STS 1102/2022, 27 de Julio de 2022

La Generalitat de Cataluña interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente de 24 de julio de 2017 por la que se convoca para el año 2017 la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 20 de febrero de 2020 (recurso contencioso-administrativo 563/2017) en cuya parte dispositiva se acuerda:

"FALLAMOS

Que estimando el presente recurso contencioso administrativo planteado por la representación de la Generalitat de Cataluña frente a la Orden de 24 de julio de 2017, se declara la nulidad de dicha Orden, con imposición de costas procesales a la Administración demandada"

En lo que interesa al presente recurso de casación, las razones en las que se fundamenta la estimación del recurso contencioso-administrativo, y consiguiente anulación de la Orden impugnada en el proceso, las expone la Sala de la Audiencia Nacional en el fundamento jurídico tercero de su sentencia, cuyo contenido es el que sigue:

"(...)TERCERO.- Se plantea en la litis una cuestión sustancialmente idéntica a la planteada respecto de convocatorias de subvenciones de anualidades anteriores, tanto inicialmente ante el Tribunal Constitucional, como asimismo ante Tribunal Supremo y también ante esta misma Sala y Sección de la Audiencia Nacional. Supuestos en todos los cuales se ha considerado tanto por el Tribunal Constitucional como después, por el Tribunal Supremo, que el Estado, al realizar una regulación agotadora que no deja margen a la gestión y control que compete a las Comunidades Autónomas en materia de Medio Ambiente ha incurrido en extralimitación de sus competencias, sin que exista justificación de tratarse de un supuesto excepcional para la gestión centralizada. Ello al considerar que el objeto de las subvenciones tiene naturaleza claramente ambiental, por lo que el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, pero dejando margen a las referidas Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle su afección o destino, o completar las condiciones de otorgamiento.

Lo anterior de conformidad con lo indicado en nuestra anterior SAN de 17 de mayo de 2018 (Rec. 1817/2015), que a su vez sigue la doctrina del Tribunal Supremo de las SSTS de 7 de noviembre de 2017 (Rec. 2813/2015) y de 21 de julio de 2016 (Rec. 215/2014), donde se concluye que:

" En resumen, el criterio seguido para determinar si una norma reglamentaria puede reservar la gestión de subvenciones financiadas con fondos estatales a la Administración del Estado es el de la naturaleza de la actividad susceptible de ser subvencionada y, en concreto, los títulos competenciales que sobre la misma ostenta el Estado.

Cuanto se acaba de decir permite resolver el presente recurso contencioso-administrativo: el papel del Estado en materia de medio ambiente, como señala la recurrente, consiste esencialmente en dictar la legislación básica ( art. 149.1.23 de la Constitución ), por no mencionar que la gestión medioambiental está configurada como una responsabilidad intrínsecamente autonómica ( art 148.1.9 de la Constitución ). A ello debe añadirse que el Tribunal Constitucional, en supuestos similares al aquí examinado, ha afirmado que la gestión de subvenciones en materia medioambiental corresponde a las Comunidades Autónomas, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado ( STC 113/2013 y STC 163/2013 ). Y ha subrayado que la circunstancia de que "las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supra autonómico tampoco puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas".

Resulta igualmente aplicable la doctrina de la STC 113/2013, de 9 de mayo, de la que se desprende que respecto de las repetidas ayudas en materia de Medio Ambiente, de acuerdo con el artículo 149.1.23 CE y articulo 144.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, corresponde al Estado la competencia sobre las bases y a la Generalitat de. Cataluña el desarrollo normativo y de ejecución.

Materia que igualmente fue ya tratada en la STC 13/1992, de 6 de febrero, fundamento jurídico 80. Para llegar a la conclusión de que las subvenciones reguladas en la disposición impugnada se encuentran en el segundo supuesto (apartado b) de dicho FJ 80 ( y no en el cuarto o d), como se sostiene en la apelación), el Tribunal Constitucional analiza y valora previamente si concurren las razones que motivarían situarlas en el cuarto supuesto, es decir, las razones para justificar la asunción por el Estado de la regulación y gestión centralizada de tales subvenciones, recordando de entrada ( FJ60 ) que " la centralización en el Estado de funciones relacionadas con la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de las ayudas solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados". Llegando a la conclusión de que se encuentran contenidas en el referido apartado b) del fundamento de derecho 80, razón por la cual la Orden allí impugnada "al centralizar en el Estado la gestión de las ayudas que en ella se establecen, invadió las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña".

Debiendo asimismo traerse a colación la doctrina de la STC 144/2014, de 22 de septiembre de 2014, que consideró que la Orden ARM/2876/2008, de 2 de octubre, por la que se establecían las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a asociaciones declaradas de utilidad pública para la realización de actividades relativas a programas que se desarrollen en relación con la defensa del medio natural y la biodiversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación y del cambio climático, y asimismo la ARM/3020/2008, de 22 de octubre, por la que se convocaban esas ayudas para el ejercicio 2008, vulneraban las competencias autonómicas de gestión de subvenciones.

Doctrina del Tribunal Constitucional contenida en las sentencias citadas que no ha sido tomada en consideración por el gobierno del Estado en el dictado de la resolución impugnada.

Siendo procedente, por último, traer a colación las recientes sentencias de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo núm. 873, 900, 930, 931 y 950 todas de 2018, en los recursos de casación, respectivamente, 1739, 1184, 1175, 1301 y 1303/2016, en las que asimismo se recoge la doctrina constitucional sobre delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas y que concluye afirmando que el Estado, ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente atribuidas al no respetar el margen de actuación que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña en la gestión de subvenciones, lo que comporta la nulidad de pleno derecho de las Ordenes impugnadas".

Notificada a las partes la sentencia, preparó recurso de casación la Administración del Estado, siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de 12 de febrero de 2021 en el que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

"(...) 2º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en precisar: 1/ si la competencia estatal -ejercida a través de la regulación normativa- en materia de concesión de subvenciones para entidades del tercer sector y organizaciones no gubernamentales, que desarrollan actividades de interés general consideradas de interés social, en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, respeta el marco competencial estatal y autonómico establecido; y 2/ si la introducción de dichas actividades de investigación científica y técnica, comporta un desplazamiento de alguno de los títulos competenciales concurrentes.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación el artículo 148.1.17 y 149.1.15 y 23 de la Constitución y artículo 144 de la L.O 6/2006 de reforma del Estatuto de Cataluña, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso".

La representación procesal de la Administración del Estado formalizó la interposición del recurso de casación mediante escrito de fecha 25 de febrero de 2020 cuyo desarrollo argumental sintetizamos en los siguientes puntos:

* Los proyectos susceptibles de ayudas relacionados en esta Orden se encaminan a actividades supra autonómicas de investigación y desarrollo tecnológico de ámbito nacional, cuyo efecto sea beneficioso para la mejora ambiental, siendo la actividad investigadora el eje central y principal de los proyectos subvencionables, que se ejecutaran por organizaciones benéficas de carácter estatal, razón por la que se invoca la citada competencia exclusiva prevista en el artículo 149.1.15ª de la Constitución.

* El objeto de las subvenciones a que se refiere la Orden AAA/1433/2016 (y, por tanto, la Orden de 24 de julio de 2017) es la investigación científica y técnica de carácter medioambiental ( artículos 1 y 3 de la Orden primeramente citada). Es necesario traer a colación el título competencial que a favor del Estado establece el artículo 149.1.15ª de la Constitución y que le reserva, con el carácter de competencia exclusiva, el "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica". En lo relativo a la función de fomento de la investigación científica y técnica, que es la que aquí interesa, es muy reiterada la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre este título competencial del Estado (sentencias nos 53/1988; 90/1992; 186/1999; 98/2001;175/2003; entre otras).

* La sentencia recurrida confunde el título competencial de medioambiente, -respecto del cual es innegable la competencia de las Comunidades Autónomas, a las que corresponde asimismo la competencia para la gestión de las ayudas públicas- con el título competencial que el artículo 149.1.15ª de la Constitución reconoce y atribuye al Estado, cual es la investigación científica y técnica y que puede recaer sobre cualquier materia, sin que por ello pueda entenderse que, por recaer la investigación científica y técnica sobre una determinada materia competencia de una Comunidad Autónoma (en este caso, medio ambiente), el Estado quede desposeído de la competencia para la gestión de las ayudas públicas y esta competencia corresponda a la Comunidad Autónoma que haya asumido competencia sobre la materia sobre la que se proyecta la investigación científica y técnica.

* Como se ha indicado, una vez que el Estado ostenta competencia en materia de fomento de la investigación científica y técnica cualquiera que sea la materia sobre la que ésta recaiga, y sin que, por recaer sobre una materia de competencia de una Comunidad Autónoma corresponda a ésta la regulación y la gestión de las ayudas públicas con las que se realiza esa actividad de fomento de la investigación, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional exige -vid. la sentencia 98/2001- que sea claro que la actividad principal o predominante sea la investigadora y no que se haga de ésta una mera invocación formal. Pues bien, esta exigencia de la jurisprudencia constitucional queda plenamente cumplida a la vista de las previsiones de la Orden AAA/1433/2016. En efecto, si ya de por sí son suficientemente claras al respecto las previsiones de los artículos 1 y 3 de esta Orden sobre el objeto de las ayudas públicas en los términos que se vienen diciendo, debe añadirse, en esta misma línea, que en el artículo 7 se exige que las solicitudes de las ayudas vayan acompañadas por una memoria explicativa refrendada por una entidad de carácter oficial especialista en materia de investigación medioambiental que ha de pertenecer a las clases o categorías que enumera el artículo 7 (organismos públicos de investigación, Universidades Públicas, entidades públicas que desarrollen actividades de I+D+I, etc.) y que en el artículo 8, al tratar de los criterios objetivos de otorgamiento y ponderación, se comprueba claramente que los proyectos son proyectos de investigación. No cabe, por tanto, duda alguna de que no ya la actividad principal o predominante es la investigación, sino que es la única.

* Si ponderado el título competencial del Estado del artículo 149.1.15 de la Constitución -fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica- tal título puede desplazar, y lo hace en este caso, otros títulos competenciales concurrentes cuando la actividad principal o predominante, en realidad la única, es la investigadora, y comprende la potestad normativa y de ejecución, y dentro de esta última, la de gestión, convocatoria, tramitación y resolución del procedimiento de concesión de subvenciones.

* Por todo ello la Administración recurrente pide que se declare que la competencia estatal -ejercida a través de la regulación normativa- en materia de concesión de subvenciones para entidades del tercer sector y organizaciones no gubernamentales, que desarrollan actividades de interés general consideradas de interés social, en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, respeta el marco competencial estatal y autonómico establecido y que la introducción de dichas actividades de investigación científica y técnica, comporta el desplazamiento de los títulos competenciales concurrentes en favor de la Administración del Estado.

Termina el escrito de la Abogacía del Estado solicitando que se dicte sentencia por la que estime el recurso de casación, revocando la sentencia recurrida, con imposición de costas.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, mediante providencia de 3 de marzo de 2021 se tuvo por interpuesto el recurso y se dio traslado a la parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

La representación procesal de la Generalitat de Cataluña formalizó su oposición mediante escrito de fecha 26 de abril de 2021 en el que aduce que las consideraciones de la Audiencia Nacional sobre la doctrina del TC recogidas en la STC 113/2013 son plenamente aplicables al presente caso y, por tanto, la Administración del Estado invade la competencia de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente, no respeta la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la sentencia citada, ni en la que sirve de punto de partida respecto de la territorialización de subvenciones ( STC 13/1992), ni en las posteriores sentencias referentes a subvenciones en relación con materias en que la Generalitat y otras comunidades autónomas ostentan competencias, en las cuales el TC ha mantiene una doctrina clara y consolidada.

La existencia de una materia preferente y prevalente que pudiera conllevar un desplazamiento del título competencial de medio ambiente no puede reducirse a la mera alusión de la investigación científica y técnica como eje vertebrador de las subvenciones convocadas. Ello no puede bastar para reconducir el principal objeto de las mismas, cual es el medio ambiente, sin prueba alguna de un cambio sustancial en relación con las anteriores convocatorias, ni en su principal objeto, ni en sus destinatarios.

Nos hallamos, de nuevo, en presencia de una materia principal y preferente, la de medio ambiente, bastamente delimitada jurisprudencialmente, por más que el Estado, año tras año pretenda subsumirla en la competencia de "fomento y coordinación de la investigación científica y técnica" y no en la que realmente le corresponde, cual es la de medio ambiente.

Manifiesta la Abogada de la Generalitat su plena conformidad con la doctrina jurisprudencial aplicada en la sentencia recurrida, y concluye señalando, en resumen, que:

1. - La competencia ejercida por el Estado en la convocatoria de dichas subvenciones no respeta el marco competencial.

2. - La cita que se hace de la competencia sobre actividades de investigación científica y técnica no tiene la más mínima relevancia y suficiencia para desplazar la aplicación prevalente y preferente de la competencia en materia de protección del medio ambiente, la cual constituye la finalidad principal de la convocatoria objeto de la casación, tal y como se ha puesto de relieve en la oposición al recurso de casación, atendiendo al carácter continuista de la subvención respecto de las convocadas anteriormente, las cuales han sido una tras otra anuladas por infringir el régimen de distribución competencial, siendo la citas al título competencial de investigación científica y técnica un mero intento de aparentar una línea de subvenciones diferente de las anteriores y sin que la Administración del Estado haya podido probar en el recurso de casación que la relación objeto de la subvención con el título de investigación científica y técnica no pasa de ser una relación indirecta, mediata e incidental que no constituye la causa y la razón principal ni preferente de esta convocatoria de subvenciones.

Por todo ello, termina el escrito solicitando que se dicte sentencia en la que se desestime íntegramente el recurso de casación.

Mediante providencia de 27 de abril de 2021 se acordó no haber lugar a la celebración de vista pública, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Mediante providencias de 13 de mayo y 1 de junio de 2021 se fijó el señalamiento para votación y fallo del presente recurso primero para el día 1 de junio de 2021 y luego para el 14 de diciembre del mismo año pero en ambas ocasiones fue dejado sin efecto el señalamiento para que el recurso pudiera ser deliberado conjuntamente con el recurso de casación nº 1424/2021 que se sigue ante esta misma Sala y Sección Tercera, dada la conexión existente entre ambos recursos.

Finalmente, mediante providencia de 3 de mayo de 2022 se fijó para votación y fallo del presente recurso el día 19 de julio de 2022, fecha en que tuvo lugar la deliberación, que se llevó a cabo junto con la de los recursos de casación nº 1424/2021 y 3615/2021, con los que guarda estrecha relación.

Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 5944/2020 lo interpone la Administración del Estado contra la sentencia de Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de febrero de 2020 (recurso contencioso-administrativo 563/2017).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia ahora recurrida en casación estima el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto la Generalitat de Cataluña contra la Orden del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente de 24 de julio de 2017 por la que se convoca para el año 2017 la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental; anulando la sentencia la referida Orden, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada.

En el antecedente segundo hemos reseñado las razones que expone la sentencia de instancia para fundamentar la estimación del recurso y consiguiente anulación de la Orden impugnada.

Cuestión que reviste interés casacional.

Según hemos dejado señalado en el antecedente tercero, el auto de admisión del recurso de casación declara que la cuestión que reviste interés casacional objetivo consiste en precisar si la competencia estatal -ejercida a través de la regulación normativa- en materia de concesión de subvenciones para entidades del tercer sector y organizaciones no gubernamentales que desarrollan actividades de interés general consideradas de interés social, en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental, respeta el marco competencial estatal y autonómico establecido; y 2/ si la introducción de dichas actividades de investigación científica y técnica comporta un desplazamiento de alguno de los títulos competenciales concurrentes.

Por lo demás, el propio auto de admisión identifica las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: artículos 148.1.17 y 149.1.15 y 23 de la Constitución y artículo 144 de la Ley Orgánica 6/2006, de reforma del Estatuto de Cataluña; sin perjuicio -señala el auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras normas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

Ahora bien, esas mismas cuestiones a las que el auto de admisión atribuye interés casacional objetivo se suscitan también en los recursos de casación nº 1424/2021 y 3615/2021, a los que nos hemos referido en el antecedente noveno.

El primero de estos recursos citados (casación nº 1424/2021) lo promueve la misma Administración del Estado aquí recurrente contra la sentencia de la Sala y Sección 1ª de la Audiencia Nacional de 10 de diciembre de 2020 (recurso 58/2017) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la Orden AAA/1433/2016, de 5 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras de concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental.

Por su parte, el recurso de casación nº 3615/2021 lo interpone asimismo la Administración del Estado contra la sentencia de la Sala y Sección 1ª de la Audiencia Nacional de 4 de diciembre de 2020 (recurso nº 96/2019) en la que se resuelve el recurso contencioso-administrativo que interpuso la Generalidad de Cataluña contra la Orden de 28 de agosto de 2018 por la que se convoca la concesión de la misma clase de subvenciones a las que se refiere la presente controversia pero para un ejercicio distinto (2018).

Vemos así que la Orden AAA/1433/2016, de 5 de septiembre -a la que se refiere el recurso de casación nº 1424/2021- constituye el antecedente regulatorio en el que se sustentan las otras dos órdenes que acabamos de mencionar y en las que las que se convoca la concesión de esta clase de subvenciones para los ejercicios de 2017 y 2018, respectivamente, esto es, la orden de 24 de julio de 2017, aquí controvertida, y la de 28 de agosto de 2018, examinada en el recurso de casación nº 3615/2021.

Por ello, en la resolución del presente recurso de casación debemos atenernos al criterio que hemos establecido en nuestra sentencia nº 1100/2022, de 27 de julio (casación nº 1424/2021). Así, debemos dar por reproducidas las razones dadas en dicha sentencia y la respuesta que allí hemos dado a la cuestión de interés casacional, que es común en ambos recursos, así como en el recurso de casación nº 3615/2021, sin que consideremos necesario transcribir aquí la fundamentación de dicha sentencia pues las partes personadas, siendo las mismas, sin duda las conocen.

Resolución del presente recurso.

Atendiendo a las consideraciones expuestas en el apartado anterior, una vez declarada nula por sentencia firme la orden AAA/1433/2016, de 5 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras de concesión de las subvenciones a las que nos venimos refiriendo, queda privada de validez la orden de 24 de julio de 2017, en la se convoca la concesión de tales ayudas para el año 2017. En consecuencia, procede que declaremos no haber lugar al presente recurso de casación.

Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes; debiendo estarse a lo resuelto en la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional en lo que se refiere a las costas del proceso de instancia.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,