Propuesta de directiva del parlamento europeo y del consejo relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior (directiva sobre las prácticas comerciales desleales)
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Bruselas, 18.6.2003. COM (2003) 356 final.
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En el Libro Verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea 1 se indicó por vez primera la conveniencia de reformar la legislación de la UE sobre protección de los consumidores para abordar el problema de las barreras al suministro transfronterizo de bienes y servicios a los consumidores. En el Libro Verde se hizo referencia a una directiva marco que contuviera un deber de carácter general en relación con las prácticas comerciales desleales como posible base para la reforma.
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La mayoría de las partes consultadas aceptó la necesidad de una reforma, y la mayoría de quienes expresaron una preferencia, incluida la mayor parte de los Estados miembros, apoyó una reforma basada en una directiva marco 2. El Consejo decidió luego que debería darse prioridad a un seguimiento eficaz del Libro Verde 3.
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En la Comunicación de seguimiento del Libro Verde 4 se publicó información sobre los resultados de la consulta inicial y un esbozo de cómo podría estructurarse la directiva marco. En esta Comunicación se pedían las opiniones de los consultados sobre el contenido de la directiva marco. Estas opiniones se han tenido en cuenta en la preparación de la presente propuesta 5.
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En la Resolución del Consejo, aprobada el 2 de diciembre de 2002, sobre la Estrategia en materia de política de los consumidores en la Comunidad (2002-2006) se hace un llamamiento a la Comisión para que adopte nuevas medidas en vista de esta segunda consulta, y el Consejo Europeo de Bruselas de 20 y 21 de marzo de 2003 pidió que la política de los consumidores sitúe a éstos, investidos de un mayor poder de decisión, en un lugar central en un mercado interior competitivo, dando un seguimiento adecuado al Libro Verde. El 13 de marzo de 2003, el Parlamento Europeo aprobó tres resoluciones relacionadas con el Libro Verde y la Comunicación de seguimiento, en los que expresa su apoyo a una reforma basada en una directiva marco que regule las prácticas comerciales desleales y exhorta a la Comisión a presentar una propuesta lo antes posible.
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Los días 22 y 23 de enero de 2003 la Comisión organizó un seminario al que asistieron más de 150 personas, entre las que se encontraban representantes de los Estados miembros y miembros de asociaciones empresariales y de consumidores y de los círculos académicos. Los integrantes de las mesas redondas y demás participantes debatieron la conveniencia de llevar a cabo una reforma y una armonización a través de una directiva marco, la relación entre competencia desleal y protección de los consumidores y la función de los códigos de conducta 6.
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La circulación transfronteriza de bienes y servicios («productos») da acceso a los consumidores a una gama más amplia de productos, incluidos productos innovadores, que pueden no estar disponibles en el propio país, al tiempo que ejerce presión en favor de una oferta de productos más eficiente y a precios más competitivos.
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A pesar de que hay constancia de las ventajas que se han derivado hasta el momento de la existencia del mercado interior, también se ha demostrado que éste no se ha desarrollado todavía por completo. Por ejemplo, en un reciente informe encargado por la Mesa redonda europea sobre los servicios financieros 7 se concluye que la existencia de normas nacionales diferentes en materia de protección de los consumidores y prácticas comerciales constituye un obstáculo importante que hace imposible una estrategia de comercialización paneuropea y productos estandarizados. En este informe se calcula que el funcionamiento de un mercado europeo de servicios financieros al por menor podría suponer un ahorro de 5 000 millones de euros al año y añadir un 0,5% al crecimiento económico.
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El informe más reciente de Cardiff 8 indica que la convergencia de los precios, como indicador clave de la culminación del mercado interior, se ha estancado recientemente. La convergencia que siguió a la onda expansiva inicial provocada por la introducción del mercado interiorPage 92 no ha seguido adelante y continúa habiendo diferencias importantes en los precios. El anterior informe de Cardiff 9 subrayó el hecho de que los precios medios al por menor de un producto en un Estado miembro pueden estar hasta un 40% por encima o por debajo de la media europea, siendo la divergencia media de alrededor del 30%. En cambio, existe una variación de alrededor del 5% en torno a la media nacional dentro de los Estados miembros.
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En ambos informes de Cardiff se concluye que un mayor grado de integración y competencia podría dar lugar a una mayor convergencia en beneficio de los consumidores y del eficaz funcionamiento del mercado. También se concluye que las compras transfronterizas tienen un papel que desempeñar para que esto se consiga. Como se señala en el informe más reciente, un mayor desarrollo de las compras transfronterizas entre los consumidores y del comercio electrónico también puede contribuir a la convergencia de los precios, al ejercer sobre ellos una presión a la baja.
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De las encuestas se desprende que el desarrollo continuado del mercado interior depende tanto de alentar a las empresas a que lleven a cabo actividades publicitarias y de comercialización en otros países como de estimular a los consumidores, que en principio se muestran dispuestos, a realizar efectivamente transacciones transfronterizas. Por ejemplo:
*el 55% de los consumidores de la UE no había visto ni oído anuncios o información transfronteriza en los últimos 12 meses 10;
*al 53% de los consumidores de la UE sin duda o probablemente le interesaría una transacción transfronteriza para adquirir un producto en caso de que éste fuera más barato o mejor 11.
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Tanto las ventajas potenciales como los riesgos de permitir que continúe la situación actual aumentarán en una Europa ampliada de 25 o más Estados miembros.
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La evaluación de impacto ampliada que se publica junto con la presente propuesta examina más detalladamente los obstáculos que se oponen al cambio y las opciones para llevarlo a cabo que aquí se resumen, sobre la base de fuentes como las encuestas Eurobarómetro, respuestas a consultas, estudios científicos de las legislaciones nacionales existentes, el trabajo desarrollado por el grupo de expertos de los Estados miembros y una evaluación ex ante del impacto realizada por GFA Management 12.
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Según el estudio de GFA Management, existen una serie de obstáculos, algunos derivados de las políticas y otros no, que impiden a los comerciantes y a los consumidores beneficiarse del mercado interior mediante las compras transfronterizas. Entre ellos se encuentran los impuestos, especialmente el IVA, el tiempo y la distancia (aunque éstos existen también en los mercados nacionales y se están reduciendo con el comercio electrónico) y las barreras lingüísticas. No obstante, el 53% de los europeos declara conocer al menos un idioma europeo además del materno, y el 26% declara conocer dos.
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Sin embargo, incluso si se eliminaran todos estos otros obstáculos, las prácticas comerciales desleales constituirían por sí mismas importantes obstáculos al funcionamiento del mercado interior.
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En primer lugar, las prácticas comerciales desleales, si no se neutralizan mediante una protección eficaz a los consumidores, pueden socavar la confianza de éstos. En promedio, el 18% de los consumidores señaló en una reciente encuesta como razón para no comprar servicios financieros en transacciones transfronterizas una protección jurídica insuficiente, y en uno de los Estados miembros esta proporción se elevó al 36% 13. En otra encuesta sobre las compras transfronterizas en general se preguntó a los consumidores a los que les inspiraba menos confianza comprar en otro país de la UE que en el propio cuál era la razón para ello. El 68% señaló como razón muy o bastante importante de su falta de confianza unos niveles más bajos de protección al consumidor, mientras que el 76% indicó como factor muy o bastante importante su falta de confianza en los vendedores extranjeros y la existencia, a sus ojos, de un mayor riesgo de fraude y engaño 14.
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En segundo lugar, estas prácticas comerciales desleales generan un fallo en el mecanismo de mercado al perjudicar la capacidad del consumidor de elegir con conocimiento de causa y, por tanto, de forma eficaz. La distorsión de las preferencias de los consumidores es perjudicial para los intereses colectivos de éstos, aún en el caso de que el consumidor concreto que se vea afectado por la práctica desleal no sufra una pérdida financiera. La distorsión de la toma de decisiones de los consumidores también genera distorsiones de...
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