ATS, 29 de Junio de 2022

JurisdicciónEspaña
Fecha29 Junio 2022

TRIBUNAL SUPREMO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: PRIMERA

A U T O

Fecha del auto: 29/06/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 3100/2022

Materia: ACCION ADMINISTRATIVA Y ACTO ADMINISTRATIVO

Submateria:

Fallo/Acuerdo: Auto Admisión

Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra

Secretaría de Sala Destino: 003

Transcrito por: BPM

Nota:

R. CASACION núm.: 3100/2022

Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra

TRIBUNAL SUPREMO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: PRIMERA

A U T O

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. César Tolosa Tribiño, presidente

D.ª María Isabel Perelló Doménech

D. José Luis Requero Ibáñez

D.ª Ángeles Huet De Sande

D.ª Esperanza Córdoba Castroverde

En Madrid, a 29 de junio de 2022.

HECHOS

PRIMERO

Resolución recurrida. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia n.º 66/2022, de 17 de enero, por el que se estima en parte el recurso 290/2018 interpuesto contra la desestimación por silencio del requerimiento previo formulado por el Ayuntamiento de Palau-Solità i Plegamans a fin de que la Generalidad abonara las cantidades correspondientes a la financiación de las guarderías municipales en el periodo comprendido entre los cursos escolares 2014-2015 a 2017-2018, a razón de 1.300 euros por plaza y curso escolar, más los intereses legales. La sentencia reconoce el derecho del Ayuntamiento recurrente a percibir de la Administración demandada la cantidad de 425 euros por alumno y curso en el número de alumnos reclamado en la demanda en cada uno de los cursos escolares comprendidos entre 2014-2015 a 2017-2018, más los intereses legales desde la fecha de la reclamación a la Administración demandada.

En lo que a este recurso de casación interesa, esto es, en relación con los intereses, la sentencia razona que estamos ante una obligación de financiación de la Administración de la Generalidad vigente durante todo el periodo reclamado, que ha resultado incumplida. Razona que existe responsabilidad de la Administración educativa en la financiación del servicio público, según lo que disponen el artículo 112 de la Ley Orgánica 2/2006 y el artículo 204 de la Ley catalana 12/2009, de Educación, la cual ha de realizarse en términos de suficiencia, y que esta conclusión se ratifica por las sucesivas normas legales sobre la materia, recogidas tanto en la Ley catalana 4/2017 como en la propia Ley catalana 5/2020. Añade que dicha obligación en ningún momento quedó suspendida ni aplazada, ya que el acuerdo de Gobierno de Cataluña GOV/63/2013 no habilita a dejar de financiar.

A continuación, razona que "[...] la Ley catalana 5/2020 reconoce el derecho de cobro de los Ayuntamientos afectados con carácter retroactivo desde el curso 2012-13, pero lo hace fijando una cuantía que disminuye la que venían percibiendo (v.gr. 1300 euros por curso), y que asimismo minora la cuantía que se manifiesta como idónea por parte del legislador en la disposición adicional 49 de la Ley de Presupuestos de 2017 (v.gr. 1600 euros) y en la misma disposición trigésima a partir de su entrada en vigor (v.gr. 1300 euros para el curso 2019-20). Por tanto, tal retroactividad supone una determinación de la cuantía, pero también implica el reconocimiento "a posteriori" de una situación de mora que se ha mantenido durante dicho período; mora que constituye la base del derecho a la indemnidad del acreedor mediante la institución de los intereses", por lo que existe mora de la Administración demandada, corresponsable de la financiación, aplicando la doctrina de la STS de 3 de diciembre de 2002 y la STC 69/1996. Y concluye que "[...] la Administración demandada no hizo el pago cuando le fue reclamado por escrito, pese a existir la obligación de financiación que era exigible y no ha abonado ninguna cantidad en todo este tiempo. El hecho de que no se hubiera concretado la cuantía líquida antes de la reforma operada por la Ley 5/2020 no impide la fijación de estos intereses indemnizatorios o resarcitorios, al haberse superado en vía jurisprudencial la rígida aplicación de la regla "in illiquidis non fit mora" para atender a criterios tales como el de la razonabilidad de la reclamación y de la oposición, por dar mejor respuesta a la naturaleza de la obligación, el justo equilibrio de los intereses en juego, la indemnidad del acreedor, el carácter productivo o fructífero del dinero y, en definitiva, a la plenitud de la tutela judicial. Dicho en otras palabras, ciertamente es la Ley catalana .5/2020 la que determina la cantidad líquida a percibir por los Ayuntamientos en compensación por el coste de las guarderías; una liquidación de la deuda que se retrotrae a los ejercicios que se han sucedido de 2012. Ahora bien, esa retracción de la cantidad liquida debe serlo a todos los efectos, lo mismo en cuanto al ahorro que supone para las finanzas de la Generalitat en contraste con las cuantías que se venían abonando y con las exteriorizadas- por el propio legislador autonómico como adecuadas, que a los efectos del devengo de intereses, a favor de los acreedores", sin que incida en el régimen de intereses la fijación en la Ley 5/2020 de un plan de pagos decenal.

SEGUNDO

Escrito de preparación del recurso de casación. La Abogada de la Generalidad de Cataluña ha preparado recurso de casación denunciando la infracción de los artículos 22.2.b), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS); 17.2, 21, 24 Y 73.4 de la Ley 7/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP); 1089, 1100 y 1113 Código Civil; 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación, en relación con los artículos 84.2.g y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

Alega que, conforme a los artículos 24 LGP y 1100 y 1113 CC, las cantidades reconocidas en la norma podrán producir intereses de demora desde que fueran reclamadas y éstas, al mismo tiempo, fueran previamente exigibles; además, se requiere un previo acto de otorgamiento de la subvención y de su reconocimiento, que ejecuta lo dispuesto en la ley de concesión directa, artículos 34 LGS y 73 LGP, con la previa consignación presupuestaria. El reconocimiento de la obligación, a estos efectos, se entiende como el acto administrativo, material o sustantivo y ejecutivo, por el que la Administración declara un derecho de cobro a favor del particular, susceptible de pago, efectivo e inmediato (en sentido propio de las obligaciones "puras", es decir, sin condición suspensiva ni plazo inicial para su cumplimiento, al que se refiere el artículo 1113 CC), de manera que a partir, de la notificación de este acto de reconocimiento la Administración puede (y debe) de hacer el pago en cualquier momento, con fundamento en la necesidad de disponer de tiempo suficiente para tramitar el procedimiento presupuestario que corresponda (como el reconocimiento "presupuestario", paralelo y accesorio, de la obligación, al cual se refiere los arts. 73 y sgs de la LGP, entre otros trámites). En aplicación de la norma legal atributiva de la subvención, el pago de las cantidades de la subvención se condiciona a un calendario decenal y a la creación de un fondo, por lo que no es una obligación pura, sino que está condicionada y no puede generar en ningún momento interés de demora.

Concluye que las cantidades -cuando fueron reclamadas- no eran exigibles, ni estaban en vigor, ni estaban reconocidas y no existía ninguna obligación ni estatutaria ni legal que reputara su devengo. Sólo procedería dicho devengo desde la notificación dé la resolución judicial, momento a partir del cual se reconoce la obligación, y que de acuerdo con los artículos 20, 21 y 46 LGP, parece que este reconocimiento de la obligación no tiene lugar hasta que no se aprueba el acto de ejecución presupuestaria correspondiente al reconocimiento de la obligación, al cual se refiere el artículo 73.4 LGP, y el acto de ejecución presupuestaria es, por definición, un acto "accesorio" y "paralelo" de un acto administrativo sustantivo que es el que realmente "reconoce" la obligación ante el particular, y no es sino con la DA. 30.ª de la Ley catalana 12/2009, de 10 de julio, de Educación (introducida por el art. 172.3 de la Ley 5/2020, de 29 de abril) cuando se reconoce la obligación y se cuantifica por concesión directa de una subvención, y así resulta de la STC 159/2021, al reconocer que hasta el momento de la citada DA 30.ª no había obligación legal de financiación (subvención) de las plazas de guarderías municipales infantiles, ni estatutaria ni dimanante de la legislación orgánica.

Por lo que concierne al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, invoca la concurrencia de los apartados a), b), c) y e) del artículo 88.2. LJCA, así como la presunción del artículo 88.3.a).

TERCERO

Auto teniendo por preparado el recurso y personaciones. La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 25 de marzo de 2022, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Ha comparecido ante esta Sala en tiempo y forma, en calidad de recurrente, la Abogada de la Generalidad de Cataluña en la representación que legalmente ostenta, y como parte recurrida, el Ayuntamiento de Palau-Solità i Plegamans, representada por el procurador de los tribunales D. Javier Segura Zariquiey.

Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech, Magistrada de la Sala.

RAZONAMIENTOS JURÍDICOS

PRIMERO

Cumplimiento de requisitos formales. Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación presentado cumple, a priori, con las exigencias que el artículo 89.2 LJCA impone al escrito de preparación, por lo que nada puede oponerse a su admisión desde esta perspectiva.

SEGUNDO

Cuestión litigiosa. Tanto la sentencia recurrida como la parte recurrente se refieren reiteradas veces a la STC 159/2021, de 16 de septiembre, que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad 1939/2021 planteada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en relación con la DA 30.ª de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de Educación, en la redacción dada por la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020.

En dicha sentencia, y por lo que a este recurso de casación interesa, se establece que la educación, en el primer ciclo, esto es, desde el nacimiento hasta los tres años, tiene carácter voluntario ( artículo 12.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación) y carece del carácter de gratuidad que, sin embargo, caracteriza al segundo ciclo de educación infantil, esto es, desde los tres a los seis años ( artículos 15.2 de la citada Ley Orgánica y 5.2.a) de la Ley de educación de Cataluña), y que es la ausencia de esa nota de gratuidad lo que excluye a las guarderías infantiles del régimen de sostenimiento con fondos públicos por parte de la Generalidad (artículo 131.3.f) EAC). Añade que la financiación del primer ciclo de educación infantil se regula en el artículo 198.2 de la Ley de educación de Cataluña, que establece un deber de subvencionar la creación, consolidación y sostenimiento de plazas para niños de cero a tres años en guarderías de titularidad municipal, "de acuerdo con la programación y los requisitos que se hayan establecido previamente". Y procede, a continuación, a exponer el desarrollo normativo autonómico posterior a la Ley de educación de Cataluña en relación con ese deber de subvencionar la creación, consolidación y sostenimiento de plazas para niños de cero a tres años en guarderías de titularidad municipal.

Por otra parte, la referida STC 159/2021, de 16 de septiembre, establece que es el artículo 22.2.b) LGS el que expresamente habilita a la ley a imponer a la administración el otorgamiento de subvenciones y la determinación de su cuantía, debiendo ir precedida su concesión del procedimiento administrativo que resulte de aplicación, no pudiéndose calificar la DA 30.ª de la Ley de educación de Cataluña, introducida por el artículo 172.3 de la Ley 5/2020, como un ejercicio anormal de la potestad legislativa o como ley autoaplicativa, al ser la propia LGS la que reconoce que una norma con rango de ley pueda obligar a la administración a la concesión de subvenciones determinando la cuantía de las mismas.

En este caso, y como se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, la cuestión controvertida que se suscita en este recurso de casación es la de determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace desde el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

TERCERO

Verificación de la concurrencia de un interés casacional en el recurso. Planteada la controversia en estos términos, corresponde ahora verificar si las cuestiones suscitadas están revestidas de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, teniendo en cuenta que la actora, junto a los supuestos previstos en el artículo 88.2.a), b), c) y e) LJCA, invoca la presunción del artículo 88.3.a) LJCA.

Hemos manifestado en múltiples ocasiones -entre otros, en los AATS de 10 de abril de 2017 (RRCA 225/2017 y 227/2017), de 25 de mayo de 2017 ( RCA 1132/2017) o de 31 de mayo de 2019 ( 1074/20199-, que la citada presunción no tiene un carácter absoluto pues el propio artículo 88.3 LJCA, in fine, permite inadmitir (mediante " auto motivado") los recursos inicialmente beneficiados por la misma cuando este Tribunal Supremo "aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia". Carencia manifiesta de interés que se produce, por ejemplo, cuando "se pretende anudar el interés casacional a infracciones normativas circunscritas a las concretas vicisitudes del caso litigioso sin trascender a cuestiones dotadas un mayor contenido de generalidad o con posible proyección a otros litigios".

Partiendo de lo anterior, comprobada la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, y centrada la cuestión controvertida, procede determinar ahora si la cuestión planteada reviste un interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia que justifique un pronunciamiento de esta Sala. Habiendo invocado la parte recurrente los apartados a) y e) del párrafo segundo del artículo 88 de la LJCA, y 88.3.a), invocando sentencias con diferente concepción en relación con la necesidad de que la Administración reconozca presupuestariamente la obligación para que se puedan devengar intereses de demora, procede su admisión. Por lo que respecta a la presunción contemplada en el apartado a) del artículo 88.3 LJCA, si bien existe jurisprudencia sobre el abono de intereses desde que se formula la reclamación en vía previa, el presente supuesto planteado en casación ofrece una particularidad que motiva la apreciación del interés casacional objetivo invocado por la parte recurrente a fin de aclarar si procede el abono de intereses de demora desde el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal o si cabe reconocer su abono con carácter retroactivo.

Procede, por tanto, la admisión de este recurso en los términos invocados por la parte recurrente, al concurrir, además, los supuestos de interés casacional objetivo que señala en su escrito de preparación. Apreciado en interés casacional objetivo en esta cuestión no se estima necesario pronunciamiento respecto de las restantes cuestiones planteadas.

CUARTO

Identificación del interés casacional objetivo. Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación, y, a tal efecto, la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo consiste en determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

Las normas que, en principio serán objeto de interpretación, son los artículos 22.2.b), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS); 17.2, 21, 24 Y 73.4 de la Ley 7/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP); 1089, 1100 y 1113 Código Civil; 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación, en relación con los artículos 84.2.g y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Todo ello en relación con la STC 159/2021, de 16 de septiembre.

QUINTO

Publicación en la web. Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del poder judicial, en la sección correspondiente al Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

SEXTO

Comunicación a la Sala de instancia y remisión a la Sección Tercera. Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

La Sección de Admisión acuerda:

  1. ) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 3100/2022 preparado por la Abogada de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia n.º 66/2022, de 17 de enero, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso n.º 290/2018.

  2. ) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.

  3. ) La normas que, en principio serán objeto de interpretación, son los artículos 22.2.b), 28 y 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS); 17.2, 21, 24 Y 73.4 de la Ley 7/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP); 1089, 1100 y 1113 Código Civil; 12.3, 15.2 y 112 de la Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación, en relación con los artículos 84.2.g y 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Todo ello en relación con la STC 159/2021, de 16 de septiembre, y sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

  4. ) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

  5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

  6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.

Así lo acuerdan y firman.

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