STS 1512/2022, 17 de Noviembre de 2022

Por la representación procesal de la Fundación Universidad San Jorge, se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala y reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se acuerde la nulidad de los preceptos recurridos.

El Abogado del Estado contestó a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas a la entidad recurrente.

Por auto de 24 de marzo de 2022, se acordó recibir el recurso a prueba y abrir el trámite de conclusiones, para lo cual se dio traslado a la recurrente a fin de que presentara escrito de conclusiones, lo que efectuó la representación procesal de la Fundación Universidad San Jorge, con el resultado que obra en autos.

En virtud del traslado conferido a la parte demandada por diligencia de ordenación de 12 de abril de 2022, el Abogado del Estado formuló sus conclusiones con el resultado que consta en autos.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 23 de septiembre de 2022 se señaló para votación y fallo el 8 de noviembre de 2022, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto, y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo.

Planteamiento del recurso.

La representación procesal de la Fundación Universidad San Jorge interesa la nulidad de los artículos 22.4, 26.3, 27.3, 37 y la disposición final primera del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad.

Sustenta la pretensión de nulidad en:

1. - Infracción del procedimiento.

   El informe preceptivo del Consejo de Universidades ha sido evacuado por su Comisión Permanente y no por el Pleno.

   El artículo 1.1.b de dicho Reglamento expresa que al Consejo de Universidades le corresponde, entre otras, la función de informar las disposiciones legales y reglamentarias que afectan al sistema universitario en su conjunto y la función de informar acerca de las disposiciones reglamentarias queda reservada al Pleno del Consejo de Universidades, integrado entre otros miembros por los Rectores y Rectoras de las Universidades (artículo 2.1), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7.3.c):

   "3. El Pleno tendrá las siguientes funciones:

   c) Informar las disposiciones legales y reglamentarias que afectan al sistema universitaria en su conjunto."

   Recalca que las atribuciones de la Comisión Permanente quedan reguladas en el artículo 9.2, dentro de las cuales queda recogida la función de preparar -que no aprobar- los informes a aprobar por el Consejo de Universidades. Así dice:

   "b) Preparar los informes que corresponda emitir al Pleno del Consejo de Universidades."

   Sin embargo, en el procedimiento de aprobación del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, se considera evacuado el trámite con el informe de la Comisión Permanente, pero no del Pleno. Reputa sorprendente que, mientras el Reglamento regulador del Consejo de Universidades prevea que el Pleno es competente para informar de las disposiciones reglamentarias que afectan al sistema universitario en su conjunto, la disposición que desarrolla reglamentariamente las enseñanzas oficiales universitarias en su conjunto no haya sido informada por el Pleno.

   Subraya que el informe del Consejo de Estado de 16 de septiembre de 2021 fija diversas observaciones al proyecto, que el texto final del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre no considera y pese a ello, expresa que se aprueba "de acuerdo con el Consejo de Estado":

   Reputa esta actuación contraria al Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, regulado en el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio. El artículo 130 de este Reglamento señala lo siguiente:

   "3. Cuando el dictamen contenga observaciones y sugerencias de distinta entidad establecerá, siempre que sea posible, cuáles se consideran esenciales a efectos de que, si éstas son atendidas en su totalidad, la resolución que se dicte pueda utilizar la fórmula de acuerdo con el Consejo de Estado."

   Invoca también la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, expresa lo siguiente en su artículo Segundo.2 in fine:

   "Las disposiciones y resoluciones sobre asuntos informados por el Consejo expresaran si se acuerdan conforme con el dictamen del Consejo de Estado o se apartan de el. En el primer caso, se usará la fórmula "de acuerdo con el Consejo de Estado"; en el segundo, la de "oído el Consejo de Estado"."

   Alega que de la lectura del Preámbulo del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, podría concluirse que el Decreto se dicta conforme con el dictamen del Consejo de Estado. Sin embargo, de la lectura del dictamen se extrae con facilidad el conjunto de observaciones que el dictamen plantea y que no son seguidas por el Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre:

   "En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

   Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el presente dictamen, puede V. E. elevar, para su aprobación, al Consejo de Ministros, el proyecto de Real Decreto por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad."

   Por ello, a su entender el Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, presenta una nueva irregularidad que lo invalida.

2. - En cuanto al fondo.

   i) Respecto del artículo 22.4:

   "4. Las universidades podrán elaborar o adaptar los planes de estudios conducentes a la obtención del título universitario oficial de Graduada o Graduado y de Máster a lo dispuesto en este artículo, mediante los procedimientos de verificación o modificación regulados en los artículos 26, 32 y 33, respectivamente. Asimismo, el correspondiente informe del órgano de evaluación externa competente constatará que se puede otorgar la Mención Dual a aquellos títulos en los que concurran las circunstancias establecidas en los apartados 1 y 2. En ningún caso, esta modificación de los planes de estudios podrá suponer un incremento del número de plazas inicialmente verificadas por la Administración competente, para lo cual se precisaría la pertinente modificación sustancial de la memoria del título ante el Consejo de Universidades y la ulterior determinación de la oferta de enseñanzas y de las plazas por la Conferencia General de Política Universitaria."

   Sostiene que el artículo 22 del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre regula una de las novedades dentro de la normativa de enseñanzas universitarias -la mención dual en las enseñanzas universitarias oficiales de Grado y Máster- , e indica que esta mención se puede obtener bien en el procedimiento de verificación si se trata de un título nuevo o bien en el procedimiento de modificación si se trata de un título ya verificado.

   Señala que en ningún momento dentro de los procedimientos de verificación o de modificación regulados en los artículos 26, 32 y 33 del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, se indica que las plazas sean determinadas por la Conferencia General Universitaria, que no participa en ninguno de los citados procesos.

   Es posible que la intención del legislador sea aplicar las reglas que la normativa prevé para la determinación de plazas de las universidades públicas, pero olvida que no puede asumir esta atribución en el ámbito de las universidades privadas, tal como prevé la Ley Orgánica de Universidades.

   ii) Respecto del artículo 26.3:

   "3. Las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias sobre la programación universitaria y la ordenación del mapa de titulaciones oficiales de su ámbito territorial, realizarán un informe preceptivo sobre la necesidad y viabilidad académica y social de la implantación del título universitario oficial previo al inicio del procedimiento de verificación. En caso de informe favorable, la universidad podrá iniciar el procedimiento de verificación del título."

   Alega que este trámite es una novedad ya que el Real Decreto 1393/2007 iniciaba el procedimiento de verificación directamente ante el Consejo de Universidades, conforme a su artículo 25.1, lo cual estaba en consonancia con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Universidades.

   Entiende que al introducir este trámite, el reglamento se aparta de uno de sus objetivos: Simplificar el proceso de verificación, seguimiento y acreditación de los títulos. Y, lo que reputa más grave, se aparta de la previsión establecida en la Ley Orgánica de Universidades, donde se legitima a la Comunidad Autónoma para autorizar la impartición de un título oficial una vez autorizado por las autoridades de ámbito universitario, pero no prevé que las Comunidades Autónomas realicen un informe preliminar sobre la "necesidad y viabilidad académica y social".

   A su entender, este informe de la Comunidad Autónoma previo a la tramitación de la verificación de enseñanzas puede ralentizar aún más el proceso de solicitud de nuevas titulaciones y no debería ser aplicable a las universidades privadas.

   iii) Respecto del artículo 27.3:

   "3. El inicio de la impartición de la docencia del título universitario oficial no podrá tener lugar hasta haberse realizado lo establecido en los apartados 1 y 2 de este artículo."

   La ubicación de este precepto se encuentra en el articulado sobre el procedimiento de verificación de nuevas titulaciones. En particular, el precepto prevé que, una vez declarado el carácter oficial del título, posteriormente es publicado en el "Boletín Oficial del Estado" y se inscribe en el Registro de Universidades, Centros y Titulos. Solo después de cumplir estos trámites, es posible iniciar la impartición de la docencia.

   Es decir, habiendo superado todos los trámites, una universidad debe aguardar hasta que el título se publique, hecho para lo cual la norma no prevé un plazo perentorio, lo cual se aleja de toda seguridad jurídica y genera incertidumbre.

   Reseña que el procedimiento de verificación está regulado en el artículo 26 del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre. Por tanto, una vez finalizado dicho procedimiento de verificación no debería existir ningún obstáculo para que una Universidad pueda iniciar la impartición de los títulos verificados, máxime cuando los trámites que se regulan en el apartado 1 y 2 del artículo 27 se encuentran fuera del procedimiento de verificación y fuera del plazo establecido para el mismo de seis meses (o cuatro, si el centro está acreditado), conforme al artículo 26.2:

   "El procedimiento de verificación de los planes de estudios, que culminará con la notificación a la universidad solicitante de la resolución del Consejo de Universidades sobre la verificación del plan de estudios, no podrá tener una duración superior a los seis meses (sin tener en cuenta el procedimiento de posible reclamación). En el caso de los títulos propuestos en centros con acreditación institucional, este plazo no excederá de cuatro meses. Todas las Administraciones públicas asegurarán el cumplimiento de dichos plazos máximos, transcurrido el cual la solicitud se entenderá estimada y el plan de estudios verificado."

   Arguye que llevando el texto al absurdo, el procedimiento de verificación podría durar seis meses, debido a la regulación prevista en el artículo 26, pero podría suceder que una universidad no pudiera comenzar a impartir las enseñanzas de un título exitosamente verificado y autorizado, debido a una falta de diligencia en publicar la oficialidad del título en el BOE, sin que se prevea plazo alguno en la norma.

   Indica que se trata de un trámite en el que no participa el administrado, por lo que está claramente en contra de los principios de eficacia, seguridad jurídica y eficiencia que deben tener las normas administrativas.

   iv) Respecto del artículo 37:

   "La formación permanente.

1. Dentro de los estudios universitarios propios, la formación permanente estará conformada por una serie de enseñanzas cuya finalidad es fortalecer la formación de los ciudadanos y ciudadanas a lo largo de la vida, actualizando y ampliando sus conocimientos, sus capacidades y su habilidades generales, específicas o multidisciplinares de los diversos campos del saber.

2. Este tipo de enseñanzas podrá ser impartida por centros o institutos de formación permanente, fundaciones universitarias, facultades o escuelas sean propias o adscritas, así como institutos de investigación, a partir de los establecido en los respectivos Estatutos o Normas de organización y funcionamiento de la universidad. Los órganos de gobierno de la universidad regularán mediante una normativa específica como mínimo las condiciones de impartición, las plazas disponibles, el plan de estudios, la participación de profesorado propio de la universidad y del externo, y los precios de dichos títulos que, en las universidades públicas, serán aprobados por el Consejo Social. Asimismo, las universidades en la información institucional harán constar expresamente que estos títulos son de formación permanente.

3. Estas enseñanzas de formación permanente podrán desarrollarse en la modalidad docente presencial, híbrida o virtual.

4. Todos los títulos de formación permanente deberán tener como responsable como mínimo un profesor o una profesora de la universidad en la cual se imparten, pudiendo tener codirectores o codirectoras de otras universidades, profesionales de reconocido prestigio, personal de organizaciones sociales y empresariales o entidades, o miembros de otras administraciones.

5. En todo caso, las universidades deberán diferenciar las enseñanzas de formación permanente que requieran titulación universitaria previa de las que no lo requieran.

6. Dentro del primer grupo, cuyo objetivo es la ampliación de conocimientos y competencias, la especialización y la actualización formativa de titulados y tituladas universitarias, se pueden diferenciar los siguientes títulos: el Máster de Formación Permanente (con una carga de 60, 90 y 120 créditos ECTS), el Diploma de Especialización (con entre 30 y 59 créditos) y el Diploma de Experto (de menos de 30 créditos).

7. En el segundo grupo, cuya finalidad es la ampliación y actualización de conocimientos, competencias y habilidades formativas o profesionales que contribuyan a una mejor inserción laboral de los ciudadanos y de las ciudadanas sin titulación universitaria, se entregará un Certificado con la denominación del curso respectivo (con una carga máxima de 30 créditos ECTS).

8. Igualmente, las universidades podrán impartir enseñanzas propias de menos de 15 ECTS que requieran o no titulación universitaria previa, en forma de microcredenciales o micromódulos, que permitan certificar resultados de aprendizaje ligados a actividades formativas de corta duración. En ningún caso estas enseñanzas podrán confundirse con las titulaciones ofertadas por los centros de Formación Profesional de Grado Medio o Grado Superior.

9. Las universidades, en el ejercicio de su autonomía, podrán utilizar otras denominaciones para sus títulos de formación permanente, exceptuando el caso del Máster de Formación Permanente que siempre tendrá esta denominación. En todo caso, si así fuere, se deberá mantener las características establecidas en los apartados 5 y 6 de este artículo, siempre diferenciando expresamente estos títulos de formación permanente de los títulos universitarios oficiales.

10. Los órganos de gobierno de las universidades deberán aprobar anualmente la programación de formación permanente. Asimismo, asegurarán que las unidades, centros, institutos o fundaciones que implementen títulos de formación permanente en su información institucional, documental o publicitaria no induzcan a confusión en cuanto al nivel de estos títulos, especialmente en el caso del Máster de Formación Permanente que siempre deberá contemplar en su difusión esta denominación. 11. La universidad garantizará la calidad y el rigor académico y científico de los títulos de formación permanente, siendo ello responsabilidad de los sistemas internos de garantía de la calidad que la institución universitaria determine. Específicamente, en el caso del Máster de Formación Permanente, previamente a su aprobación por los órganos de gobierno, deberá contar preceptivamente con un informe favorable del Sistema Interno de Garantía de la Calidad de la universidad, que tendrá carácter vinculante para esta. Una vez obtenido este informe favorable la universidad podrá solicitar la inclusión en el RUCT de este, siempre con la denominación de Máster de Formación Permanente en la temática considerada."

    Este artículo constituye un desarrollo sobre la formación que, adicionalmente a la de carácter oficial, las universidades pueden impartir.

    Sostiene que es posible que la intención del legislador fuera ordenar las enseñanzas que ofrecen las universidades públicas, en un intento de utilizar una norma de aplicación general para introducir un elemento ordenador de las Administraciones Públicas. No obstante, tal como queda redactado el precepto, ha terminado siendo una disposición que se aplica con carácter general a universidades públicas y privadas, lo que supone una grave vulneración de la autonomía universitaria.

    v) Respecto de la disposición final primera:

    "Modificación del Real Decreto 1558/1986, de 28 de junio, por el que se establecen las bases generales del régimen de conciertos entre las Universidades y las Instituciones sanitarias.

    Se modifica el Real Decreto 1558/1986, de 28 de junio, por el que se establecen las bases generales del régimen de conciertos entre las universidades y las Instituciones sanitarias, de la siguiente forma:

    Único. Se modifica la base quinta del artículo 4, que queda redactada en los siguientes términos:

    "Quinta. Se utilizará la denominación "hospital universitario" cuando el concierto se refiera al hospital en su conjunto o abarque el 75 por ciento de sus servicios o unidades asistenciales. En el caso de que solo se concierten algunos servicios, se hablará de "hospital asociado a la universidad". Lo mismo se aplicará a los Centros de Atención Primaria. Los hospitales universitarios no podrán estar vinculados por concierto o convenio a más de una universidad para la impartición de una misma titulación, salvo situaciones excepcionales, en los que la universidad inicialmente convenida deberá estar de acuerdo en la ampliación a otra o a otras universidades de la actividad de ese hospital universitario. En todo caso, existe la posibilidad de realización de prácticas académicas por otra universidad diferente de la universidad vinculada bajo convenio específico y previa autorización de la universidad vinculada. Asimismo, será necesaria la armonización de la capacidad formativa del sistema público sanitario en el ámbito de hospitales públicos universitarios y universidades públicas.""

    Aduce que este precepto supone una evidente discriminación a una gran parte del sistema universitario español, en particular al importante número de universidades privadas que ofrecen titulaciones en el ámbito sanitario y que precisan de hospitales y centros sanitarios, tanto públicos como privados, para la realización de sus prácticas.

    Adiciona que sobre este punto el Consejo de Estado afirma en el apartado VI. 14 de su informe:

    "Este último párrafo ha suscitado numerosas críticas por parte de las universidades privadas, que entienden que el adjetivo "públicas" introduce una diferencia de trato entre universidades que privilegia a las públicas frente a las privadas, con contravención del principio de igualdad de trato.

    A este respecto, ha de tenerse en cuenta que la STC 14/2019, de 31 de enero, ha afirmado el principio general que exige la disponibilidad de la estructura sanitaria pública a favor de las universidades, sin hacer distinción alguna entre su carácter público y privado. Aun cuando pudiera entenderse que "la armonización de la capacidad formativa del sistema sanitario público" presenta matices que permiten no integrarla en el régimen de concertación con las universidades privadas para establecer los vínculos de relación entre aquellas y las instituciones sanitarias integradas en el sistema nacional de salud, a través de la figura del convenio, que contempla la legislación sanitaria estatal, dichos matices son lo suficientemente difusos para que, a juicio del Consejo de Estado, haya dudas acerca de la conformidad a Derecho de la limitación examinada.

    En definitiva, debe suprimirse el adjetivo públicas del tercer párrafo analizado, concluyendo en consecuencia de la siguiente manera: " ... hospitales públicos universitarios y universidades"."

    Ya en conclusiones rechaza la falta de legitimación activa -opuesta en la contestación a la demanda- por cuanto la demandante es una Universidad privada que adopta forma jurídica de fundación reconocida por la Ley de las Cortes de Aragón 1/2005, de 24 de febrero. Dicha Ley 1/2005 de las Cortes de Aragón establece en su artículo 1.1 lo siguiente:

    "Artículo 1. Reconocimiento de la Universidad Privada "San Jorge".

1. Se reconoce la Universidad "San Jorge" como Universidad privada, que se constituirá adoptando la forma jurídica de fundación civil con el objeto fundacional exclusivo de la educación superior, mediante la realización de las funciones a las que se refiere el apartado 2 del artículo 1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

2. La Universidad "San Jorge" se establecerá en la Comunidad Autónoma de Aragón, con sede en Zaragoza, sin perjuicio de que pueda instalar centros en otras localidades aragonesas."

La oposición del Abogado del Estado.

Sostiene que procede declarar la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la entidad recurrente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 51.1 b) LJCA.

Aduce que la Fundación Universidad San Jorge no ha justificado su legitimación en virtud de su especial relación con el objeto del proceso, limitándose a señalar en la página 15 de su demanda que la legitimación conforme al artículo 19.1.a) de la LJCA corresponde a las personas jurídicas que acrediten un derecho o interés legítimo, pero sin acreditar en absoluto (y sin siquiera exponer) la existencia de ese concreto derecho o interés legítimo. Tampoco en el escrito de interposición del recurso se hace ninguna referencia a la existencia de tal derecho o interés legítimo.

Refuta lo esgrimido por la recurrente.

En cuanto a vicios de forma:

i) Así el posible vicio en la tramitación consistiría en una irregularidad no invalidante, de acuerdo con la reiterada doctrina de la Sala sobre la materia, que considera que, en supuestos como el presente sobre delimitación de competencias dentro de un organismo, especialmente cuando se trata de la emisión de informes, que además no tienen carácter vinculante, las infracciones meramente competenciales no son determinantes del vicio radical de la nulidad absoluta o de pleno Derecho. Resultando de la tramitación seguida el conocimiento de la reforma proyectada por el Consejo de Universidades y su informe favorable a la misma.

ii) Defiende que, al no tener el informe del Consejo de Estado carácter vinculante, tal inexactitud tan solo podría afectar en su caso al sintagma "de acuerdo con el Consejo de Estado", pero no a la validez y corrección del propio Real Decreto impugnado. Se trataría de nuevo de una mera irregularidad no invalidante.

En cuanto al fondo:

i) Respecto del artículo 22.4, alega que en todo caso la norma cuestionada no entra en colisión, en modo alguno, con lo establecido en el artículo 43 de la LOU.

Arguye que el hecho de que el precepto reglamentario simplemente exija que la modificación de los planes de estudios que suponga, conforme a lo previsto en el referido precepto, incremento de plazas inicialmente verificadas por la Administración competente, cuente con los mismos requisitos exigidos para la modificación inicial.

ii) Respecto del artículo 26.3, reitera lo señalado por el informe del Consejo de Estado que pone de relieve que, de conformidad con lo declarado por la sentencia del Tribunal Constitucional 74/2019, ello es conforme con las competencias que sobre la materia poseen las Comunidades Autónomas en relación con todos los títulos de carácter oficial, y que en este punto no pueden establecerse diferencias entre universidades públicas y privadas. Señala que el Consejo de Estado dice:

"Como ha recalcado la STC 74/2019, las comunidades autónomas ostentan la competencia para otorgar la autorización en relación con la implantación en universidades privadas -ha de entenderse que en relación con todos los títulos de carácter oficial, pues la LOU no diferencia al respecto- de planes de estudios conducentes a la obtención de nuevas titulaciones de grado. Dicha implantación de nuevos estudios universitarios o titulaciones, así como su modificación, quedan sujetas a autorización administrativa previa con el objeto de valorar dichas actuaciones desde el punto de vista de su adecuación a la programación universitaria autonómica."

iii) Respecto del artículo 27.3, reputa que es indudable la procedencia de dicha exigencia con carácter previo a la impartición de la correspondiente docencia, como forma de dar seguridad jurídica al título universitario correspondiente, siendo este requisito de publicidad el general establecido por todo el ordenamiento jurídico como medio para asegurar la efectiva realización del principio constitucional de seguridad jurídica.

iv) Respecto del artículo 37, invoca la reiterada la doctrina de la Sala que señala que el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria del Gobierno es exclusivamente un control de la legalidad, que no puede extenderse a los criterios de oportunidad, cuya apreciación corresponde al Gobierno.

v) Tampoco acepta la impugnación de la disposición final primera que, afirma, no reserva las prácticas a los alumnos de universidades públicas.

El rechazo de la falta de legitimación activa opuesta por el Abogado del Estado.

Si bien tiene razón en un primer momento el Abogado del Estado acerca de que la recurrente en su escrito de demanda no argumenta acerca de su legitimación activa conforme a las exigencias del artículo 19.1 LJCA, no la tiene en una valoración final, a la vista de lo argumentado en el trámite de conclusiones.

En el citado trámite de conclusiones la Fundación Universidad San Jorge aquí demandante ha mostrado cuál es la norma legal autonómica aragonesa, Ley 1/2005, de 24 de febrero, que le reconoce carácter de universidad privada constituida bajo la forma jurídica de fundación civil.

Por ello, ninguna duda existe acerca de la existencia de un interés legítimo y directo, conforme al artículo 19.1. a) LJCA, en la impugnación de una norma que establece la organización de las enseñanzas universitarias como es el Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre.

Las irregularidades denunciadas no son invalidantes.

i) En primer lugar se refiere la demanda al régimen de competencias de la Comisión Permanente y del Pleno del Consejo de Universidades, pues mientras la primera prepara los informes que corresponde emitir al Pleno, la segunda los lleva a cabo.

Indica que fue la Comisión Permanente quien informó en lugar de limitarse a preparar el informe correspondiente.

De la redacción de la norma más arriba reflejada se concluye que la Comisión Permanente prepara o elabora los informes, es decir es quien los confecciona, mientras el Pleno viene a aprobar lo previamente elaborado, pues no otra cosa cabe colegir del término emitir.

Por ello, la conducta denunciada constituye una irregularidad procedimental mas no cabe reputarla invalidante ya que el informe fue recabado y emitido.

ii) En segundo lugar, imputa la demanda una conducta irregular similar respecto del informe del Consejo de Estado.

Así, subraya que el Real Decreto en lugar de indicar "oído" dice "de acuerdo", pese a haber mostrado aquel, discrepancias mediante observaciones efectuadas a la redacción de la norma.

Partimos de que el artículo 2. de la Ley Orgánica del Consejo de Estado 3/1980, de 22 de abril, señala que:

"1. En el ejercicio de sus funciones, el Consejo de Estado velará por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. Valorará los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines.

2. El Consejo de Estado emitirá dictamen sobre cuantos asuntos sometan a su consulta el Gobierno o sus miembros. La consulta al Consejo será preceptiva cuando en esta o en otras leyes así se establezca, y facultativa en los demás casos. Los dictámenes del Consejo no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario. Los asuntos en que hubiera dictaminado el Pleno del Consejo de Estado no podrán remitirse a informe de ningún otro cuerpo u órgano de la Administración del Estado. En los que hubiera dictaminado la Comisión Permanente, solo podrá informar el Consejo de Estado en Pleno.

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Las disposiciones y resoluciones sobre asuntos informados por el Consejo expresarán si se acuerdan conforme con el dictamen del Consejo de Estado o se apartan de él. En el primer caso, se usará la fórmula ''de acuerdo con el Consejo de Estado''; en el segundo, la de ''oído el Consejo de Estado"."

En el caso de autos no se indica que fuera vinculante el informe emitido por el Consejo de Estado actuando como garantía preventiva para hacer efectivo el imperio de la ley, ni tampoco que aquel mostrara una vulneración legal en la disposición reglamentaria, ni tampoco calificó de esencial sus observaciones.

En consecuencia, la deficiente técnica consistente en utilizar incorrectamente la fórmula establecida en el artículo precedente constituye una mera irregularidad no invalidante al no infringir normas esenciales procedimentales.

El punto de partida para enjuiciar el Real Decreto es que los tribunales realizan control de legalidad no de oportunidad.

Para enjuiciar la impugnación de los preceptos cuestionados del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, hemos de partir de que la Constitución en su artículo 106.1 afirma que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. A ello debe añadirse que el artículo 23.2. de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, declara que los reglamentos no podrán infringir normas con rango de ley, y el apartado 4 reputa nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.

Pero, además, constituye esencia del proceso que la garantía de la igualdad de armas en su seno y el antedicho marco constitucional y legal nos sirven para declarar que no incumbe a los Tribunales de justicia sustituir a las partes, asistidas de letrado.

Por ello cualquier alegato de nulidad de una disposición general como es un real decreto exige que la parte que esgrima la pretendida nulidad justifique cuál es la norma legal o reglamentaria infringida, dado el control de legalidad -y no de oportunidad- atribuido a los tribunales de lo contencioso administrativo.

Ha de mostrarse razonadamente al Tribunal esa pretendida divergencia entre la norma impugnada y la prevalente de superior rango. Tal exigencia se despliega en los recursos directos que pretenden la anulación de una disposición general o de algunos de sus preceptos dado el control abstracto que se ejercita.

La respuesta de la Sala a la impugnación de los cinco bloques de normas impugnadas. Los artículos 26.3 y la disposición final primera han sido enjuiciados en las sentencias de 15 y 16 de noviembre de 2022 .

En la misma fecha que el presente recurso se han deliberado los recursos 427/2021 y 426/2021, que han sido fallados mediante sentencias de 15 y 16 de noviembre de 2022, en los que se impugnaban los artículos 26.3 y la disposición final primera del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por lo que en unidad de doctrina y seguridad jurídica reproducimos lo allí dicho:

"TERCERO.- El artículo 26.3 del impugnado Real Decreto 822/2021

El artículo 26.3, sobre el que se centran las principales críticas en el escrito de demanda, dispone que: "Las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias sobre la programación universitaria y la ordenación del mapa de titulaciones de su ámbito territorial, realizarán un informe preceptivo sobre la necesidad y viabilidad académica y social de la implantación del título universitario oficial previsto al inicio del procedimiento de verificación. En caso de informe favorable, la universidad podrá iniciar el procedimiento de verificación del título".

Ciertamente entre los procedimientos de aseguramiento de la calidad de las enseñanzas universitarias oficiales, que regula el Capítulo VII del Real Decreto impugnado, se encuentra el procedimiento previsto en el indicado artículo 26 que regula el " procedimiento de verificación de planes de estudio de las enseñanzas oficiales". Teniendo en cuenta que uno de los aspectos que reformula ese real decreto es, según declara su preámbulo, el proceso de verificación, seguimiento y acreditación de los títulos universitarios oficiales, atendida la experiencia acumulada por las universidades durante los últimos años y el sólido y riguroso trabajo desempeñado por las agencias de calidad. Lo que ha llevado a un replanteamiento procedimental con el objetivo de, asegurando la calidad de la oferta académica, simplificar los procesos administrativos y la documentación necesaria, para focalizarse estos en aquellos temas que efectivamente constituyen el núcleo del proyecto académico formativo que es un título universitario oficial de Grado, Máster o Doctorado. En este sentido, la evaluación institucional de los centros se configura como una pieza esencial en el engranaje del aseguramiento de la calidad de la oferta formativa universitaria.

Pues bien, respecto de este procedimiento, el apartado 3 establece una intervención de las Comunidades Autónomas por vía de informe, en lo relativo al ejercicio de sus competencias en materia de programación universitaria y de ordenación del mapa de titulaciones. Este informe tiene carácter preceptivo y resulta vinculante para el inicio del procedimiento de verificación del título, de tal modo que únicamente se iniciará el indicado procedimiento si el informe ha sido favorable.

Por otro lado, el contenido de informe también se establece en dicho precepto cuando se señala que versará sobre la necesidad y viabilidad académica y social de la implantación del título universitario oficial. Y posteriormente se remite, según desglosa el apartado 4 del mismo artículo 26, al Consejo de Universidades, junto al resto de la documentación, para comprobar que efectivamente se ajusta a los requisitos establecidos en el Real Decreto que se recurre.

Pues bien, la configuración del informe previsto en el citado artículo 26.3 no vulnera ni la autonomía universitaria, ni la libertad de creación de centros y la libertad de establecimiento, ni establece una discriminación en relación con las universidades públicas, ni, en fin, afecta a la seguridad jurídica.

En efecto, la intervención prevista en el artículo 26.3 no lesiona la autonomía universitaria que se invoca, pues el informe de las Comunidades Autónomas, no supone un atentado contra la misma. La autonomía universitaria se encuentra reconocida por el artículo 27.10 de la CE al declarar que se " reconoce la autonomía de las Universidades en los términos que la ley establezca". También el artículo 149.1.30ª de la CE atribuye al Estado competencia exclusiva para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Viene al caso recordar que la autonomía universitaria reconoce a las universidades los instrumentos para proteger y garantizar la libertad académica, como ese espacio de libertad intelectual que resulta indispensable a la institución universitaria. Y desde luego el citado informe no contraviene la autonomía universitaria, en la medida que su intervención no coarta, por sí misma, la implantación de titulaciones, ni supone una intromisión en el espacio libérrimo que describe la recurrente, pues se obvia la naturaleza de servicio público y la relevante función sobre la expedición de títulos oficiales que corresponde a la Administración.

Conviene reparar que las universidades, sean públicas o privadas, prestan un "servicio público de educación superior", como viene declarando el Tribunal Constitucional, por todas, sentencia de 176/2015 de 22 de julio. En esta sentencia declara que « las universidades sin distinción, también por tanto las de titularidad privada (art. 3.2 LOU), realizan un "servicio público de educación superior" a través de las funciones que les asigna la Ley Orgánica de universidades en su art. 1.2: la "creación, desarrollo, transmisión y crítica" de la ciencia, la técnica y la cultura, así como la preparación para el ejercicio de actividades profesionales; funciones todas que han de prestar siempre "al servicio de la sociedad". Ello explica también que la ley de reconocimiento de las universidades privadas, exigida por el art. 4.1 LOU, venga precedida por la fijación por el Gobierno estatal de "los requisitos básicos necesarios para la creación y reconocimiento de las universidades públicas y privadas ... siendo, en todo caso, necesaria para universidades públicas y privadas la preceptiva autorización que, para el comienzo de sus actividades, otorgan las Comunidades Autónomas una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos (art. 4.4 LOU)" STC 223/2012, de 29 de noviembre , FJ 10».

La citada sentencia desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra los artículos 27.1, 27 bis.1 a), 34, 35, 37, 56.2 y 62, apartados 3 y 4, de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en la redacción dada respectivamente por los apartados 26, 27, 30, 31, 33, 59 y 64 del artículo único de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

Además, debemos insistir en lo obvio, que las universidades privadas también realizan la expedición de títulos académicos oficiales, por lo que la intervención de las Administraciones competentes en la materia resulta necesaria, siempre que sea la idónea para alcanzar unos adecuados estándares de calidad, pues todas las universidades, públicas y privadas, forman parte del sistema educativo universitario que presta ese servicio público de educación superior, que antes hemos citado.

A estos efectos, conviene añadir que la exposición de motivos de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, ya declaraba que dicha Ley nace "con el propósito de impulsar la acción de la Administración General del Estado en la vertebración y cohesión del sistema universitario, de profundizar las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de enseñanza superior, de incrementar el grado de autonomía de las Universidades, y de establecer los cauces necesarios para fortalecer las relaciones y vinculaciones recíprocas entre Universidad y sociedad". Además, añade que se articulan los distintos niveles competenciales, los de las Universidades, las Comunidades Autónomas y la Administración General del Estado. Diseña un mayor autogobierno de las Universidades y "supone un incremento del compromiso de las Comunidades Autónomas, lo que implica para las primeras una mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos y nuevas atribuciones de coordinación y gestión para las segundas. Esto implica dotar de nuevas competencias a las Universidades y a las Comunidades Autónomas respecto a la anterior legislación, con el objetivo de plasmar en el texto de forma inequívoca la confianza de la sociedad en sus Universidades y la responsabilidad de éstas ante sus respectivas Administraciones educativas".

Acorde con lo expuesto ya establecía, v. gr., la intervención por vía de informe de las Comunidades Autónomas en el artículo 35 sobre la homologación de planes de estudios y de títulos, al prever que las Universidades, obtenido el informe de la Comunidad Autónoma, remitirán los planes de estudios al Consejo de Coordinación Universitaria a efectos de verificación de su ajuste a las directrices generales a que se refiere el apartado 1 y de la consecuente homologación de los mismos por dicho Consejo.

Cuestión distinta es la utilización que se haga en la aplicación práctica de tal previsión, sobre lo que la recurrente abunda señalando que la intervención de las Comunidades Autónomas comporta un "alto riesgo" porque presume que informarán negativamente sobre la implantación de títulos universitarios, lo que no sólo carece del sustento justificador necesario, sino que supone fundar la nulidad que aduce sobre un juicio preventivo y anticipado que se basa en meras hipótesis o conjeturas.

Tampoco advertimos que el citado precepto vulnere la libertad de creación de centros docentes ni la libertad de establecimiento ni la discriminación con las universidades públicas, que se invocan, pues recordemos que el derecho fundamental del artículo 27.6 CE, no distingue en función del nivel educativo y por tanto también ampara la creación de universidades tanto públicas como privadas ( STC 223/2012, de 29 de noviembre, 131/2013, de 5 de junio, 141/2013, de 11 de julio 159/2013, de 26 de septiembre, y 160/2013, de 26 de septiembre), y en el caso examinado el Real Decreto 822/2021 impugnado no diferencia en función del carácter público o privado de la universidad en la que se ha de seguir el procedimiento de verificación de planes de estudios de las enseñanzas oficiales. La exigencia del informe es, por tanto, la misma para ambos casos.

Conviene añadir que tal derecho no es un derecho absoluto sino que el legislador puede actuar regulando las condiciones de su ejercicio, siempre y cuando respete su contenido esencial, según reitera la STC de 176/2015 de 22 de julio, pues el propio artículo 27 CE contiene dos de esas limitaciones, las de los apartados 7 y 9, pero ambas no agotan las posibilidades de modulación en el funcionamiento del centro docente, público o privado. Sin olvidar, además, que la libertad de creación referida ha de enmarcarse siempre, por mor del propio enunciado constitucional, "dentro del respeto a los principios constitucionales" ( artículo 27.6 CE).

Teniendo en cuenta, como señala la citada sentencia, que el Tribunal Constitucional ha hecho en cuanto a la naturaleza y contenido esencial del derecho a la libertad de creación de centros docentes del artículo 27.6 CE, a cuyo tenor: " Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales". En cuanto al primer aspecto (naturaleza), nuestra STC 77/1985, de 27 de junio , FJ 9 ha precisado que "el derecho del titular del Centro no tiene carácter absoluto y está sujeto a límites y a posibles limitaciones, quedando siempre a salvo, de acuerdo con el art. 53.1 de la CE , su contenido esencial"; también en el FJ 20: "Si bien caben, en su caso, limitaciones a tal derecho de dirección, habría de dejar a salvo el contenido esencial del mismo (....) Una de estas limitaciones es la que resulta de la intervención estatal, respaldada constitucionalmente por el artículo 27.9 CE , para el caso de Centros con respecto a los cuales los poderes públicos realizan una labor de ayuda, particularmente a través de la financiación total o parcial de la actividad, al disponer que "los poderes públicos ayudarán a los Centros docentes que reúnan los requisitos que la Ley establezca" con lo que, a salvo, repetimos, lo arriba dicho sobre el contenido esencial del derecho en cuestión, supone la posibilidad de establecer condicionamientos y limitaciones legales del mismo respecto a dichos Centros».

Por lo demás, la configuración del informe al pronunciarse sobre la necesidad y viabilidad académica y social de la implantación de un título universitario no supone una limitación sin fundamento, sino que permite la significativa y cualificada intervención de las Comunidades Autónomas, cuyas competencias educativas no se discuten en el presente recurso. La concreción en el ejercicio de las respectivas competencias educativas debe tomar en consideración las singulares circunstancias concurrentes en cada caso, que la Administración autonómica conoce destacadamente, en su correspondiente ámbito territorial, en relación con las posibilidades y probabilidades para culminar adecuadamente un determinado proyecto, en definitiva, la implantación de una nueva titulación universitaria. También permite la detección de carencias en el ámbito educativo superior que deban solventarse mediante la implantación de un nuevo título universitario. Se trata, por tanto, de establecer la precisa reciprocidad entre la demanda detectada, las necesidades advertidas, la orientación o especialización avistadas, entre otras circunstancias, y la respuesta que debe proporcionar el sistema universitario al respecto, en relación con la consecución de un sistema educativo superior de calidad, siempre guiado, como es natural, por la defensa de los intereses generales ( artículo 103.1 de la CE), en este ámbito educativo.

Es cierto, por tanto, que estamos ante conceptos jurídicos indeterminados, pero el empleo de tales conceptos, en el citado artículo 26, en los términos que se cuestiona, no comporta la concurrencia de ningún vicio de invalidez, ni tampoco supone una restricción a las técnicas de control jurisdiccional sobre los mismos. Se trata, en definitiva, de acudir a fórmulas dúctiles que permitan la conjunción equilibrada y proporcionada de todas las variables precisas para la implantación del correspondiente título universitario oficial.

En consecuencia, no se vulnera ni la jerarquía normativa en los términos antes expuestos al no apreciarse las vulneraciones denunciadas. Tampoco se lesiona la seguridad jurídica que se menciona en los antecedentes de hecho, al sostener que el sistema anterior es el que proporcionaba una mayor seguridad jurídica.

El artículo 26, apartados 6 , 7 y 8, del Real Decreto 822/2021

En la descripción del procedimiento que establece el artículo 26 al regular el relativo a la verificación de planes de estudios en las enseñanzas oficiales, se establece, en el apartado 5, que las agencias de calidad, mediante una comisión de expertos, han de realizar un informe preceptivo de verificación de la calidad de la memoria del plan de estudios del título universitario oficial, según los protocolos específicos de dichas agencias.

La agencia de calidad debe proponer, a tenor del apartado 6, ese informe provisional de verificación, que deberá ser motivado, y que podrá ser favorable, favorable con condiciones, o desfavorable. En el caso de ser favorable con condiciones, la agencia indicará aquellas cuestiones que deberán ser modificadas con el objetivo de alcanzar una propuesta definitiva de informe favorable. Se prevé también un trámite de audiencia sobre las cuestiones que haya puesto de manifiesto el informe. Y tras la presentación de subsanaciones y alegaciones, en su caso, la agencia de calidad correspondiente emitirá el informe definitivo de verificación de la calidad que será favorable o desfavorable, que remitirá a la universidad solicitante, al Consejo de Universidades, al órgano de la Comunidad Autónoma competente y al Ministerio de Universidades. En fin, la Comisión de Verificación y Acreditación de Planes de Estudios del Consejo de Universidades, recibido el informe definitivo resolverá en función de si es favorable o desfavorable.

El alegato que esgrime la mercantil recurrente al respecto, con cita de las Leyes 39/2015 y 40/2015 así como de jurisprudencia que considera aplicable, se centra en la indefensión que tiene lugar por la falta de previsión de un trámite de audiencia en relación con el informe provisional, con alusiones al principio de contradicción, en el procedimiento que describe en el artículo 26, carece de fundamento. Así es, la lectura del apartado 6 "in fine" de dicho precepto, pone de manifiesto que sí está previsto con carácter general el trámite de audiencia a la universidad solicitante del título, tanto si el informe provisional es favorable, con condiciones o sin ellas, como cuando es desfavorable.

Repárese al respecto que el citado apartado 6 señala que el " informe provisional", cualquiera que haya sido el resultado, " será remitido a la universidad solicitante del título para que, en el plazo de 15 días hábiles desde su recepción, pueda realizar las subsanaciones y modificar aquellas cuestiones que se hayan puesto de manifiesto en el informe, o presentar las alegaciones que considere pertinentes".

Además, y aunque no se refiera al trámite de audiencia invocado, lo cierto es que también se prevé en el apartado 10 del artículo 26, la posibilidad de presentar reclamación, en el plazo de diez días desde la notificación, contra la resolución del Consejo de Universidades, ante la presidencia de dicho órgano.

En definitiva, como fácilmente se colige de lo expuesto, no puede prosperar la infracción de los artículos 24 y 105 de la CE que se aduce en el escrito de demanda.

La disposición final primera del Real Decreto 822/2021

Mediante la disposición final primera , también impugnada, se modifica el Real Decreto 1558/1986, de 28 de junio, por el que se establecen las bases generales del régimen de conciertos entre las universidades y las Instituciones sanitarias. En concreto se modifica la base quinta del artículo 4, estableciendo la denominación "hospital universitario" que se podrá utilizar cuando el concierto se refiera al hospital en su conjunto o abarque el 75 por ciento de sus servicios o unidades asistenciales. Mientras que en el caso de que sólo se concierten algunos servicios, se hablará de "hospital asociado a la universidad". Lo mismo se aplicará a los Centros de Atención Primaria.

Añadiendo, en el párrafo segundo de esa disposición final primera, y aquí es donde se suscita la controversia, que los hospitales universitarios no podrán estar vinculados por concierto o convenio a más de una universidad para la impartición de una misma titulación, salvo situaciones excepcionales, en los que la universidad inicialmente conveniada esté de acuerdo en la ampliación a otra o a otras universidades de la actividad de ese hospital universitario. En todo caso, existe la posibilidad de realización de prácticas académicas por otra universidad diferente de la universidad vinculada bajo convenio específico y previa autorización de la universidad vinculada. Igualmente se señala que será necesaria la armonización de la capacidad formativa del sistema público sanitario en el ámbito de hospitales públicos universitarios y universidades públicas.

Pues bien, bastaría para desestimar este motivo de impugnación con señalar que el mismo se fundamenta en la vulneración del principio de igualdad por la discriminación que se origina entre universidades públicas y privadas, lo que también acarrea, se arguye, la lesión del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza, cuando lo cierto es que la norma que contiene la disposición final primera impugnada, no distingue entre las universidades de titularidad pública y privada, se refiere simplemente a las "universidades" en general, es decir, a todas. Así es, la norma del apartado segundo de la citada disposición establece la posibilidad de que una universidad distinta a la que ya tiene el convenio realice también actividad en el mismo hospital universitario, repárese que se alude "a otra o a otras universidades" sin aludir a su titularidad pública o privada.

Sin que, por lo demás, la referencia del párrafo tercero, sobre la necesaria armonización de la capacidad formativa del sistema público sanitario pueda ser determinante de invalidez, porque ni la parte recurrente pone de manifiesto que dicha armonización debería ser predicable de las universidades privadas, ni la alusión a la universidad pública guarda relación con el alegato de la recurrente respecto de esta disposición final primera, que se centra en la conformidad de la universidad que ya tiene convenio, ni se advierte, en fin, que pueda comportar un trato discriminatorio, pues lo que hace es atender a la competencia propia sobre las universidades.

Pero es que, además, ya en nuestra sentencia de 29 de junio de 2020 (recurso de casación núm. 7697/2018), aplicamos la doctrina de la STC 14/2019, de 31 de enero, que ahora se invoca. En efecto, la citada sentencia del Tribunal Constitucional había declarado inconstitucional y nulo el inciso "de titularidad pública" de una Ley autonómica, por invadir las competencias del Estado en la materia, lo que supuso, en aquel recurso de casación, que declaráramos disconforme a Derecho que una universidad privada fuera excluida de realizar un convenio con la Administración por su condición de universidad de titularidad privada, que había sido dejada al margen del sistema de concertación entre universidades e instituciones sanitarias, si bien ahora estamos ante una norma estatal.

De modo que se trataba de una cuestión distinta a la examinada en el presente recurso contencioso-administrativo, pues en el citado recurso de casación se trataba de determinar si, a la vista del marco normativo aplicable, era posible, o no, un pronunciamiento que reconozca a una universidad privada el derecho a suscribir convenios de cooperación educativa en instituciones sanitarias públicas, en materia de prácticas académicas curriculares. Mientras que ahora se trata de determinar si la mayor intensidad de la intervención de la universidad que ya tiene convenio respecto de la ampliación a otra y otras universidades (pueden ser públicas o privadas) de la actividad del hospital universitario, resulta o no conforme a Derecho. Teniendo en cuenta que el sistema anterior preveía una consulta por escrito a la universidad ya vinculada, y ahora se intensifica la participación al establecer que esa universidad que ya tiene convenio "debe estar de acuerdo en la ampliación" ( párrafo segundo de la base quinta del artículo 9 del el Real Decreto 1558/1986 modificado por la disposición adicional del RD impugnado).

Por lo demás, las referencias a la STS de 24 de enero de 2022 (recurso de casación núm. 8042/2019) no guardan relación con el caso, pues se refería al régimen de becas en relación con los alumnos de universidades públicas y universidades privadas.

Procede, en consecuencia, desestimar el recurso contencioso administrativo."

La respuesta de la Sala al resto de los preceptos.

i) Artículo 22.4.

El precepto no conculca ni el artículo 43 de la Ley Orgánica de Universidades ni tampoco el artículo 27 bis. Aunque se trate de universidades privadas los títulos tienen naturaleza oficial tal cual se ha expresado prolijamente en el fundamento precedente respecto del artículo 26.3

El hecho de que cuando hubiere un incremento del número de plazas ofertadas se exija seguir los mismos requisitos que para la verificación inicial entendemos que encuentra su cobertura en el artículo 31.4 de la Ley Orgánica de Universidades al establecer que:

"4. El Gobierno, previo informe de la Conferencia General de Política Universitaria, regulará las condiciones para que las universidades sometan a evaluación y seguimiento el desarrollo efectivo de las enseñanzas oficiales, así como el procedimiento para su acreditación."

Puede que la técnica reglamentaria no tenga la calidad normativa exigible a una disposición de tal naturaleza, mas resulta consustancial a nuestro sistema jurídico que la modificación de cualquier acto o norma ha de seguir un proceso idéntico al de elaboración inicial.

ii) Artículo 27.3.

Dada la imbricación de este precepto con lo regulado en el artículo 26.3, nos remitimos a lo manifestado respecto a que no resulta contrario al ordenamiento de rango superior la regulación que contiene.

Cabe reiterar lo acabado de manifestar respecto a la técnica reglamentaria poco precisa.

No obstante, la ausencia de indicación acerca del plazo para publicar en el Boletín Oficial del Estado la resolución sobre la verificación del plan de estudios no conculca precepto legal alguno, antes, al contrario, implica seguridad jurídica para el administrado.

Una cosa es que la verificación conlleve la validez del procedimiento, mas la publicación es la que garantiza su eficacia frente a terceros.

Lo relevante en tal procedimiento son los plazos taxativos fijados en el artículo 26.2 que, incluso, instaura el silencio positivo si transcurrido los plazos establecidos la Administración no resolviere.

iv) artículo 37.

Este largo artículo es atacado en su totalidad bajo el argumento de que limita la autonomía universitaria al establecer un control riguroso sobre los títulos propios que no tienen carácter oficial y validez en todo el territorio nacional.

Mas tiene razón el Abogado del Estado cuando opone que los criterios de oportunidad son ajenos al control jurisdiccional como más arriba hemos anticipado al establecer las líneas generales que derivan del artículo 106.1 de la Constitución en la actuación de los tribunales.

No está de más recordar el extenso fundamento cuarto de la STC 74/2019, de 22 de mayo, en el recurso de inconstitucionalidad número 5724/2016 del que, al referirse a la autonomía universitaria, recalca:

"[...] Dicha doctrina es aplicable a las universidades privadas. Como recuerda la STC 176/2015 , de 22 de julio, FJ 2, "todas las universidades sin distinción, también por tanto las de titularidad privada (art. 3.2 LOU), realizan un "servicio público de educación superior" a través de las funciones que les asigna la Ley Orgánica de universidades en su art. 1.2: la "creación, desarrollo, transmisión y crítica" de la ciencia, la técnica y la cultura, así como la preparación para el ejercicio de actividades profesionales; funciones todas que han de prestar siempre "al servicio de la sociedad". Ello explica también que la ley de reconocimiento de las universidades privadas, exigida por el art. 4.1 LOU, venga precedida por la fijación por el Gobierno estatal de "los requisitos básicos necesarios para la creación y reconocimiento de las universidades públicas y privadas [...] siendo, en todo caso, necesaria para universidades públicas y privadas la preceptiva autorización que, para el comienzo de sus actividades, otorgan las Comunidades Autónomas una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos normativamente establecidos (art. 4.4 LOU)".

Por tanto, dentro del anterior marco constitucional, el legislador ha desarrollado en el art. 2.2 LOU, como antes lo hiciera en el art. 3.2 de la Ley Orgánica 11/1983, el derecho a la autonomía universitaria, determinando que este comprende: a) La elaboración de sus Estatutos y, en el caso de las universidades privadas, de sus propias normas de organización y funcionamiento, así como de las demás normas de régimen interno; b) La elección, designación y remoción de los correspondientes órganos de gobierno y representación; c) La creación de estructuras específicas que actúen como soporte de la investigación y de la docencia; d) La elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación y de enseñanzas específicas de formación; e) La selección, formación y promoción del personal docente e investigador y de administración y servicios, así como la determinación de las condiciones en que han de desarrollar sus actividades; f) La admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos de los estudiantes; g) La expedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y de sus diplomas y títulos propios; h) La elaboración, aprobación y gestión de los presupuestos y la administración de sus bienes; i) El establecimiento y modificación de las relaciones de puestos de trabajo; j) El establecimiento de relaciones con otras entidades para la promoción y desarrollo de sus fines institucionales; k) Cualquier otra competencia necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones señaladas en el apartado 2 del artículo 1.

Las anteriores facultades y competencias integran, en términos positivos, el contenido esencial de la autonomía universitaria, habiéndose asumido su valor como parámetro de constitucionalidad en las SSTC 47/2005 , de 3 de marzo, FJ 5; 183/2011 , FJ 6; 87/2014 , de 29 de mayo, FJ 7; 176/2015 , FJ 5, y 141/2018 , de 20 de diciembre, FJ 7), como antes se hiciera para el precepto equivalente de la Ley Orgánica de reforma universitaria en las SSTC 106/1990 , FJ 8; 187/1991 , FJ 3, y 155/1997 , de 29 de septiembre, FJ 2."

La prolija reproducción de la doctrina constitucional vertida respecto una modificación de la Ley 5/2005, de 14 de junio, de ordenación del sistema universitario de Aragón, nos pone de relieve que la autonomía universitaria tiene configuración legal por lo que, cuando se invoca su lesión, es preciso poner de relieve cuál es la norma de superior rango quebrantada.

Aquí no se muestra contradicción entre norma de superior rango y la impugnada por lo que la regulación reglamentaria de los títulos propios entra dentro del criterio de oportunidad cuyo control es ajeno a la jurisdicción contencioso- administrativa.

Costas.

Al rechazarse la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración, no procede la imposición de costas a la parte recurrente aunque se desestime su pretensión en cuanto al fondo, por lo que cada parte satisfará las causadas a su instancia, artículo 139.1 LJCA.

Se rechaza la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración.

Se desestima el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal de la Fundación Universidad San Jorge, contra los artículos 22.4, 26.3, 27.3, 37 y la disposición final primera del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad.

En cuanto a las costas estése al último fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.