STS 1494/2022, 15 de Noviembre de 2022
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 1494/2022 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 15 Noviembre 2022 |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.494/2022
Fecha de sentencia: 15/11/2022
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 16/2022
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 08/11/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por: rsg
Nota:
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 16/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1494/2022
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D.ª Celsa Pico Lorenzo
D. Luis María Díez-Picazo Giménez
D.ª María del Pilar Teso Gamella
D. José Luis Requero Ibáñez
En Madrid, a 15 de noviembre de 2022.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo nº 16/2022 promovido por la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE MILITARES ESPAÑOLES representada por el procurador don Domingo José Collado Molinero y bajo la dirección letrada de don Mariano Casado Sierra, contra la inactividad de la Administración en relación con el incumplimiento de la disposición final sexta (Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos y Cuerpo Militar de Sanidad) de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar, ante la falta de respuesta al requerimiento previo efectuado el 30 de septiembre de 2021 ante el Consejo de Ministros. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada y asistida por la Abogacía del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez.
La representación procesal de la Asociación Unificada de Militares Españoles (en adelante AUME) interpuso el 12 de enero de 2022 ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración en relación con el incumplimiento de la disposición final sexta (Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos y Cuerpo Militar de Sanidad) de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar, ante la falta de respuesta al requerimiento previo efectuado el 30 de septiembre de 2021 ante el Consejo de Ministros.
Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la demandante para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 8 de junio de 2022, en la que solicitó que se dicte sentencia estimatoria del recurso en la que se declare:
"[L] a condena de la Administración para que, en los plazos generales de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante LJCA) remita al Congreso de los Diputados un proyecto de ley que regule el régimen de empleos, escalas y cometidos de los ingenieros en las Fuerzas Armadas y del Cuerpo de Sanidad Militar".
Por diligencia de ordenación de 9 de junio de 2022 se acordó conferir a la Administración del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó mediante escrito de 23 de junio de 2022 de la Abogacía del Estado, solicitando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas a la recurrente, por las razones contenidas en dicho escrito.
Por auto de 13 de julio de 2022 se denegó el recibimiento del recurso a prueba y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se abrió el trámite de conclusiones conforme al artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) concediendo a la actora el plazo de diez días a fin de que presentara su escrito.
Por diligencia de ordenación de 8 de septiembre de 2022 se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la recurrente y se otorgó plazo a la recurrida para que presentara las suyas.
Conclusas las actuaciones, mediante providencia de 23 de septiembre de 2022 se designó Magistrado ponente y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 8 de noviembre de 2022, fecha en que tuvo lugar el acto.
LOS TÉRMINOS DEL PRESENTE PLEITO.
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La disposición final sexta de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar (en adelante, Ley 39/2007), prevé lo siguiente:
" Disposición final sexta . Cuerpos de ingenieros de los Ejércitos y Cuerpo Militar de Sanidad.
" 1. Cuando en función de la reforma de las titulaciones de grado y posgrado de ingenieros, se actualicen sus atribuciones profesionales y se adecue su integración en los grupos de clasificación de los funcionarios al servicio de las Administraciones Públicas y teniendo en cuenta la estructura general de cuerpos, escalas y especialidades de esta ley, el Gobierno deberá remitir al Congreso de los Diputados un proyecto de ley que regule el régimen, escalas, empleos y cometidos de los ingenieros en las Fuerzas Armadas.
" 2. En semejantes términos se actuará en relación con el Cuerpo Militar de Sanidad, teniendo en cuenta la ordenación de las profesiones sanitarias una vez que se concreten en el ámbito de las Administraciones Públicas las titulaciones exigidas para su ejercicio y su integración en los grupos de clasificación de los funcionarios."
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El 30 de septiembre de 2021 la AUME dirigió al Consejo de Ministros un requerimiento previo conforme al artículo 29.1 de la LJCA para que cumpliese la citada disposición final sexta, y remitiese un proyecto de ley al Congreso de los Diputados. Al no recibir respuesta, ha promovido el presente recurso jurisdiccional.
ALEGACIONES DE LA DEMANDANTE.
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Impugna la referida inactividad porque se han cumplido los condicionantes de la disposición final sexta de la Ley 39/2007, pero no el mandato que dirige a la Administración de remitir un proyecto de ley al Congreso de los Diputados. Tal inactividad infringe el artículo 23.2 de la Constitución Española, en relación con el derecho a la carrera profesional recogido en el artículo 74 de la Ley 39/2007 y artículo 18 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas.
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El requerimiento que hizo al Consejo de Ministros no se contestó y que no se ha adoptado medida alguna para cumplir la disposición final sexta de la ley 39/2007, lo reconoce la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática y la Subsecretaría de Defensa.
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También formuló queja ante el Defensor del Pueblo, que acordó una serie de gestiones junto a diversos órganos de la Administración, de lo que dio cuenta en su escrito de 30 de julio de 2021. Entre ellas destaca que el Ministerio de Universidades informó que la reforma de las titulaciones de grado y posgrado de ingeniería, así como de enfermería a las que se refiere la disposición final sexta de la Ley 39/2007, ya fue realizada por ese Ministerio. E informa igualmente que por el Ministerio de Defensa no se está tramitando un proyecto de ley referido al mandato de la disposición final sexta de la Ley 39/2007.
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Alega que se dan los presupuestos procesales del artículo 29.1 de la LJCA, para lo que invoca la sentencia 1694/2020, de 10 de diciembre, de la Sección Tercera de esta Sala (recurso contencioso-administrativo 1/0306/2019), más la sentencia 291/2022, de 8 de marzo, de esta Sección Cuarta (recurso contencioso-administrativo 183/2021). Entiende así que hay un incumplimiento de una disposición legal y existe una situación jurídica ilícita derivada de la pasividad en cumplir la obligación previa establecida.
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Ese incumplimiento está perjudicando a los miembros de las Fuerzas Armadas afectados por esa disposición final sexta incumplida, pues afecta al régimen de escalas, empleos y cometidos de los ingenieros de los Ejércitos y de la Armada y de los miembros del Cuerpo Militar de Sanidad.
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Finalmente sostiene que es aplicable al caso la jurisprudencia sobre la inactividad reglamentaria de la Administración; de no entenderse así quedaría al albur del Gobierno cumplir o no los mandatos legales, para lo que se apoya en nuestra sentencia 1271/2020, de 8 de octubre.
CONTESTACIÓN DE LA ABOGACÍA DEL ESTADO.
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Tras glosar los alegatos de la demandante, deduce que no puede hablarse de una reciente modificación de la legislación en materia de ingenieros o de la Sanidad Militar que obligue al Consejo de Ministros a tramitar la correspondiente modificación legal de la regulación del Cuerpo de Ingenieros de los Ejércitos y del Cuerpo de la Sanidad Militar.
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Invoca las sentencias de 29 de junio de 2005 (recurso contencioso-administrativo 1/23/ 2004), y la 1694/2020 antes citada, a lo que añade la sentencia del Tribunal Constitucional 148/1986. De esas sentencias deduce la jurisprudencia sobre el control jurisdiccional de las omisiones reglamentarias y que se resume así:
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Se parte de que tal control es restrictivo pues, con carácter general, el ejercicio de la potestad reglamentaria está ligada a la función constitucional de dirección política del Gobierno ( artículo 97 de la Constitución), lo que dificulta que pueda el Gobierno ser compelido jurisdiccionalmente a ejercer su potestad reglamentaria, sin quebrar el principio de separación de poderes.
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Sí cabe ejercer ese control en dos casos: o cuando incumpla una obligación legal expresamente prevista o cuando suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico.
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En todo caso el artículo 71 de la LJCA prohíbe a los tribunales sustituir a la Administración en lo que tiene de discrecional el ejercicio de esa potestad reglamentaria, salvo que haya una clara obligación legal de dictar la norma reglamentaria en un determinado sentido.
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El control jurisdiccional de la potestad reglamentaria del Gobierno es exclusivamente un control de la legalidad, que no puede extenderse a los criterios de oportunidad.
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Concluye alegando que la demanda debe ser, en todo caso, desestimada por razón del artículo 14 de la Constitución al ser aplicable lo declarado en nuestra sentencia de 30 de noviembre de 2015 (recurso de casación 3659/2014), en cuanto que en este como en el caso resuelto por la sentencia invocada, no se ha señalado un término válido de comparación que sirva para apreciar la desigualdad.
JUICIO DE LA SALA.
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En el anterior Fundamento de Derecho Primero.1 hemos transcrito la disposición final sexta de la Ley 39/2007, de la que se deduce que el legislador ordena al Gobierno que le remita un proyecto de ley al que hace referencia. No fija plazo y el cumplimiento de ese mandato queda para cuando, una vez reformado el régimen de las titulaciones universitarias, se actualicen las atribuciones profesionales de los ingenieros y de las profesiones sanitarias y se adecúen los grupos de clasificación funcionariales.
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Según el demandante ese presupuesto del que depende el cumplimiento de la orden del legislador ya se ha cumplido. Como prueba aportó un escrito que le remitió el Defensor del Pueblo y es que, debido al silencio de la Administración sobre la falta de ejecución de la disposición final, había presentado una queja ante esa institución y esta se dirigió a diversos Departamentos ministeriales preguntando qué habían hecho para cumplirla. Al Defensor del Pueblo sí le contestaron y de tal documento deducimos lo siguiente:
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Que el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Hacienda y Función Pública optaron por considerarse incompetentes sobre la regulación de las titulaciones universitarias, sobre el régimen de atribuciones de las profesiones reguladas y sobre su incidencia en los Cuerpos y Escalas funcionariales y del personal estatutario, también sobre los grupos de clasificación del artículo 76 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante, EBEP).
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El Ministerio de Sanidad se limitó a citar el artículo 15 y la disposición transitoria sexta . b) de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud (en adelante, EMPSS), más el artículo 7 del Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, que regula el catálogo homogéneo de equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario y el procedimiento de actualización.
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Y el Ministerio de Universidades alegó que la reforma de las titulaciones de grado y posgrado a las que se refiere la disposición final sexta de la Ley 39/2007 ya fue realizada por ese Departamento ministerial y nos dice seguidamente otra obviedad: que lo ordenado por la disposición final sexta de la Ley 39/2007 respecto de los Cuerpos de Ingenieros y Sanidad Militar no es de su competencia.
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El escrito del Defensor del Pueblo es irrelevante pues, como dice la Abogacía del Estado, de esa documental " no puede hablarse de una reciente modificación de la legislación en materia de ingenieros o de la Sanidad Militar" y es que - añadimos- lo litigioso no se ventila en la prueba de hechos y si hay un hecho -y notorio- es que el Gobierno no ha remitido al Congreso de los Diputados proyecto de ley alguno, hecho al que cabe añadir otro: que la ordenación de las nuevas titulaciones universitarias era realidad tras la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril.
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De esta manera lo litigioso se ventila, ante todo, analizando e interpretando la normativa aplicable. Así, partiendo como presupuesto de la reforma del régimen de titulaciones universitarias, la iniciativa legislativa que exige la actora al Gobierno está condicionada a que antes se "actualicen [las] atribuciones profesionales" de las distintas ingenierías como profesiones reguladas que son; y en cuanto a las profesiones sanitarias, que se haga otro tanto teniendo en cuenta su ordenación legal. Y que según ese presupuesto, se hayan adecuado en el ámbito de la Administración pública los grupos de clasificación funcionarial, ya se trate de ingenieros como de personal sanitario.
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La actora da por hecho que con las respuestas al Defensor del Pueblo queda probado el cumplimiento de las condiciones de la disposición final sexta de la Ley 39/2007, lo que hemos rechazado. Y con ese planteamiento reduce sus razonamientos jurídicos, sin más, a nuestra jurisprudencia sobre la inactividad reglamentaria, cuestión que está fuera de lugar pues lo que se ventila es una inactividad en el ejercicio de la potestad de iniciativa legislativa que ostenta el Gobierno ex artículo 87.1 de la Constitución.
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El caso es que la demanda nada razona sobre la regulación del régimen jurídico de las atribuciones profesionales de las distintas ingenierías y de si se ha acometido su actualización; tampoco lo hace respecto de la actual regulación de las profesiones sanitarias, ni sobre las previsiones del EBEP o del EMPSS, normativa toda que es ignorada en la demanda y, antes, en el requerimiento al Consejo de Ministros; tampoco razona sobre la normativa vigente de las diferentes Escalas y Especialidades de los Cuerpos de Ingenieros y de Sanidad Militar, que se dice desajustada, ni en qué consiste ese desajuste comparándola con la normativa que en el ámbito civil regula esas profesiones o esos Cuerpos funcionariales.
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En fin, condicionantes aparte, al versar el pleito sobre la inactividad en la iniciativa legislativa del Gobierno se plantea la posibilidad de exigir jurisdiccionalmente al Gobierno que inicie el procedimiento de elaboración de una ley cuando media un mandato del Legislativo, lo que es bien distinto de la mera inactividad reglamentaria. Se trata de una cuestión enjundiosa que tiene otra relevancia y que plantea especiales cuestiones jurídicas, cuestión sobre la que, dicho sea de paso, nada razona tampoco la demanda.
COSTAS.
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De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA se hace imposición de costas a la parte demandante por rechazarse todas sus pretensiones.
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Al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4000 euros.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE MILITARES ESPAÑOLES contra la inactividad de iniciativa legislativa del Consejo de Ministros reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia.
Que se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
