STS 1100/2022, 27 de Julio de 2022

JurisdicciónEspaña
PonenteEDUARDO ESPIN TEMPLADO
Número de resolución1100/2022
Fecha27 Julio 2022

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1.100/2022

Fecha de sentencia: 27/07/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 1424/2021

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 19/07/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado

Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 1

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: PJM

Nota:

R. CASACION núm.: 1424/2021

Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1100/2022

Excmos. Sres.

D. Eduardo Espín Templado, presidente

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

D. José María del Riego Valledor

D. Diego Córdoba Castroverde

En Madrid, a 27 de julio de 2022.

Esta Sala ha visto , constituida en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1424/2021, interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por la Sra. Abogada del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 10 de diciembre de 2020 en los recursos contenciosos-administrativos acumulados números 58/2017 y 192/2017. Es parte recurrida la Generalitat de Cataluña, representada y defendida por la Sra. Abogada de la misma.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 10 de diciembre de 2020, estimatoria del recurso promovido por la Generalitat de Cataluña contra la Orden AAA/1433/2016, de 5 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras de concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, recurso que fue ampliado a la Orden APM/566/2018, de 21 de mayo, por la que se modifica la indicada Orden AAA/1433/2016, y al que se había acumulado el recurso 192/2017 -interpuesto por la propia Generalitat de Cataluña contra la Orden de 19 de octubre de 2016, por la que se convoca para el año 2016 la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental-.

SEGUNDO

Notificada la sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 16 de febrero de 2021, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 27 de octubre de 2021 por el que se admite el recurso de casación, declarando que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en precisar: 1) si la competencia estatal -ejercida a través de la regulación normativa- en materia de concesión de subvenciones para entidades del Tercer Sector y Organizaciones no Gubernamentales que desarrollan actividades de interés general consideradas de interés social, en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, respeta el marco competencial estatal y autonómico establecido, y 2) si la introducción de dichas actividades de investigación científica y técnica, comporta un desplazamiento de alguno de los títulos competenciales concurrentes.

En la resolución se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 148.1.17 y 149.1.15 y 23 de la Constitución, y el artículo 144 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

CUARTO

A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, presentando el correspondiente escrito en dicho plazo, en el que suplica que se estime el recurso, fijando la doctrina que propone en su fundamento II, con desestimación del recurso contencioso interpuesto en la instancia e imposición de las costas de la instancia al recurrente.

QUINTO

Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, quien ha presentado en el plazo otorgado su escrito de oposición, que finaliza con el suplico de que se dicte sentencia por la cual se desestime íntegramente dicho recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

SEXTO

No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, por providencia de fecha 27 de abril de 2022 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 19 de julio del mismo año, en que han tenido lugar dichos actos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso.

La Administración del Estado impugna la sentencia de 10 de diciembre de 2020 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional en materia de subvenciones. La sentencia recurrida estimó el recurso contencioso administrativo entablado por la Generalidad de Cataluña contra la Orden AAA/1433/2016, de 5 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras de concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental.

Al recurso contra la citada Orden se acumuló en interpuesto contra la Orden de 19 de octubre de 2016, por la que se convocaban las subvenciones correspondientes a 2016 de conformidad con las bases previstas en la Orden 1433/2016. Asimismo, el recurso se amplió a la Orden APM 566/2018, de 21 de mayo, que modificó la 1433/2016 impugnada inicialmente.

El recurso fue admitido por auto de esta Sala de 27 de enero de 2021, en el que se declaró de interés casacional precisar: 1) si la competencia estatal -ejercida a través de la regulación normativa- en materia de concesión de subvenciones para entidades del Tercer Sector y Organizaciones no Gubernamentales que desarrollan actividades de interés general consideradas de interés social, en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, respeta el marco competencial estatal y autonómico establecido, y 2) si la introducción de dichas actividades de investigación científica y técnica, comporta un desplazamiento de alguno de los títulos competenciales concurrentes.

El Abogado del Estado sostiene que la sentencia recurrida ha infringido el orden de distribución de competencias, ya que las órdenes objeto del procedimiento hay que adscribirlas a la competencia estatal sobre fomento y coordinación investigación general de la investigación científica y técnica reconocida en el artículo 149.1.15 de la Constitución. En consecuencia insta la casación de la sentencia de instancia y que se declare la conformidad a derecho de las órdenes impugnadas. La Generalidad de Cataluña entiende, por el contrario, que las órdenes anuladas por la sentencia recurrida invadían sus competencias en materia de medio ambiente, de conformidad con la jurisprudencia constitucional que invoca y solicita la desestimación del recurso de casación.

SEGUNDO

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La sentencia impugnada dedica los dos primeros fundamentos de derecho a exponer las posiciones de las partes, las cuales se refieren en especial a la Orden AAA/1433/2016 y justifican la competencia que consideran prevalente respecto a las tres órdenes objeto del procedimiento: la de medio ambiento por parte de la Generalidad de Cataluña y la de investigación científica y técnica por parte de la Administración del Estado.

Recuerda a continuación la Sala de instancia que ya ha examinado la problemática planteada con anterioridad, y reproduce en los fundamentos tercero y cuarto extensos razonamientos de sus sentencias de 27 de mayo de 2015 (recurso 138/2009, fundamento tercero), y de 20 de febrero de 2020 (recurso 563/2017, fundamento cuarto). En los fragmentos reproducidos de dichas sentencias la Sala de instancia se refiere a la jurisprudencia constitucional sobre distribución de competencias en general, a las competencias sobre medio ambiente y sobre investigación científica y técnica en concreto y, aun sin referirse expresamente al tenor literal de las ordenes impugnadas en este procedimiento, entiende que la doctrina que llevó a estimar los recursos en los dos precedentes citados es igualmente aplicable al caso de autos y conduce a estimar la demanda. De los términos en que se expresa la sentencia de la Audiencia Nacional se deduce que los precedentes no se limitan a los que se citan y reproducen en ella, sino que la Sala de instancia se ha venido pronunciando de manera periódica sobre ordenes análogas.

Reproducimos a continuación, la argumentación de la Sala de instancia y la amplia doctrina constitucional citada por la sentencia en la que se basa para estimar la demanda:

" TERCERO.- La Sala ya ha examinado esta misma problemática en varios recursos, habiendo declarado ya en sentencia de 27 de mayo de 2015 (recurso 383/2013), lo siguiente:

« El examen de la cuestión controvertida requiere poner de manifiesto la doctrina que con carácter general ha establecido el Tribunal Constitucional acerca de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de subvenciones.

Conviene recordar, en primer lugar, siguiendo la doctrina que recopila la STC 138/2009, de 15 de junio, acerca de las potestades de gasto de los poderes públicos y su estrecha conexión con las competencias sustantivas que se ostenten en la materia de que se trate, que el poder de gasto del Estado no puede ejercerse al margen del sistema de distribución de competencias, pues no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado. De modo que la subvención no es un concepto que delimite competencias, ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación, al no ser la facultad de gasto público en manos del Estado título competencial autónomo.

Por tanto, las diversas instancias territoriales ejercerán sobre las subvenciones las competencias que tienen atribuidas, de modo que si estas instancias son exclusivamente estatales, por ser también de competencia exclusiva del Estado la materia o sector de la actividad pública, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial. Cuando, por el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatutario de competencias, pues, de no ser así, el Estado estaría restringiendo la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno.

En la STC 13/1992 se reconducían a cuatro los diversos supuestos subvencionales que cabe considerar en relación con las diversas materias que determinan el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, distinguiendo entre: a) supuestos en los que el Estado no invoca título competencial alguno, mientras que la Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva sobre una determinada materia; b) aquéllos en los que el Estado dispone de un título genérico, básico o de coordinación, correspondiendo a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución; c) casos en los que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, cuya ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma; y d) supuestos de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma pero en los que concurren circunstancias excepcionales que determinan que la gestión de las ayudas pueda ser realizada por el Estado.

En relación con el denominado segundo supuesto, recogido en el F. 8 b) de la ya citada STC 13/1992, se declaraba lo siguiente: "El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias."

La sentencia del Tribunal Constitucional 25/2015, de 19 de febrero , dictada en un Conflicto Positivo de Competencias promovido, precisamente, por la Generalitat de Cataluña en relación con el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas, reitera la doctrina de dicho Tribunal sobre la distribución de competencias en materia subvencional con cita de numerosos precedentes y declara en consonancia con lo hasta ahora expuesto lo siguiente:

"(.....) en relación con las ayudas o subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, hemos manifestado que no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado, o, lo que es lo mismo, que el Estado... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial ( STC 13/1992, de 6 de febrero , FFJJ 4 y 6). En los fundamentos jurídicos 7 y 8 de esa misma Sentencia hemos advertido que, cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si ésta se califica de exclusiva, o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución, puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino o, al menos, para desarrollar o complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación y siempre que respete las competencias exclusivas de ejecución y gestión que corresponda a las Comunidades Autónomas, salvo que la naturaleza de la medida haga imprescindible la gestión directa y centralizada para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o, por último, cuando dicha centralización sea un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención. En todo caso, la necesidad de la gestión centralizada debe aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate ( STC 91/1992, de 11 de junio )".

Por consiguiente, la centralización en el Estado de la tramitación, gestión y otorgamiento de las subvenciones que incidan en una materia que sea competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas como es el caso, solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Además, su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.

En el supuesto de no concurrir tales circunstancias la centralización de la gestión subvencional conculcaría el orden constitucional de distribución de competencias, al corresponder tal gestión al ámbito competencial autonómico.

A lo expuesto debe añadirse en relación con la relevancia que pudiera presenta el ámbito territorial de las ayudas o subvenciones para justificar la centralización de la gestión, tal y como afirma la STC 144/2014, de 22 de septiembre, que "la condición de que las actividades financiadas tengan un ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma, es decir que las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautonómico, tampoco puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas. En este sentido hemos de recordar que este Tribunal ha afirmado que la supra territorialidad no es un título competencial ( STC 178/2011, de 8 de noviembre , FJ 5)..."

En el mismo sentido, y en relación a la extraterritorialidad de las competencias, se pronuncia la STC 123/2014 (reiterando el criterio enunciado primeramente por la STC 13/92 y seguido, posteriormente por otras como la 25/2015, 6/2015 y 198/2014), afirmando que la atribución a un órgano estatal de la competencia de gestión de las subvenciones en materia de investigación e innovación, cuando estas ayudas afecten a un ámbito territorial superior al de una Comunidad Autónoma determina, en este supuesto, la vulneración de las competencias autonómicas, pues el ámbito territorial de las ayudas no puede suponer un vaciamiento de las competencia de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas. Ello se debe a que semejante traslado de la titularidad ha de ser excepcional y sólo puede producirse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando, además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aún en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que solo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales.

Más concretamente, la resolución del recurso contencioso-administrativo exige atender a la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en torno al alcance del título competencial recogido en el artículo 149.1.15 de la CE cuando se proyecta sobre regulación y gestión de subvenciones.

En este sentido, la STC 227/2012, de 29 de noviembre, con motivo del conflicto positivo de competencia interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la Orden TAS/3441/2005, de 2 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca, para el año 2005, la concesión de subvenciones a municipios y mancomunidades de municipios para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, declara que las ayudas del Estado establecidas en la Orden objeto del conflicto no pueden encuadrarse en la materia de investigación científica y técnica, razonando del siguiente modo:

"De acuerdo con nuestra doctrina, la operación de incardinación de las ayudas controvertidas en la referida materia "debe tener en consideración, como principio, que la "investigación científica y técnica" es una materia que concurre con otras materias específicas de carácter sectorial y que, por tanto, adquiere su sentido en la medida en que ello es así. Sin embargo, la cuestión a dilucidar no es la de la posible concurrencia entre materias, que es un hecho, sino la determinación de la materia que está más específicamente afectada como consecuencia de dicha concurrencia, pues ya hemos indicado en ocasiones anteriores que el ámbito del artículo 149.1.15 CE , por su propia naturaleza, debe concebirse en sus términos estrictos, a fin de no desplazar y determinar el vaciamiento de otros títulos competenciales con los que concurre (por todas, STC 175/2003, de 30 de septiembre , F. 6), por lo que no es suficiente una relativa conexión con la naturaleza investigadora de las medidas controvertidas para que éstas sean configuradas como "investigación", sino que dicha naturaleza debe ser nítida y preponderante, con el fin de no producir un vaciamiento de los títulos sectoriales". ( STC 138/2009, de 15 de junio , F. 3).

En el mismo sentido se expresa la STC 177/2012, de 12 de octubre, en resolución de un conflicto positivo de competencia promovido por la Generalitat de Cataluña, contra la Orden SAS/2080/2009, de 21 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría General de Política Social y Consumo.

Sobre el ámbito de la materia "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica" se ha manifestado también la STC 175/2003, de 30 de septiembre, en el sentido siguiente:

"Sobre el alcance de este título competencial ya nos hemos pronunciado en las SSTC 53/1988, 90/1992 y 186/1999, señalando que es susceptible de incidir como determinado en razón de un fin... respecto de cualquier género de materias sobre las que las Comunidades Autónomas han adquirido competencia ( STC 53/1988, de 24 de marzo, F. 1), de modo que la competencia estatal no se limita al mero apoyo, estímulo o incentivo de las actividades investigadoras privadas... excluyendo como contrapuestas aquellas otras acciones directas de intervención en la creación y dotación de centros y organismos públicos en los que se realicen actividades investigadoras, sino que la señalada expresión engloba todas aquellas medidas encauzadas a la promoción y avance de la investigación, entre las que, sin duda, deben incluirse también las de carácter organizativo y servicial ( STC 90/1992 , F. 2) ( STC 186/1999, F. 8); y (190/2000, de 13 de julio, F. 8)"

Este marco descriptivo de carácter general debe ser completado con dos precisiones de indudable relevancia en nuestra doctrina. De un lado, que "debe constatarse la efectiva presencia de este título competencial mediante el examen de las subvenciones, a fin de que no se trate de una mera invocación formal, pues hemos afirmado que para que resulte de aplicación este título competencial debe ser patente que la actividad principal o predominante fuera la investigadora" ( STC 190/2000, de 13 de julio , F. 8, con cita de las SSTC 186/1999, de 14 de octubre y 242/1999, de 21 de diciembre ). Y de otro lado, también hemos resaltado que el ámbito del art. 149.1.15ª CE , "por su propia naturaleza, debe concebirse en sus términos estrictos, a fin de no desplazar y determinar el vaciamiento de otros títulos competenciales con los que concurre [ STC 242/1999 , F. 14 a)]" ( STC 190/2000 , F. 8)".

En análogo sentido, se manifiesta la STC 49/2013, de 28 de febrero.

Recapitulando la doctrina constitucional recaída sobre el alcance del título competencial del artículo 149.1.15 de la CE y con motivo de la interpretación estricta que debe darse a la materia de "investigación científica y técnica" con el fin de que no acabe desbordando, por su desmesurada amplitud, a los títulos competenciales de carácter sectorial, deben destacarse las siguientes declaraciones:

  1. - "El carácter innovador de los proyectos a financiar junto con la previsión de la posible transferencia de sus resultados al sistema general de servicios sociales para la integración de inmigrantes, características que se desprenden de la Orden objeto de conflicto, no suponen, por sí mismas, que predomine la naturaleza investigadora" ( STC 227/2012, de 29 de noviembre).

  2. - "no toda actividad de innovación en el turismo o en cualquier otra materia puede calificarse como investigación, pues la innovación en un sector determinado puede consistir, simplemente, en la aplicación al mismo de los resultados de una investigación ya realizada", de manera que "no puede reconducirse a la materia "investigación científica y técnica" cualquier aplicación tecnológica ya existente, por novedosa que fuere para el área en que se implante" ( STC 242/1999, de 21 de diciembre, F. 14 a).

  3. - La promoción de la innovación tecnológica debe "formar parte de la vida ordinaria de las empresas, que habrán de incorporar de modo continuado las novedades de la ciencia y la técnica para atender a las necesidades impuestas por la competencia en los mercados", por lo que la mera incorporación de las innovaciones tecnológicas en la actividad propia del sector de que se trate no resultan encuadrable en el titulo competencial examinado sino que se inscribe en la ordenación del mismo ( SSTC 186/1999, F. 7 y 190/2000, F. 7, en relación con el sector industrial).

  4. - La actividad subvencional encaminada a "mejorar el nivel tecnológico de las empresas del sector mediante la incorporación de sistemas... como el diseño e implantación de sistemas informáticos, formación tecnológica de los profesionales o asistencia técnica, no pueden ser calificados, desde la perspectiva del sistema de distribución de competencias como investigación científica y técnica" ( STC 242/1999, F. 14 b). Y lo mismo ocurre respecto de los estudios de diagnóstico, estudios de viabilidad y estudios de asesoramiento ( SSTC 242/1999, F. 14 a) y 190/2000, F. 8).

Las consideraciones hasta ahora realizadas habrán de ser tenidas en cuenta para determinar si la Orden impugnada encuentra cobertura en el titulo competencial examinado, es decir, si resulta patente y notorio que las actividades subvencionadas son encuadrables en el concepto estricto de "investigación científica y técnica".

En el caso de que así sea y se constate, por ello, la efectiva presencia del título competencial del artículo 149.1.15 de la CE, deberá resolverse si la competencia ejercitada puede comprender la gestión de las subvenciones.

Tan solo una respuesta afirmativa a ambas cuestiones conduciría a estimar la Orden recurrida conforme con la distribución de competencias del bloque constitucional.

Ciertamente, el titulo competencial previsto en el articulo 149.1.15 de la CE es susceptible de ser utilizado respecto de cualquier género de materias, con independencia de cuál sea el titular de la competencia para la ordenación de estas, y puede comprender las acciones normativas y ejecutivas necesarias para el pleno desarrollo de la actividad de fomento y promoción a que se refiere, resultando perfectamente acorde con el sistema constitucional de distribución de competencias que el Estado regule a su amparo las condiciones de otorgamiento de subvenciones en definitiva correctamente ordenadas al fomento de la investigación y desarrollo de innovaciones científicas y técnicas, incluidas las normas procedimentales, así como que asuma la tramitación administrativa de dichas subvenciones ( STC 175/2003, de 30 de septiembre).

Ahora bien, conforme se ha expuesto, tan amplia configuración de la competencia estatal requiere que la naturaleza de actividad de fomento y promoción emprendida haga imprescindible la gestión directa y centralizada de las subvenciones para asegurar su plena efectividad, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o, por último, cuando dicha centralización sea un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención.

Dicho de otro modo, como afirma el Tribunal Constitucional, semejante traslado de la titularidad competencial ha de ser excepcional y sólo puede producirse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando, además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aún en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que solo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales ( STC 123/2014, de 21 de julio).

A ello debe añadirse que, en todo caso, la necesidad de la gestión centralizada debe aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate. Así como que el ámbito territorial de las ayudas no puede suponer un vaciamiento de las competencias de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas.

En conclusión, debemos, en primer lugar, determinar si las actividades subvencionadas por la orden impugnada encuentran o no cobertura en el título competencial del Estado expresado, considerando que la concurrencia de esa excepcionalidad justificativa de la asunción de competencias ejecutivas por el Estado habrá de ser valorada en relación al caso concreto, atendiendo tanto a los argumentos aportados para fundamentar dicha excepcionalidad como a que se establezca un criterio de delimitación competencial congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate.

Pues bien, adelantamos ya, como primera conclusión, que no concurren en el caso los presupuestos necesarios para constatar la efectiva presencia del título competencial del articulo 149.1.15 de la CE

Las actividades objeto de subvención por la orden ministerial recurrida, expresadas en su artículo 2.3, no se muestran de forma notoria y patente como actividades incardinables en la llamada "investigación científica y técnica", cuyo fomento y coordinación general son atribuidos a la competencia exclusiva del Estado por el artículo 149.1.15 de la CE, examinadas a luz de la doctrina constitucional expuesta.

Así es, los proyectos de innovación dirigidos a la optimización de los costes de producción resultan encuadrables en la actividad ordinaria de las empresas del sector ganadero, pues la innovación tecnológica es inherente a su funcionamiento regular para mantener la competitividad de las explotaciones y, por ende, deben integrarse en la ordenación del sector ganadero, que cae bajo la órbita competencial de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

Lo mismo debe predicarse de los proyectos de mejora genética, de parámetros reproductivos y sanitarios, para optimizar las condiciones de producción y mejorar índices productivos e incrementar la competitividad y la rentabilidad, como muestra la regulación que de las normas básicas y de coordinación del Programa nacional de conservación, mejora y fomento de las razas ganaderas hace el Real Decreto 2129/2008 y las obligaciones que al respecto impone a las asociaciones de criadores de razas ganaderas.

Asimismo, los proyectos dirigidos simple y llanamente a incrementar el valor añadido de la producción y la diversidad comercial para adaptar la oferta a la demanda y aumentar el consumo, no presuponen la necesidad de investigación científica y técnica propiamente dicha, sino más bien la adecuada orientación de la producción a la demanda.

Tampoco los proyectos de mejora del conocimiento de los sectores, ya sea mediante estadísticas, programas de estudio, información económica u otras herramientas, son subsumibles en la "investigación", al igual que ocurría con los "estudios de diagnóstico, viabilidad y asesoramiento" a que se refiere la doctrina constitucional, antes expuesta.

Por último, los proyectos de optimización de sistemas de producción, mediante innovaciones que favorezcan el bienestar de los animales de la especie porcina, no excluyen la mera aplicación de las investigaciones ya efectuadas por diferentes sujetos y en relación con otros sectores.

No obstante, debe reconocerse que la cuestión no está exenta de complejidad, especialmente al atender a lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 2, donde se establece que los proyectos se basarán en la investigación industrial y desarrollo experimental, de acuerdo con las definiciones de ambos conceptos contempladas en el Reglamento (CE) número 800/2008, de 8 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común, en aplicación de los artículos 87 y 88 del tratado. Si bien, debe señalarse que esta mera remisión a conceptos jurídicos indeterminados de la normativa comunitaria, al efecto de preservar la compatibilidad de las ayudas con el mercado común, no justifican per se la presencia del título competencial estatal examinado.

En cualquier caso, concluye la Sala, en segundo lugar, que en el caso concreto que nos ocupa no aparece suficientemente justificado que la plena efectividad del desempeño por el Estado de la competencia prevista en el artículo 149.1.15 de la CE que invoca haga imprescindible la gestión directa y centralizada de las subvenciones ni que esta centralización de la gestión sea ineludible para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o que dicha centralización constituya un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención.

Desde luego, no se aporta por la Administración del Estado una argumentación suficiente para fundamentar la "excepcionalidad" que supone la aplicación del título competencial con la amplitud examinada, ni se deduce sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trata.

La mera afirmación por la Abogacía del Estado de que la gestión central de las subvenciones resulta necesaria por concurrir las condiciones antes expuestas no resulta suficiente para estimarla debidamente justificada. Asimismo, el hecho de que hipotéticamente pudiera ser beneficiaria de la subvención una asociación o conjunto de asociaciones o productores con implantación en más de una Comunidad Autónoma, tampoco determina que la gestión de las subvenciones no sea territorializable, pues nada impide el establecimiento de mecanismos de cooperación o coordinación que soslayen tal obstáculo y garanticen un trato igual entre los productores que hayan entablado lazos asociativos con otras regiones y aquellos que no lo hayan hecho. En cualquier caso, esta hipótesis que se formula en el escrito de contestación a la demanda no aparece suficientemente justificada.

Tampoco se desprende de la orden recurrida que tuviera como objetivo primordial fomentar la agrupación de productores de ámbitos geográficos superiores al de una Comunidad Autónoma, como parece señalar la Abogacía del Estado, pues tal propósito no deriva necesariamente de las condiciones exigidas a los beneficiarios de las subvenciones.

Tampoco ha sido debidamente justificado que pese al carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aún en este caso, que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que solo pueda garantizar su atribución al Estado.

Conviene recordar que en contestación al requerimiento previo de anulación realizado por la Generalidad de Cataluña al Estado, al amparo de lo dispuesto en el artículo 44.2 de la LJCA, firmado por el Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, con fecha 4 de septiembre de 2013, se sustenta la competencia del Estado para dictar la orden recurrida en el articulo 149.1.15 de la CE, razonando que las actividades de investigación a que se refiere el artículo 2.3 de la orden no tienen por objeto que se proceda a la mera aplicación de resultados de investigaciones ya realizados, sino que el objetivo de las subvenciones es mejorar las explotaciones ganaderas aplicando medidas innovadoras y de desarrollo.

Ahora bien, en dicha contestación no se argumenta en qué medida y por qué concretas razones resulta imprescindible la gestión directa y centralizada de las subvenciones, bien para garantizar la plena efectividad de la competencia ejercitada por el Estado o la igualdad de oportunidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o bien para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención. Tampoco se esgrime argumento alguno para justificar que no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre el fenómeno objeto de la competencia y, aún en este caso, que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o coordinación.

En fin, al margen de que a priori no resulta acreditado que las actuaciones objeto de subvención, contenidas en el artículo 2.3 de la orden recurrida, respondan necesariamente y de forma patente al canon que caracteriza a la materia "fomento y coordinación de la investigación científica y técnica", dados los estrictos términos en que debe concebirse el artículo 149.1.15 de la CE, a fin de no desplazar y determinar el vaciamiento de la competencia exclusiva de Cataluña en materia de ganadería, ha de concluirse que en el concreto supuesto que nos atañe no se justifica por la Administración del Estado que concurran aquellas circunstancias que la doctrina constitucional ha exigido para autorizar la excepcionalidad que supone la gestión directa y centralizada de las subvenciones.

La orden no solo define los aspectos esenciales de las subvenciones que puede promocionar el Estado, sino que prevé su gestión centralizada y define las actividades elegibles con unos criterios propios, cuando tales aspectos son competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

Por último, ninguna justificación tiene la invocación en este supuesto del artículo 149.3 que hace la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda, al que ninguna referencia hace la Administración del Estado en la Orden recurrida.

En definitiva, la Orden impugnada contradice la doctrina constitucional expuesta, en cuya virtud corresponde a la Comunidad Autónoma regular el procedimiento de tramitación de estas subvenciones y gestionarlas efectivamente, pues aquélla atribuye a la Administración del Estado la totalidad de las facultades de convocatoria, instrucción, resolución y pago de las ayudas, así como la regulación completa del procedimiento para su concesión. Todo ello supone la centralización de la entera tramitación de estas ayudas en la Administración estatal, sin que se haya justificado la necesidad de que los fondos controvertidos, tal y como se establece en la Orden impugnada, deban ser gestionados de forma centralizada y no por la Administración llamada en primer lugar a ello en virtud de sus atribuciones competenciales, es decir, la autonómica.

En consecuencia la orden impugnada vulnera el orden de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, desde el momento en que regula aspectos que son de competencia autonómica, mediante una regulación agotadora que no deja margen a la gestión y control que compete a aquella en relación con la competencia en materia de ganadería, asumida de acuerdo con la ordenación general de la economía (148.1.7 de la Constitución en relación con lo previsto en los artículos 114.1 y 116.1 a), g) y h) del EAC), incurriendo en la causa de nulidad de las disposiciones generales que prevé el artículo 62.2 de la LRJPAC"." (fundamento de derecho tercero)

TERCERO

Sobre el debate en casación.

El debate casacional reitera el de instancia. Debemos pues examinar las respectivas alegaciones de las partes para comprobar si la doctrina aplicada en los precedentes mencionados se proyecta igualmente sobre la Orden 1433/2016 y las otras dos órdenes impugnadas en este procedimiento.

El Abogado del Estado aduce las siguientes razones impugnatorias:

- la justificación de la competencia estatal expuesta en el preámbulo y la expresa atribución competencial a la investigación científico-técnica del articulado de la Orden 1433/2016;

- no es necesaria la justificación de la necesaria gestión centralizada de ayudas cuando se refieren a una competencia estatal exclusiva, como lo es de investigación científico-técnica reconocida en el artículo 149.1.15 CE;

- las subvenciones controvertidas se encuadran en la referida competencia del artículo 149.1.15 CE.

La Generalidad de Cataluña por su parte alega, en breve síntesis, lo siguiente:

- refiere determinados precedentes y achaca a la Administración del Estado hacer caso omiso de la previa jurisprudencia constitucional y de esta Sala, en particular de la sentencia de 21 de julio de 2016 (nº 1948/2016), que anuló en parte el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, por el que se establecían las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social para la protección del medio ambiente;

- la cuestión decisiva es determinar el encuadre competencial de la materia objeto de subvención, y dicha materia es la de medio ambiente, de competencia compartida y que en materia subvencional supone la atribución competencia a la Generalidad de Cataluña, a salvo de supuestos especiales que excluyan la territorialización de las ayudas;

- la competencia sobre investigación científico-técnica no supone el desplazamiento de títulos competenciales concurrentes que son preponderantes, como en el caso presente lo es el de medio ambiente.

CUARTO

Sobre la atribución competencial de las órdenes impugnadas.

Trabado en la forma que se ha indicado el debate casacional, es claro que lo decisivo es determinar el ámbito competencial preponderante en la Orden 1433/2016, junto con la que la modifica, la 566/2018. En cuanto a la Orden de 19 de octubre de 2016 acumulada, ha de correr la suerte de aquéllas, al no ser sino una convocatoria de ayudas en aplicación de lo dispuesto en ellas.

No es preciso que reproduzcamos la jurisprudencia constitucional que la sentencia de la Audiencia Nacional ha recogido ampliamente en su sentencia y que hemos reproducido en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia. Lo que procede es examinar el contenido de la orden 1433/2016 y ver si su materia predominante es medio ambiente, como entendió en su recurso la Generalidad de Cataluña y declaró la sentencia recurrida, o bien si lo es la de investigación científico-técnica, como aduce la Administración del Estado.

En primer lugar, es preciso poner de manifiesto que las afirmaciones que se recogen en la exposición de motivos, así como la propia definición de las ayudas tanto en la denominación de la orden como en su articulado, con ser un criterio relevante, no lo es con carácter decisivo. pues en último término habrá que estar predominantemente a la materia respecto a las que efectivamente se convocan y otorgan las ayudas según los correspondientes artículos de la orden.

En cuanto al preámbulo, es claro que el Ministerio de Agricultura, alimentación y Medio Ambiente, proponente de la Orden, trata de justificar en la jurisprudencia constitucional que cita la habilitación del Estado para dictarla en su competencia sobre la materia de investigación científica y técnica recogida en el artículo 149.1.15 de la Constitución. Destaca el Ministerio como criterio fundamental que el fomento de la investigación científica y técnica puede proyectarse sobre cualquier sector material, tanto si el Estado tiene competencias sobre el sector como si no las tiene. Asimismo, se recogen en la exposición de motivos otros criterios de la jurisprudencia constitucional, como que dicha competencia del Estado abarca facultades tanto normativas como ejecutivas y que se trata de una materia en la que existe concurrencia competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

No obstante lo anterior, la exposición de motivos también reconoce la expresa advertencia de la jurisprudencia constitucional respecto a la invocación del título competencial sobre investigación científica y técnica, de que "debe constatarse la efectiva presencia de este título competencial mediante ‹el examen de las subvenciones, a fin de que no se trate de una mera invocación formal, pues hemos afirmado que para que resulte de aplicación este título competencial debe ser patente que la actividad principal o predominante fuera la investigadora ( STC 186/1999)›" ( STC 242/1999, de 21 de diciembre).

En coherencia con esta motivación expresada en su preámbulo, la Orden 1433/2016, que sucede a otras sobre subvenciones análogas, se ha diferenciado de las anteriores disposiciones mediante el añadido de que se proyectan sobre la "materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental" en vez de en "protección del medio ambiente", especificación que se reitera, lógicamente, a lo largo de todo el articulado.

Sin embargo, no pueden acogerse estas razones. En contra de ellas operan lo siguientes factores: la materia sobre la que versan las ayudas; los sujetos beneficiarios de las mismas; los antecedentes de las órdenes análogas; y, en fin, el Ministerio proponente y encargado de la gestión de las ayudas.

- Materia sobre la que versan las subvenciones.

En relación con el objeto o materia a la que se dedican las ayudas se afirma lo siguiente en el preámbulo de la Orden:

"En el caso que nos ocupa, resulta evidente que la materia más específicamente afectada es la concerniente a la investigación, actividad preponderante. Dado que el objeto de las subvenciones son "proyectos de investigación científica y técnica de carácter supraautonómico en los que la actividad principal sea la investigación para la obtención de nuevos resultados en materia de protección del medio ambiente para la defensa del medio natural y la biodiversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación y del cambio climático", es patente que la actividad principal es la investigadora, sin que el título competencial se invoque formal y no materialmente.

Por lo tanto, éstas son las circunstancias que concurren en la presente norma: los proyectos susceptibles de ayudas relacionados en la orden se encaminan a actividades supraautonómicas de investigación y desarrollo tecnológico de ámbito nacional cuyo efecto sea beneficioso para la mejora ambiental, siendo la actividad investigadora el eje central y principal de los proyectos que aquí se plantean como objeto de subvención, que se ejecutarán por organizaciones benéficas de carácter estatal; razones todas ellas por las que se invoca la competencia exclusiva prevista en el artículo 149.1.15.ª de la Constitución en materia de fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

En efecto, con estas ayudas se podrán financiar actuaciones de carácter científico cuyo interés colectivo se enfoque a conseguir efectos positivos para el medio ambiente. El refuerzo de las capacidades de las entidades sin ánimo de lucro para, en colaboración con organismos científicos y técnicos que vienen trabajando en tal ámbito de actividad, mejorar el conocimiento y las capacidades que redunden en la mejora de las condiciones ambientales permitirá potenciar estos vínculos a lo largo del territorio nacional, contribuyendo a la consecución de los objetivos establecidos en los diferentes instrumentos internacionales, europeos y comunitarios en la materia. Con ello, pues, se permite una mejora substancial del conocimiento y la innovación científicos que, en último término, permitirán mejorar los procesos de protección, resguardo y mejora ambientales en relación con la defensa del medio natural y la biodiversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación y del cambio climático."

En cuanto al articulado, el artículo 1, segundo párrafo se señala que "en el ámbito temático de las investigaciones consideradas de interés social que se desarrollen al amparo de estas ayudas estará en relación con la defensa del medio natural y la diversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación y del cambio climático". Por su parte, el artículo 3 establece que los proyectos tendrán carácter supraautonómico "en los que la actividad principal sea la investigación para la obtención de nuevos resultados en materia de protección del medio ambiente para la defensa del medio natural y la biodiversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación y del cambio climático". Ambos preceptos, como puede comprobarse, reiteran los mismos términos genéricos, de forma que no son de demasiada utilidad para la determinación de la materia predominante, esto es, si se trata sobre todo de ayudas a la investigación, o si se trata de ayudas en materia de medio ambiente, aunque sea mediante la realización de una actuación investigadora de mayor a menor entidad.

El precepto más indicativo sería el artículo 8.1, que especifica los criterios de otorgamiento de las ayudas. Se contemplan dos tipos de proyectos, los proyectos de investigación supraautonómicos que contribuyan al conocimiento y a la defensa del medio natural y la biodiversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación y el cambio climático en España (letra a) y los proyectos de investigación que contribuyan a apoyar los compromisos adquiridos por España ante la Unión Europea u otros organismos u organizaciones internacionales, así como los adquiridos mediante instrumentos internacionales ya sean bilaterales o multilaterales, en materia de medio ambiente (letra b).

Pues bien, la naturaleza de los proyectos contemplados se orienta claramente hacia la materia de medio ambiente, sin perjuicio de que se apoyen en una previa actuación investigadora de mayor a menor entidad. Esta labor investigadora se presenta más como el estudio previo necesario para cualquier actuación que como una investigación de carácter científico o técnico. Es evidente la proyección aplicativa de los proyectos que se mencionan y su incidencia inmediata en actuaciones sobre el medio ambiente, más que de estudios científicos propiamente tales, aunque éstos pudieran tener posteriormente una proyección aplicativa. Aquí, y esto es determinante, la proyección aplicativa se percibe como el objetivo inmediato. Esto es manifiesto en los proyectos a los que se refiere la letra b), encaminados directamente a facilitar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por España ante la Unión Europea u otros organismos internacionales en materia de medio ambiente.

- Sujetos beneficiarios.

Por lo demás, todos los restantes factores apoyan esta conclusión. En primer lugar, los sujetos beneficiarios, las "entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social" no parece referirse precisamente a entes dedicados a la investigación, sino hacia "actividades de interés social", como se dice expresamente, y ello hace prevalecer el que se trate de ayudas sobre el medio ambiente antes que para una actividad propiamente investigadora de carácter científico o técnico. De hecho, es significativo que se encuentren expresamente excluidos como beneficiarios la Universidades.

- Organismo convocante.

También es coherente con el carácter predominante de la materia medioambiental el que la convocatoria parte del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, no de los Ministerios responsables de la ciencia, la investigación o las Universidades, con la denominación que tuvieren en el momento de aprobarse la orden controvertida, así como que la concesión y gestión de los proyectos está a cargo de órganos y funcionarios de dicho Ministerio (artículo 9).

- Precedentes.

Por último, no puede pasarse por alto los precedentes inmediatos de este tipo de subvenciones y la jurisprudencia de esta Sala dictada en la materia. En efecto, debe mencionarse que en nuestra sentencia de 21 de julio de 2016 (RCA 215/2014) anulamos en parte en Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre por no respetar las competencias en materia de medio ambiente de la Generalidad de Cataluña. Dicho Real Decreto, antecedente directo de la Orden combatida en el presente procedimiento, establecía para el año 2013 "las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector y organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente". Como es obvio, la denominación es literalmente idéntica a la Orden combatida en el presente recurso, con excepción del añadido de ésta referido a la Investigación científica y técnica. Esta sentencia fue seguida por la de 7 de noviembre de 2017 (RCA 2813/2015), en relación con el Real Decreto 596/2015, de 3 de julio, que modificaba el antes citado 699/2013; esta sentencia fue igualmente parcialmente estimatoria del recurso de la Generalidad de Cataluña anulando algunos de los preceptos del mismo.

Pues bien, en la primera de las dos sentencias citadas se mencionaban otras dos sentencias anteriores (de 21 de mayo de 2015 -rec. 499/2013- y de 15 de marzo de 2016 -rec. 507/2013-), de resultado dispar y dictadas ambas en relación con ayudas reguladas en otros dos Reales Decretos en ámbitos diferentes al del medio ambiente pero, al igual que las reguladas por el Real Decreto 699/2015, dictados en desarrollo del Real Decreto-ley 7/2013. Como explicación de la ratio decidendi de dichas sentencias y la propia sentencia de 21 de julio de 2016 dijimos en ésta última lo siguiente:

" SEGUNDO.- Para enfocar adecuadamente este asunto, es preciso señalar que esta Sala ya se ha ocupado en dos ocasiones de normas reglamentarias dictadas en desarrollo del Real Decreto-ley 7/2013 y reguladoras de subvenciones estatales: se trata de nuestras sentencias de 21 de mayo de 2015 (rec. nº 499/2013) y de 15 de marzo de 2016 (rec. nº 507/2013), relativas respectivamente al Real Decreto 535/2014, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector en el ámbito estatal colaboradoras de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, y al Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad. En ambos casos, la impugnación provenía también de la Generalitat de Catalunya.

Pues bien, la primera de dichas sentencias estimó el recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Real Decreto 535/2013, mientras que la segunda desestimó el dirigido contra el Real Decreto 536/2013. La diferencia de resultado deriva de los distintos objetos susceptibles de ser subvencionados en uno y otro caso. El Real Decreto 535/2013 regulaba subvenciones estatales para sufragar los gastos de funcionamiento de entidades del Tercer Sector; algo que la Sala consideró incluido dentro de la asistencia social, que el art. 148.1.20 de la Constitución caracteriza como competencia típicamente autonómica. La razón es que el Tercer Sector cumple un cometido filantrópico y desinteresado de auxilio en diversas situaciones de necesidad, especialmente en aquellos sectores a los que no alcanza el sistema público de bienestar. Debe concluirse, así, que los gastos de funcionamiento de esas entidades (personal, sede, etc.) son un elemento necesario para el ejercicio de la asistencia social. El Real Decreto 536/2013, por el contrario, regulaba subvenciones estatales a actividades sustantivas; no meros gastos internos de entidades sin ánimo de lucro. Y dado que las actividades susceptibles de ser subvencionadas (atención a personas con necesidades educativas o de inserción laboral, fomento de la seguridad ciudadana y prevención de la delincuencia) corresponden a materias sobre las que el Estado ostenta diversos títulos competenciales, esta Sala entendió que la gestión de dichas subvenciones no tiene que ser autonómica de conformidad con la arriba mencionada jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

En resumen, el criterio seguido para determinar si una norma reglamentaria puede reservar la gestión de subvenciones financiadas con fondos estatales a la Administración del Estado es el de la naturaleza de la actividad susceptible de ser subvencionada y, en concreto, los títulos competenciales que sobre la misma ostenta el Estado." (fundamento de derecho segundo)

Y, en relación con el citado Real Decreto 699/2015 objeto de la impugnación conocida en dicha sentencia dijimos:

" TERCERO.- Cuanto se acaba de decir permite resolver el presente recurso contencioso-administrativo: El papel del Estado en materia de medio ambiente, como señala la recurrente, consiste esencialmente en dictar la legislación básica ( art. 149.1.23 de la Constitución), por no mencionar que la gestión medioambiental está configurada como una responsabilidad intrínsecamente autonómica ( art. 148.1.9 de la Constitución). A ello debe añadirse que el Tribunal Constitucional, en supuestos similares al aquí examinado, ha afirmado que como regla general la gestión de subvenciones en materia medioambiental corresponde a las Comunidades Autónomas, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado ( STC 113/2013 y STC 163/2013). Y ha subrayado que la circunstancia de que "las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautónomico tampoco puede justificar, por si misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas".

Así las cosas, es claro que el Real Decreto 699/2013 invade la competencia autonómica al reservar al Estado la gestión de subvenciones en una materia en que carece de competencia ejecutiva. Vista la petición de la actora contenida en el escrito de demanda y que se reproduce en el antecedente de hecho tercero de esta sentencia, la anulación se limita a los extremos solicitados en dicho escrito. En consecuencia se estima el recurso y se anulan los artículos 2, 3.d, 6, 7, 9 y 17 y la previsión "así como las de investigación científica, en relación con el medio ambiente", contenida en el segundo párrafo del artículo 1 Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre.

Esta anulación ha de extenderse, por obvias razones, a la Orden AAA/1903/2013, que es un mero acto de aplicación del Real Decreto 699/2013.

Hay que señalar, por lo demás, que el Abogado del Estado había solicitado subsidiariamente que, en el supuesto de que se estimase el reproche competencial formulado contra el Real Decreto 699/2013, el fallo no fuese anulatorio, sino que se limitase a declarar la inaplicabilidad de dicha disposición general en el territorio catalán. Esta pretensión no puede prosperar: el Abogado del Estado no da razón alguna por la que quepa pensar que en otras partes del territorio nacional la distribución de competencias en materia de medio ambiente es distinta, existiendo más bien constancia de que es sustancialmente similar con respecto a todas las Comunidades Autónomas." (fundamento de derecho tercero)

De lo cual debe destacarse que ya en este caso anulamos también la previsión sobre investigación científica en relación con el medio ambiente.

Pues bien, tras esta sentencia de 21 de julio de 2016 la Administración procedió a dictar la Orden 1433/2016 impugnada en el presente recurso. No es inverosímil, por tanto, apreciar una continuidad en el objeto y naturaleza de las ayudas convocadas, pero reorientando la invocación competencial hacia un título estatal como el de la investigación científico y técnica del artículo 149.1.15 de la Constitución una vez frustrada la invocación de la materia medioambiental.

Finalmente, tampoco el carácter supraautónomico supone automáticamente la avocación de la materia subvencional por parte del Estado. En efecto, como se recoge en la jurisprudencia citada del Tribunal Constitucional en la que se apoya la sentencia recurrida y que hemos reproducido en el fundamento de derecho segundo, sería preciso justificar la imposibilidad de territorializar las ayudas o su gestión, lo que no ha hecho la Administración del Estado, pues no es suficiente la mera afirmación que se hace en el preámbulo en los siguientes términos:

"Por lo demás, los beneficiarios de estas ayudas serán aquellas del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental de ámbito nacional que desarrollen actividades de innovación y desarrollo tecnológico con efectos ambientales, siendo uno de los requisitos de los proyectos que sean desarrollados en distintas comunidades autónomas, garantizando así el carácter supraterritorial de las actuaciones."

QUINTO

Conclusión y costas.

En atención a las consideraciones expuestas hemos de desestimar el recurso interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia de 10 de diciembre de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional.

Respecto a las cuestiones de interés casacional formuladas en el Auto de admisión declaramos que, en el caso presente y por las razones expresadas en el fundamento de derecho cuarto, las órdenes impugnadas no se ajustaban al orden constitucional de competencias, al resultar prevalente la competencia sobre medio ambiente respecto a la de fomento y coordinación general de investigación científica y técnica reconocida al Estado en el artículo 149.1.15 de la Constitución.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en los fundamentos jurídicos cuarto y quinto:

  1. Declarar que no ha lugar y, por lo tanto, desestimar el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia de 10 de diciembre de 2020 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional en los recursos contenciosos-administrativos acumulados 58/2017 y 192/2017.

  2. Confirmar la sentencia objeto de recurso.

  3. No imponer las costas del recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

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