Artículo 96: Tratados internacionales como parte del ordenamiento interno
| Autor | Antonio Remiro Brotons |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Internacional Público |
| Páginas | 623-646 |
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Los tratados, una vez perfeccionados, obligan internacionalmente a las partes y han de ser cumplidos de buena fe desde su entrada en vigor: pacta sunt servanda 1. No cabe esperar, sin embargo, de un órgano estatal que se ajuste a este prin-Page 624cipio a menos que lo prescriba el orden interno del que emana su competencia. Los Estados, observó PAUL DE VISSCHER, admiten en términos generales la superioridad del Derecho Internacional, pero por ahora >>se reservan el medio de controlar y contener sus efectos específicos cuando éstos han de desplegarse en su ordenamiento jurídico2. La observancia, pues, de los tratados depende de las normas que establezcan los Derechos estatales, muy en particular sus preceptos constitucionales. La conversión del individuo en beneficiario directo o indirecto de un buen número de estipulaciones convencionales ha acentuado el interés práctico del asunto.
¿Cómo se introducen, incardinan, integran, incorporan o reciben los tratados en el Derecho interno? Las respuestas estatales pueden clasificarse en dos grupos primarios. Hay quienes estiman preceptiva su previa transformación mediante un acto formal de producción normativa estatal (ley, decreto, orden) -los llamamos dualistas- y hay quienes se pronuncian por la recepción inmediata del tratado desde que es internacionalmente obligatorio -los llamamos monistas- exigiendo eventualmente el acto material de su publicación oficial. Este último es el caso de la mayoría de los países de Europa continental y de América. Naturalmente, un régimen de recepción inmediata puede desnaturalizarse bastante si, tras su afirmación de principio, se restringe exageradamente la aplicación directa de las disposiciones convencionales aduciendo más allá de lo razonable que la intención de las partes fue negar su carácter selfexecuting 3.
Los postulados teóricos sobre las relaciones entre el Derecho internacional y los Derechos internos, una cierta tradición, la integración o no en el ordenamiento del Estado de las normas de Derecho Internacional General 4, entre ellas pacta sunt servanda, el culto de la soberanía o el empeño en filtrar el acceso de los individuos al disfrute de derechos que las partes se han comprometido a respetar, son algunos de los factores que influyen en la adopción de uno u otro régimen de recepción de los tratados en el orden interno (y luego, como un efecto secundario, en una mayor o menor laxitud en la apreciación del carácter -self-executing o no- de sus disposiciones). En todo caso, el factor de mayor significación técnica es el de la participación de las Cámaras legislativas en la formación de los tratados autorizando su conclusión. La incorporación automática de un tratado al Derecho de un Estado donde no se dé esa participación supondría la quiebra de una de las competencias exclusivas de las Cámaras, a menos que, por principio, se estimase a los tratados de rango inferior a las leyes; descartada esta opción, la preservación de las competencias parlamentarias impondría un régimen de recepción especial (caso de Gran Bretaña y de los países de la Commonwealth que han seguido su Page 625 ejemplo). En cambio, allí donde el Legislativo interviene autorizando la conclusión del tratado nada obsta, a menos que uno se deje llevar por los otros factores mencionados, a una recepción inmediata del mismo.
Desde una perspectiva internacional(ista), un régimen de recepción especial o de transformación presenta numerosos inconvenientes. Como sabemos, el tratado válidamente celebrado ha de ser ejecutado, cumplido de buena fe, sin que puedan invocarse disposiciones de Derecho interno para justificar el incumplimiento 5. En tanto no sean precisas medidas legislativas, un Gobierno podrá ir haciendo honor a las obligaciones internacionales consentidas en nombre del Estado. La práctica de los executive agreements en los Estados Unidos 6 se asienta precisamente en esa posibilidad. Pero la situación resultará muy engorrosa si aquellas medidas se hacen necesarias. Sostener que la potestad de las Cámaras es reglada en estos casos, obligándolas a bendecir un hecho consumado por el Ejecutivo, es seguramente tan odioso como poner en sus manos la mecha que ha de encender la responsabilidad del Estado 7. En todo caso el Gobierno habrá de ganarse a la mayoría parlamentaria en circunstancias no siempre bajo su control. De ahí la conveniencia de una intervención determinante de las Cámaras en la conclusión de los tratados -incluidos, desde luego, los que suponen modificaciones legales o exigen medidas legislativas para su ejecución- completada con la recepción automática a partir de su entrada en vigor internacional, la aplicación directa de sus disposiciones self-executing y la oportuna promulgación del paquete legislativo (y reglamentario) que requiera la ejecución de las que no tengan este carácter.
La recepción automática de los tratados ha sido tradicional en España, aunque dentro de su Derecho histórico sólo la Constitución de 1931 hizo un pronunciamiento expreso 8 que según unos la confirmaba y según otros la desmentía 9. En todo caso, tanto antes como después, la jurisprudencia evidencia la aplicación directa de las normas jurídicas contenidas en los tratados 10 y la doctrina legal del Connsejo de Estado subraya la continuidad histórica del régimen de recepción automática 11.
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Cierto es que no han faltado, en todo tiempo, dualistas, sobre todo entre los especialistas en las diferentes ramas del Derecho interno. Pero en unos casos su posición responde a una apreciación errónea y exorbitante de la significación que tienen actos como la ratificación o la publicación de los tratados 12 y, en otros, ignora la distinción que ha de hacerse, en orden a la aplicación, entre las disposiciones self-executing y las que no lo son. Sólo al procederse a la reforma del Título Preliminar del Código Civil (1973-1974) puede decirse que se intentara la instauración de un régimen de recepción especial como medio para afianzar las competencias de las Cortes del régimen del general FRANCO que, en la fecha, compartían ya el poder legislativo con el titular de la magistratura extraordinaria que descansó en paz sólo el 20 de noviembre de 1975, pero seguían siendo un mero órgano de dictaminación o de consulta para la conclusión de primeros de tratados cuya recepción automática amenazaba la incipiente reserva de ley de las Cortes 13. Esta iniciativa, finalmente, fracasó y el artículo 1.5 del Código Civil resultante de la reforma consolidó y dio certidumbre legal al régimen establecido por la práctica 14.
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Los comentaristas del artículo 1.5 del Código Civil coincidieron en que la sede idónea para una disposición como esa era la Constitución 15 y aunque el anteproyecto de 5 de enero de 1978 ignoró la sugerencia 16, la Ponencia hubo de considerarla ante las enmiendas de parlamentarios muy distantes entre sí políticamente que pedían lo mismo 17. De ahí salió el artículo 89 del anteproyecto de 17 de abril del que no se separa ni una coma el vigente artículo 96.1 de la Constitución, cuya gestación hubiera sido absolutamente pacífica de no mediar el empeño del portavoz socialista en la Comisión de Constitución del Senado (SÁINZ DE VARANDA) por sostener dos enmiendas, justamente criticadas por el senador L. MARTÍN-RETORTILLO, derrotadas en dicha sede y luego abandonadas 18.
Así la Constitución, tras conferir a las Cortes (arts. 93 y 94.1) la atribución de autorizar la conclusión de una amplia lista de tipos de tratados, salvaguardando sobradamente su poder legislativo y liquidando la insatisfactoria situación heredada del Estado autoritario, dispuso que >>los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno19.
Una somera comparación de este precepto con el artículo 1.5 del Código Civil revela diferencias que podrían dar pie a la opinión de que la publicación cumple en uno funciones diferentes a la del otro: la norma constitucional, introducir en el orden interno los tratados; la del Código, dar paso a su aplicación directa por los órganos estatales. Dado lo mal que le suele ir a los espíritus legislativos por estas tierras, cabe desconfiar de la invocación al manifiesto designio de quienes promovieron el, finalmente, artículo 96.1 de la Constitución, para constitucionalizar el artículo1.5 del Código Civil 20. Sin duda, los constituyentes podrían haber elaborado una redacción más precisa o más apegada a la de este Cuerpo legal 21. En todo caso, atendiendo a la naturaleza de la publicación, sería exagerado proponer Page 628 que el artículo 96.1 de la Constitución adopta un régimen de recepción especial, eso sí, de gama baja 22. La publicación es un acto material de índole administrativa, urgido mecánicamente por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores desde el momento en que un tratado...
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