STS 627/2022, 25 de Mayo de 2022
Jurisdicción | España |
Número de resolución | 627/2022 |
Fecha | 25 Mayo 2022 |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 627/2022
Fecha de sentencia: 25/05/2022
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1224/2021
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 24/05/2022
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 1224/2021
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 627/2022
Excmas. Sras. y Excmos. Sres.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D.ª Celsa Pico Lorenzo
D. Luis María Díez-Picazo Giménez
D.ª María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
En Madrid, a 25 de mayo de 2022.
Esta Sala ha visto el recurso de casación, registrado bajo el número RCA/1224/2021, interpuesto por la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la sentencia núm. 569/2020, de fecha 10 de diciembre, de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que estimó el recurso contencioso administrativo núm. 776/2019 interpuesto por don Segismundo contra la resolución de 19 de julio de 2019 de la Dirección General de la Guardia Civil, que desestima la petición del recurrente de que se le abone la totalidad del complemento de zona conflictiva desde mayo de 2019 hasta el mes de enero de 2020.
Ha sido parte recurrida don Segismundo, representado por el procurador de los tribunales don Pedro Antonio González Sánchez.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.
En el recurso contencioso administrativo número 776/2019, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 10 de diciembre de 2020, cuyo fallo dice literalmente:
"Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. González Sánchez en representación de don Segismundo , contra Resolución de la Dirección General de la Guardia Civil, de 19 de julio de 2019 debemos anular y anulamos la misma, reconociendo el derecho del recurrente a percibir la totalidad del complemento de zona conflictiva desde que comenzó la el mes de mayo de 2019 y hasta el mes de enero de 2020 ambos inclusive, devengando los intereses legales desde la solicitud en vía administrativa, una vez que se liquide la cantidad correspondiente . Se imponen las costas a la demandada con el límite de 400 euros."
Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante auto de 12 de febrero de 2021 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, dictó auto el 2 de diciembre de 2021, cuya parte dispositiva dice literalmente:
"1º) Admitir a trámite el recurso de casación preparado casación preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 10 de diciembre de 2020 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el procedimiento ordinario número 776/2019.
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) Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, al igual que acordamos en los autos de 20 de mayo y 7 de julio de 2021 (recursos de casación núms. 676/2021 y 7364/2020), es la atinente a determinar si procede o no la aplicación de la reducción proporcional a una reducción de la jornada laboral en el complemento de zona conflictiva atendiendo a la naturaleza de dicho complemento.
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) Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 30.1 g) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, según la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y de mujeres, que reconoce el derecho a la reducción de jornada de trabajo en estas situaciones, por la remisión realizada por la Ley 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil en materia de vacaciones, permisos y licencias; el Real Decreto 2670/1998, de 11 de diciembre, que desarrolla dicho precepto legal, y el artículo 48.1.h) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, actual artículo 48.h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto básico del empleado público. Lo señalado debe entenderse sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos."
Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 9 de diciembre de 2021, se concedió a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó el Abogado del Estado por escrito de fecha 18 de enero de 2022, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó solicitando:
"1º) Que estime este recurso de casación y anule la sentencia impugnada.
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) Que desestime la pretensión de la demandante en la instancia y confirme la legalidad de la actuación administrativa impugnada.
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) Todo ello conforme a la interpretación que ha sido defendida en este escrito de interposición de los mencionados preceptos a los que se refiere el Auto admitiendo esta casación y, en concreto, sosteniendo que, en los casos de reducción de jornada del personal de la Guardia Civil, la reducción proporcional de retribuciones comprenderá todas sus retribuciones fijas y variables y, por tanto, también al complemento por zona conflictiva."
Por providencia de 7 de febrero de 2022, se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, se opusiera al recurso, lo que efectuó la representación procesal de don Segismundo en escrito de 14 de febrero de 2022, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas lo concluyó solicitando se acuerde desestimar íntegramente el recurso de casación y confirmar íntegramente la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.
De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 25 de marzo de 2022 se señaló este recurso para votación y fallo el día 24 de mayo de 2022, fecha en que tuvo lugar el acto, y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª Celsa Pico Lorenzo.
Planteamiento del recurso y sentencia de instancia.
El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 10 de diciembre de 2020 que estima el recurso 776/2019 deducido por don Segismundo contra la resolución de la Dirección General de la Guardia Civil que desestima su petición de que se le abone la totalidad del complemento de zona conflictiva durante el período comprendido entre abril y julio de 2018, fechas en las que tenía reconocida una reducción de jornada de un 50% . La sentencia reconoce al recurrente el derecho a la totalidad del complemento a que se refiere el artículo 4 de la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984, durante el período comprendido entre abril y julio de 2018.
La sentencia recurrida (completa en Cendoj Roj: STSJ M 14396/2020 - ECLI:ES:TSJM:2020:14396) se remite a otras dictadas por la Sala para resolver las cuestiones suscitadas. En el fundamento TERCERO cita la sentencia de la Sección sentenciadora de 14 de febrero de 2019 (recurso núm. 437/2018), en la que ha reconocido el derecho al percibo de la totalidad de la cuantía mensual del complemento de zona conflictiva durante el tiempo que dure la reducción de jornada y se permanezca prestando servicio en zona de esas características.
Adiciona la sentencia de 16 de julio de 2018 (recurso núm. 829/2017), cuyos fundamentos reproduce para concluir:
"Los precedentes razonamientos son plenamente aplicables a este supuesto. El interesado había obtenido una reducción de jornada para cuidado de hijo menor, y reclama la percepción de la totalidad de este concreto concepto retributivo, el complemento de zona conflictiva, y como hemos visto se ha considerado acorde a derecho tal percepción puesto que ello va unido a la naturaleza y fin del citado complemento, que no son sustancialmente idénticos a otros como el específico." (sic)
La cuestión de interés casacional en el auto de 2 de diciembre de 2021 .
Precisa que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, al igual que acordamos en los autos de 20 de mayo y 7 de julio de 2021 (recursos de casación núms. 676/2021 y 7364/2020), es la atinente a determinar si procede o no la aplicación de la reducción proporcional a una reducción de la jornada laboral en el complemento de zona conflictiva atendiendo a la naturaleza de dicho complemento.
Identifica como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 30.1 g) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, según la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y de mujeres, que reconoce el derecho a la reducción de jornada de trabajo en estas situaciones, por la remisión realizada por la Ley 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil en materia de vacaciones, permisos y licencias; el Real Decreto 2670/1998, de 11 de diciembre, que desarrolla dicho precepto legal, y el artículo 48.1.h) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, actual artículo 48.h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto básico del empleado público. Lo señalado debe entenderse sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
El recurso de casación del Abogado del Estado.
Sostiene la infracción del artículo 29 de la Ley 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, que en materia de vacaciones, permisos y licencias se remite al régimen general de los funcionarios de la Administración General del Estado adaptado reglamentariamente a las funciones y cometidos del Cuerpo de la Guardia Civil.
Añade la lesión del artículo 30.1.g) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, según la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y de mujeres, que reconoce el derecho a la reducción de jornada de trabajo en estas situaciones.
También invoca el Real Decreto 2670/1998, de 11 de diciembre, que desarrolla dicho precepto legal, así como el artículo 48.1.h) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, actual artículo 48.h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público.
Finalmente cita el apartado 2.2 de la resolución de 25 de mayo de 2010, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, por la que se dictan instrucciones en relación con las nóminas de los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984.
Sostiene que no hay ninguna norma que excluya de la reducción proporcional el complemento de zona conflictiva de la Guardia Civil en los casos de reducción de jornada con apoyo en el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, sobre retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Señala que, además, el citado complemento de zona conflictiva tiene su origen en el Real Decreto-Ley 9/1984, de 11 de julio, de retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en cuyo artículo Dos.b) 2, se regulaba expresamente el complemento de peligrosidad como una retribución complementaria de carácter especial. El posterior Real Decreto 1781/1984 de 26 de septiembre, desarrolla el régimen de retribuciones complementarias y otras remuneraciones contempladas en el citado Real Decreto-Ley, incluyendo igualmente entre las retribuciones complementarias al denominado complemento de peligrosidad o penosidad por prestar servicio en "zona conflictiva", no dejando dudas acerca de la naturaleza complementaria de esta retribución.
Por su parte, la Orden General número 11, de 23 de diciembre de 2014, por la que se determinan los regímenes de prestación del servicio y la jornada y horario del personal de la Guardia Civil, señala en su artículo 63.2 que:
"A quien se conceda una reducción de jornada se le aplicará, en aquellos casos que así se determina en la normativa relativa al empleado público, una disminución proporcional de sus retribuciones fijas y variables, en forma análoga a la establecida para el personal al servicio de la Administración General del Estado".
Defiende que la tesis del fallo recurrido se encuentra ayuna de toda fundamentación jurídica al conceder al entonces demandante que le fuera abonada la totalidad del complemento de zona conflictiva durante las fechas en que tenía reconocida una reducción de jornada de un 50%.
Pide, pues, la revocación de la sentencia.
La oposición de la parte recurrida.
Reitera que el complemento de zona conflictiva no se retribuye por el trabajo realizado, que su objeto es compensar la presencia del funcionario con destino en zona conflictiva, durante 24 horas al día, con independencia de que durante todo ese tiempo realice jornada laboral y con independencia de sus turnos de jornada o servicio, sin que condicione el percibo del 100% del complemento la duración de la jornada.
Recalca que así lo han dicho las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que han interpretado esas normas, como la sentencia del 20 de mayo de 2010 (rec. 1532/2007), posteriormente acogida por las de 20 de diciembre de 2013 (rec. 1260/2013), 30 de mayo de 2014 (rec. 1679/2013), 28 de julio de 2014 (rec. 2776/2012), 15 de abril de 2015 (rec. 1301/2014), 26 de septiembre de 2016 y la de 26 de enero de 2017.
Insiste en que de esa jurisprudencia se desprende que:
i) Nos encontramos ante un complemento que retribuye la prestación de servicios en esa zona considerada de especial peligrosidad, no el trabajo efectivo desempeñado.
ii) El complemento de zona conflictiva es una retribución complementaria de especial cariz que no se establece en el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, por el que se regulan las retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, sino que se prevé en la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984, en la que su artículo 4.3 dispone que " ...lo percibirá todo el personal que preste servicios en zonas conflictivas, cualquiera que sea la misión que desempeñe", sin especificar que dicho complemento se verá reducido en caso de reducción de jornada, en la misma proporción en la que se reduzca la jornada laboral.
La posición de la Sala: desestimación del recurso de casación.
El complemento de peligrosidad o penosidad especial cuestionado se encuentra regulado en el artículo 4 de la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984 por la que se desarrolla el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, de retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lo que respecta a la Guardia Civil y a la Policía Nacional.
A los efectos que aquí interesan son relevantes el apartado tercero y el quinto.
"3. No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, este complemento lo percibirá todo el personal que preste servicios en ‹zonas conflictivas›, cualquiera que sea la misión que desempeñe.
5. El personal con derecho a este complemento lo percibirá también en los permisos concedidos legalmente con plenitud de derechos económicos."
Recordemos que el denominado "complemento de zona conflictiva" nació como concepto retributivo a raíz del acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros el 29 de agosto de 1980, fijando una gratificación así denominada para los miembros del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil que prestasen sus servicios profesionales en el País Vasco y Navarra. Su finalidad era compensar en alguna medida el mayor riesgo que suponía el desarrollo de los cometidos propios de los funcionarios integrados en tales cuerpos o institutos de dichas zonas.
Más adelante la citada retribución fue objeto de regulación por el Real Decreto-Ley 9/1984, de 11 de julio, sobre retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Se configuró como una retribución complementaria de carácter especial a percibir por el personal que desempeñase un puesto de trabajo con tales características singulares de peligrosidad o penosidad especial en alguna de las unidades, centros o destinos del País Vasco y Navarra.
El antedicho Real Decreto-Ley fue desarrollado por el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, cuya disposición transitoria cuarta autorizaba al Ministerio del Interior para que desarrollara y fijara las concretas cuantías de este complemento retributivo en función del correspondiente crédito presupuestario.
Ya hemos reflejado que el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, es la norma reglamentaria que habilita para el dictado de la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984, cuyo contenido esencial, en lo que aquí concierne, hemos reflejado anteriormente.
El entramado normativo regulador del complemento conlleva entender que se trata de un complemento de naturaleza objetiva cuya finalidad es retribuir el aumento del riesgo que supone desempeñar las funciones propias, en el caso de autos, de la Guardia Civil en las zonas del País Vasco y Navarra.
No responde estrictamente a ninguno de los factores ordinarios que articulan las retribuciones complementarias a que se refiere el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público.
El fin del complemento de carácter especial es compensar al funcionario por la permanencia en el territorio en cuestión. Por ello, debe entenderse que la plenitud de derechos económicos recogida en el apartado quinto del artículo cuarto de la Orden Ministerial comprende también la realización de una jornada reducida por motivos de conciliación familiar -posibilidad inexistente en la fecha de nacimiento del complemento-.
La respuesta a la cuestión de interés casacional.
A tenor de lo planteado, la respuesta debe ser que no procede la aplicación de la reducción proporcional a una reducción de jornada del complemento de zona conflictiva dada la naturaleza y finalidad de dicho complemento.
Costas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en relación con el artículo 93 LJCA, en el recurso de casación cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Desestimar el recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia de 10 de diciembre de 2020, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso administrativo núm. 776/2019.
Fijar como doctrina casacional la reflejada en el penúltimo fundamento de Derecho
En cuanto a las costas estar a los términos señalados en el último fundamento de Derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.