C.E., dar cobertura competencial a una actuación dirigida a una supuesta garantía de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de su derecho a la cultura.
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Las ayudas a la gestión de los sectores de distribución y comercialización del libro tampoco pueden tener encaje en el título competencial ex art. 149.2 C.E. Por lo pronto, debe recordarse que este precepto constitucional comienza con una referencia expresa a las competencias de las Comunidades Autónomas; esta referencia no es neutra y condiciona y limita todas las demás disposiciones del precepto a la previa observancia y respeto de las competencias que hayan asumido las Comunidades Autónomas. De su texto se deduce que toda actuación que el Estado emprenda en orden al servicio de la cultura ha de situarse en principio, y con todos los matices que se quiera, en una posición subsidiaria y complementaria de la que...
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