Artículo 90: Intervencion legislativa del Senado

AutorFernando Santaolalla López
Cargo del AutorLetrado de las Cortes Generales
Páginas385-418

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I Introducción. Antecedentes y significado del presente artículo
1. El modelo histórico de relación entre el Congreso y el Senado

La posible pregunta sobre los precedentes españoles del artículo 90 merecería una respuesta tan simple como contundente: ninguno. No por la ausencia de un sistema bicameral ni, siquiera, por la de un procedimiento legislativo que afectase a las dos asambleas, pues haberlos ciertamente los hubo, sino por la antítesis de lo que representa este artículo con los correspondientes de las Constituciones históricas. Frente al bicameralismo completo, de equiparación entre el Congreso y el Senado, aquél significa un bicameralismo claramente desequilibrado que deja a la otrora cámara alta en una posición muy subordinada.

Casi invariablemente, las leyes fundamentales decimonónicas sentaban el principio de que >>la potestad de hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey>de dos cuerpos colegisladores iguales en facultades: el Senado y el Congreso de los Diputados

Pero esa capacidad legislativa no sólo implicaba una facultad de aceptar o rechazar en bloque el proyecto o proposición sometidos, sino también la de enmendarlo, esto es, aprobarlo con modificaciones, que podían ir de lo más superficial a lo más profundo. Naturalmente, este ius variandi provocaba lo que también ha sido Page 386 y es moneda corriente en los Parlamentos: la no coincidencia entre lo aprobado por uno y otro cuerpo colegislador. Requeríase entonces y requiérase ahora un instrumento para dirimir estas discrepancias legislativas.

La Ley de 19 de julio de 1837, de relaciones entre los cuerpos colegisladores -ley breve pero importantísima hasta el punto de que puede calificarse de materialmente constitucional-, arbitró un procedimiento bastante extendido en el Derecho parlamentario: creación de una comisión mixta de diputados y senadores que propusiese un texto común a ambas Cámaras. En concreto, su artículo 10 disponía lo siguiente:

>>Si uno de los cuerpos colegisladores modificare o desaprobare solo en alguna de sus partes un proyecto de ley aprobado ya en el otro cuerpo colegislador, se formará una comisión compuesta de igual número de Senadores y Diputados para que conferencien sobre el modo de conciliar las opiniones. El dictamen de esta comisión se discutirá sin alteración ninguna por el Senado y el Congreso; y si fuese admitido por los dos, quedará aprobado el proyecto de ley.

Esta fórmula se observó durante la vigencia de todas las constituciones bicamerales, por lo que puede presentarse como una característica del parlamentarismo histórico 1. En la disposición transcrita destaca la necesidad de la admisión incondicional del texto de la comisión mixta para la aprobación del proyecto. Por cierto, que este mismo procedimiento de votación por los plenos de un texto de conciliación propuesto por una comisión mixta fue el instituido por la Ley 1/1977, para la reforma política 2, que sirvió para la aprobación de la Constitución de 1978.

Así las cosas, puede afirmarse que el artículo 90 de la Constitución de 1978 supuso una ruptura muy clara con el modelo histórico, ya que la equiparación legisladora entre Congreso y Senado fue sustituida por un destacadísimo protagonismo del primero y un paralelo debilitamiento del segundo, según luego se comenta.

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2. Los modelos foráneos y su peculiaridad

Si el artículo presente no se ha acomodado al Derecho histórico forzosamente ha de ser otra su fuente de inspiración. Tal deducción conduce a revisar las fórmulas implantadas en otros países.

En este punto conviene destacar que lo que veíamos como característico de nuestro constitucionalismo, lejos de constituir una peculiaridad del mismo, era un atributo común a la mayoría de los Parlamentos decimonónicos. La división en dos brazos, uno representativo del pueblo y otro de las elites sociales, no tenía sentido para la mentalidad de la época si ambos no participaban en igual medida en la función legislativa. La aprobación de las leyes requería su consentimiento coincidente: el mayor peso de una asamblea se habría tomado como una negación del propio bicameralismo. De ahí que en caso de discrepar el texto aprobado por una y otra cámara se procediese, bien al reenvío o vaivén del proyecto hasta que se lograba una votación coincidente, bien a la formación de una comisión paritaria de conciliación que proponía un texto común para su ratificación en las dos. La primera modalidad se dio en países como Bélgica 3 e Italia 4, país este último que todavía la mantiene. La segunda, además del caso español ya reseñado, se practicó y se practica en Francia 5.

Pero esa situación cambiaría drásticamente en el siglo XX como consecuencia directa de la democratización del Estado. La Parliament Act de 1911 limitaría las facultades de la británica Cámara de los Lores, inaugurando así un proceso de restricción que pararía con la Parliament Act de 1949 en una posición subalterna de aquélla frente a la Cámara de los Comunes. La Cámara de los Lores no puede suspender más que durante dos períodos de sesiones como máximo los bills recibidos de la de los Comunes, lo que se reduce virtualmente a cero en los proyectos financieros (money bills) 6. A imagen y semejanza del Parlamento británico y obedientes en todo caso al generalizado impulso democratizador, muchos países redujeron las facultades de las segundas cámaras (caso de Francia en la IV República y Austria en la Constitución de 1920) y otros como la España de la segunda Page 388 República llegaron a su abolición. Los Senados o cámaras altas que han conservado su estatuto de equiparación con la cámara popular son los que han abandonado su configuración aristocrática en beneficio de otra de corte democrático, en el sentido de hacerla depender del sufragio ciudadano, directo o indirecto (casos de Italia y Países Bajos), por lo que en realidad han perdido su condición de >>altas7.

La concepción del Senado de nuestra ley fundamental se emparenta claramente con esa tendencia democratizadora de las antaño cámaras altas. Y, en concreto, el procedimiento legislativo aparenta ajustarse a los nuevos cánones. El artículo ahora estudiado recuerda en modo considerable al artículo 20 de la Constitución francesa de 1946. En efecto, éste limitaba la intervención del Consejo de la República (segunda cámara) con unos plazos relativamente breves, al tiempo que reservaba a la Asamblea Nacional un poder decisorio sobre las enmiendas propuestas por aquél. Del mismo modo, el precepto comentado resulta parecido al artículo 42 de la vigente Constitución de Austria, que prevé que el Consejo Federal pueda interponer su veto sobre las leyes previamente aprobadas pro el Consejo Nacional (cámara baja), veto simplemente suspensivo, ya que puede ser enervado por una nueva decisión de éste en favor del texto inicial 8.

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El mismo esquema se ha reproducido en la Constitución belga tras las reformas constitucionales de los últimos lustros. Si bien en algunas leyes las dos cámaras que integran su Parlamento mantienen su tradicional equiparación (art. 77), en otras el Senado queda sujeto a proponer en plazos limitados unas enmiendas sobre las que decide la Cámara de Representantes (arts. 78 y 79) 9.

Ahora bien, esta severa limitación de las funciones del Consejo de la República francesa y del Consejo Federal austríaco se correspondía, y se corresponde, con el origen de sus miembros, que en ningún caso eran o son elegidos por el pueblo, sino por órganos municipales, departamentales o de los territorios federados. La elección por sufragio universal directo de una Cámara inviste a sus componentes de una plena legitimidad democrática y, en consecuencia, reclama unas extensas atribuciones. En cambio, si el origen electivo está difuminado a través de sufragios intermedios, como en los casos mencionados, los principios democráticos aconsejan una restricción en sus facultades, pues ya no se representa al pueblo o no se le representa con la inmediatividad del supuesto anterior. El Senado belga, que durante buena parte del siglo XIX, tuvo un carácter electivo directo y una equiparación completa con la Cámara de Representantes, y que posteriormente daría entrada a senadores de elección indirecta con una merma de su status 10 confirma también esta relación.

Sin embargo, la Constitución española no ha guardado esta armonía entre el grado de legitimidad democrática de las cámaras y las...

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