STS 238/2022, 24 de Febrero de 2022

En el proceso contencioso-administrativo número 211/2018, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó sentencia el 20 de noviembre de 2019, cuyo fallo dice literalmente:

QUE ESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA REPRESENTACIÓN DE D. Marco Antonio CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 24 DE ABRIL DE 2017, DE LA JEFA DE LA UNIDAD DE IMPUGNACIONES DE LA TGSS, QUE DESESTIMÓ EL RECURSO DE ALZADA INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 25 DE ENERO DE 2017, DE LA DIRECTORA DE LA ADMINISTRACIÓN NÚM. 48/05 DE LA DIRECCION PROVINCIAL DE LA TGSS QUE RESOLVIÓ ANULAR EL ALTA DEL TRABAJADOR SR. Marco Antonio, EN EL CÓDIGO DE CUENTA DE COTIZACIÓN NÚM. 48/1165226-24- EN EL RÉGIMEN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL-SISTEMA ESPECIAL DE EMPLEADOS DE HOGAR, DEBEMOS ANULARLA. SIN QUE PROCEDA EXPRESA IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS PROCESALES CAUSADAS.

El pronunciamiento estimatorio del recurso contencioso-administrativo se basó en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas:

La STS de 11 de octubre de 2016 (rec. 673/2015-Pte. Sr. Toledano Cantero), dice en su fundamento jurídico quinto:

"De Los preceptos que se acaban de reproducir resulta que la revisión de actos declarativos de derechos de la Seguridad Social no puede llevarse a cabo por vía administrativa, sino cpie habrá de ser instada en vía jurisdiccional presentando la oportuna demanda -debe entenderse que frente al beneficiario del acto- ante el Juzgado de lo Social competente. Obsérvese que esto no es algo radicalmente diferente de lo que, como regla general para la revisión de los actos administrativos anulables, establece el art. 103 LRJ-PAC , donde se exige que sea la Administración quien -previa declaración de lesividad del acto- interponga demanda contra el particular. Nuestro derecho se funda, asi, en la idea de que la Administración no puede por su sola autoridad dejar sin efecto sus actos declarativos de derechos: precisamente, porque se trata de privar a un particular de derechos que previamente le ha reconocido la Administración, se impone a ésta la carga de acudir ante el correspondiente órgano jurisdiccional y demostrar la ilegalidad del acto.

Las únicas dos excepciones a dicha regla general, de conformidad con el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral [hoy art. 146 de la LRJS ] y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 , son: primera, que se trate de una mera rectificación de errores de hecho, materiales y aritméticos, de manera similar a lo permitido con alcance general por el art. 105.2 LRJ-PAC ; y segunda, que la revisión venga ocasionada por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Esta última excepción tiene pleno sentido en aquellos procedimientos en que, tal como ocurre con la inclusión de un trabajador en un determinado régimen de la Seguridad Social, el acto se apoya en gran medida -cuando no totalmente- en datos declarados por los particulares: si es el propio beneficiario del acto declarativo de derechos quien, con sus omisiones o inexactitudes, ha ocasionado que dicho acto esté legalmente viciado, deja de darse la ratio por la que la Administración debe acudir a la jurisdicción para remediar tal ilegalidad.

Y más adelante:

Pues bien, como es obvio, esta Sala nada tiene que decir sobre el modo en que los órganos jurisdiccionales del orden social interpretan y aplica la legislación sobre Seguridad Social. Pero cuando se trata de controlar la legalidad de actos administrativos por los tribunales contencioso-administrativos -tal como ocurre en el presente caso, por más que los actos administrativos provengan de una entidad integrada en el sistema de la Seguridad Social- hay que estar indefectiblemente al significado que los conceptos tienen en el Derecho Administrativo.

Y en esta rama del ordenamiento, la noción de "acto declarativo de derechos" o, en una terminología más moderna, su perfecto equivalente de "actos favorables" tienen un significado muy preciso y profundamente arraigado. Un acto declarativo de derechos o acto favorable es todo aquel acto administrativo -cualquiera que sea su naturaleza a otros efectos- del que su destinatario obtiene derechos, facultades u otras situaciones jurídicas ventajosas.

Debe tenerse presente que, en la legislación administrativa española, la distinción entre actos declarativos de derechos (o favorables) y los que no lo son -con una expresión algo pasada de moda, se habla a veces de "actos de gravamen" para referirse a los actos administrativos desfavorables al particular- es relevante fundamentalmente para trazar dos regímenes jurídicos distintos de revisión, tal como se puede ver claramente en los actuales arts. 102 y siguientes de la LRJ- PAC . Ello implica que, a los efectos que ahora interesan, todo acto de la Seguridad Social o es declarativo de derechos o no lo es: tertium non datiir. Que determinados actos de la Seguridad Social deban ser caracterizados como "actos de encuadramiento", teniendo una naturaleza constitutiva, seguramente será relevante en determinados supuestos; pero, a la hora de determinar cuál es el procedimiento (administrativo o jurisdiccional) a seguir para su revisión, lo decisivo en el orden contencioso-administrativo es si se trata de un acto declarativo de derechos o no.

El criterio se reitera en STS de 29 de enero de 2019 (rec.2972/2016-Pte. Sr. Requero).

El Art. 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, establece:

Artículo 146. Revisión de actos declarativos de derechos.

1. Las Entidades, órganos u Organismos gestores, o el Fondo de Garantía Salarial no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado de lo Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido.

2. Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior:

a) La rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como la reclamación de las cantidades (pie, en su caso, se hubieran percibido

indebidamente por tal motivo.

b) Las revisiones de los actos en materia de protección por desempleo, y por cese de actividad de los trabajadores autónomos, siempre que se efectúen dentro del plazo máximo de un año desde la resolución administrativa o del órgano gestor que no hubiere sido impugnada, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 147.

c) La revisión de los actos de reconocimiento del derecho a una prestación de muerte y supervivencia, motivada por la condena al beneficiario, mediante sentencia firme, por la comisión de un delito doloso de homicidio en cualquiera de sus formas, cuando la víctima fuera el sujeto causante de la prestación, que podrá efectuarse en cualquier momento, así como la reclamación de las cantidades que, en su caso, hubiera percibido por tal concepto.

3. La acción de revisión a la que se refiere el apartado uno prescribirá a los cuatro años.

4. La sentencia que declare la revisión del acto impugnado será inmediatamente ejecutiva.

El Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, establece en su art. 55:

Artículo 55. Facultades de revisión: límites. Rectificación de errores.

1. Cuando la inscripción, protección de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, tarifación, cobertura de la prestación por incapacidad temporal, afiliación, altas, bajas y variaciones obrantes en los sistemas de documentación de la Tesorería General de la Seguridad Social no sean conformes con lo establecido en las leyes, en este Reglamento y demás disposiciones complementarias, si así resultare del ejercicio de sus facultades de control o por cualquier otra circunstancia, dicha Tesorería General podrá adoptar las medidas y realizar los actos necesarios para su adecuación a las normas establecidas, incluida la revisión de oficio de sus propios actos en la forma y con el alcance previstos en este artículo y los siguientes.

2. Las facultades de la Tesorería General de la Seguridad Social para revisar, de oficio o a instancia de parte, sus propios actos de inscripción, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, cobertura de la prestación económica por incapacidad temporal, tarifación, afiliación, alias, bajas y variaciones de datos no podrán afectar a los actos declarativos de derechos, en perjuicio de los beneficiarios de los mismos, salvo que se trate de revisión motivada por la constatación de omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario.

3. La Tesorería General de la Seguridad Social podrá rectificar, en cualquier momento, los errores materiales o de hecho y los aritméticos de los actos regulados en este Reglamento.

La Administración sostiene que en el caso concreto es de aplicación la excepción contemplada en el art. 146.2.a) de la Ley 36/2011 y en el apartado 2 del art. 55 del RD 84/1996.

Se argumenta que el supuesto de hecho constituye un supuesto de revisión motivado por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Se indica que no es que las declaraciones fueran inexactas, sino que directamente se crea una ficción para conseguir las resoluciones administrativas ulteriormente revisadas. Se argumenta que la TGSS carecía de una información esencial que se ocultó deliberadamente por los interesados, que no había relación laboral, que se simulaba una relación inexistente con el objetivo de conseguir la incorporación al Sistema de Seguridad Social entre otros, del Sr. Luis.

La cuestión es si puede considerarse integrado dentro del concepto ""omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario" la constatación de una simulación contractual, que es lo que se sostiene en la resolución administrativa que anula el alta del empleado de hogar, y su correlativo, el de la cuenta de cotización del empleador. Para la validez Jurídica del alta el presupuesto necesario es la propia realidad de la relación laboral, cuestión sobre la que los pronunciamientos de los órganos de este Orden jurisdiccional son meramente prejudicial ( art. 10.1 LOPJ y art. 4.1 LJCA), por ser la Jurisdicción Social el orden genuino que ha de conocer de la existencia o no de una relación laboral por cuenta ajean ( art. 9.5 LOPJ y arts. 1 y 2 de la Ley 36/2011 de 10 de octubre). El art. 146.2.a) cuando posibilita la autotutela para que la Administración actúe revisando sus propios actos, sin necesidad de solicitar la revisión ante la Jurisdicción Social, se refiere a "omisiones o inexactitudes" en las declaraciones de los beneficiarios, lo que no permite incluir dentro de éste concepto la "simulación" de la propia relación laboral, que es la base misma del alta. La decisión administrativa se sustenta en la afirmación de que no existía la relación laboral presupuesto del alta; y no en que se habían facilitado datos incorrectos o inexactos, o que se hubieran omitido otros, que permiten revisar de oficio aspectos circunstanciales por el principio de autotutela administrativa.

Debemos señalar, por otra parte, que el "beneficiario" en este caso sería el "empleado de hogar", el recurrente, que no es quien suscribe el formulario de alta en la Seguridad Social, siendo el empleador quien está obligado a ello. En este sentido, no podría concluirse que es la declaración del "beneficiario" y las inexactitudes u omisiones contenida en la misma, la que justifica la revisión sin necesidad de solicitar la misma ante el Juzgado de lo Social competente.

Estima la Sala, en conclusión, que la Administración debió acudir a interesar la revisión de oficio ante el Juzgado de lo Social competente, que es quien tiene la competencia genuina para determinar si existe o no relación laboral, sin que pudiera acudir a la revisión de oficio, por estar en la excepción del art. 146.2.a) de la Ley 36/2011, como se propugna.

Y, en consecuencia, al no haberse seguido el procedimiento adecuado, debemos concluir estimando el recurso contencioso-administrativo de ambos recurrentes, al anularse las actuaciones administrativas al no haber seguido el procedimiento legalmente

establecido.

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación, el Letrado de la Administración de la Seguridad Social ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que tuvo por preparado mediante auto de 9 de enero de 2020 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 11 de marzo de 2021, cuya parte dispositiva dice literalmente:

«

Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la sentencia 20 de noviembre de 2019 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco, en el procedimiento ordinario núm. 211/2018.

Precisar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en aclarar: La delimitación de los supuestos en que las omisiones e inexactitudes constatadas en las declaraciones del beneficiario permiten la revisión de oficio por parte de la Tesorería General de la Seguridad Social, y, en particular, en los casos de simulación de relaciones laborales.

Señalamos, además, que las normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación son las contenidas en los artículos 29.1 y 3, 33, 55 y 56 del Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social (Real Decreto 84/1996, de 26 de enero), el artículo 16 del texto refundido Ley General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre) y los artículos 3 y 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.

Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas o cuestiones jurídicas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.>>

Por diligencia de ordenación de 7 de abril de 2021, habiendo sido admitido a tramite el recurso de casación, y recibidas las actuaciones en la Sección Cuarta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se establece que una vez transcurra el plazo de treinta días que el artículo 92.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece para la presentación del escrito de interposición del recurso de casación, se acordará. Por Providencia de 14 de abril de 2021, de conformidad con el acuerdo de 6 de abril de 2021 del Excmo. Sr. Presidente de la Sala, pasen las actuaciones de presente recurso a la Sección Tercera de esta misma Sala en el estado de tramitación en que actualmente se halle para continuar su sustanciación en esta última. Por diligencia de ordenación de 29 de abril de 2021 de septiembre de 2021 se tienen por recibido el recurso de casación en la Sección Tercera de esta Sala.

El Letrado de la Administración de la Seguridad Social presentó escrito de interposición del recurso de casación el 10 de mayo de 2021 en el que tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

. tenga por presentado este escrito y por preparado Recurso de Casación en el procedimiento de referencia sirviéndose dictar sentencia por la que, con estimación del mismo, case y anule la sentencia recurrida a través del pronunciamiento solicitado.

Por diligencia de ordenación de 10 de mayo de 2021, se tiene por interpuesto recurso de casación, y se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y personada, para que pueda oponerse al recurso en el plazo de treinta días, por diligencia de ordenación de 29 de junio de 2021 se tiene por precluido en su derecho a los efectos del articulo 128 de la Ley Jurisdiccional Contencioso -Administrativa al procurador don Silvino González Moreno, al haber transcurrido el plazo concedido sin que por el mismo se haya presentado escrito alguno.

Por providencia de 5 de julio de 2021, se acuerda, no ha lugar al señalamiento de vista; y por providencia de 28 de enero se designo Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señala este recurso para votación y fallo el día 22 de febrero de 2022, fecha en que tuvo lugar el acto.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso y la sentencia impugnada dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 20 de noviembre de 2019 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 20 de noviembre de 2019, que estimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la representación procesal de Marco Antonio contra la resolución de la Dirección Provincial de Bizkaia de la Tesorería General de la Seguridad Social de 24 de abril de 2017, desestimatoria del recurso de alzada promovido contra la resolución de 25 de enero de 2017, por la que se estima procedente la anulación del alta del mencionado trabajador en el Régimen General de la Seguridad Social-sistema especial de empleados del hogar.

La sentencia impugnada estima el recurso contencioso-administrativo con base en la doctrina jurisprudencial fijada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la sentencia de 11 de octubre de 2016 (RC 673/2015), que se reitera en la sentencia de 29 de enero de 2019 (RC 2972/2016), conforme la cual cabe entender que no concurre el supuesto de excepción a la revisión de actos declarativos de derechos contemplado en el artículo 146.2.a) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, por cuanto el procedimiento en que recae la resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social no consiste en una mera rectificación de errores materiales de hecho o aritméticos, ni se origina por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, ya que la decisión administrativa se sustenta en la constatación de una simulación en la propia relación contractual, y no en que se hubieran facilitado datos incorrectos o inexactos, o que se hubieran omitidos otros, que permiten revisar de oficio aspectos circunstanciales por el principio de autotutela administrativa.

El recurso de casación se sustenta en la infracción del artículo 16 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, y de los artículos citados 29, 33, 55 y 56 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, en relación con lo dispuesto en los artículos 3 y 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.

Se aduce, al respecto, que la sentencia impugnada vulnera dichos preceptos al sostener que, en los casos en que se ha simulado una relación laboral ante la Tesorería General de la Seguridad Social por parte de empleador y trabajador, la Administración no puede instar el procedimiento de revisión de oficio previsto en el artículo 56 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, debiendo promover el procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos ante la jurisdicción social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley reguladora de la jurisdicción social.

Se argumenta que la doctrina que emana de la sentencia recurrida deja vacia de contenido la competencia administrativa de control de los actos de encuadramiento, llevando en cualquier supuesto a interponer demanda ante la jurisdicción social, lo que resulta paradójico, pues dicha materia le está expresamente excluida en el artículo 3 f) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, y no encaja en las competencias atribuidas a la jurisdicción social, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la citada Ley procesal

Sobre el marco normativo aplicable y acerca de la jurisprudencia que resulta relevante para resolver el recurso de casación.

Antes de abordar las cuestiones planteadas por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social en su escrito de interposición del recurso de casación, procede reseñar el marco jurídico aplicable, así como recordar la doctrina jurisprudencial de esta Sala del Tribunal Supremo formulada en relación con el alcance y extensión de las previsiones contenidas en los artículos 3 f) y 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.

A) El Derecho estatal.

El artículo 3 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, en la redacción originaria anterior a la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, bajo la rubrica "Materias excluidas", en su apartado f), dispone:

f) De las impugnaciones de los actos administrativos en materia de Seguridad Social relativos a inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación de cuotas, actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas y con respecto a los actos de gestión recaudatoria, incluidas las resoluciones dictadas en esta materia por su respectiva entidad gestora, en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social y, en general, los demás actos administrativos conexos a los anteriores dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social; así como de los actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas en materias que no se encuentren comprendidas en las letras o) y s) del artículo 2.

El artículo 146 de la citada Ley 36/2011, bajo la rubrica, "Revisión de los actos declarativos de derechos", establece:

1.-Las Entidades, órganos u Organismos gestores, o el Fondo de Garantía Salarial no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado de lo Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido.

2. Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior:

a) La rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario, así como la reclamación de las cantidades que, en su caso, se hubieran percibido indebidamente por tal motivo.

b) Las revisiones de los actos en materia de protección por desempleo, y por cese de actividad de los trabajadores autónomos, siempre que se efectúen dentro del plazo máximo de un año desde la resolución administrativa o del órgano gestor que no hubiere sido impugnada, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 147.

c) La revisión de los actos de reconocimiento del derecho a una prestación de muerte y supervivencia, motivada por la condena al beneficiario, mediante sentencia firme, por la comisión de un delito doloso de homicidio en cualquiera de sus formas, cuando la víctima fuera el sujeto causante de la prestación, que podrá efectuarse en cualquier momento, así como la reclamación de las cantidades que, en su caso, hubiera percibido por tal concepto.

3. La acción de revisión a la que se refiere el apartado uno prescribirá a los cuatro años.

4. La sentencia que declare la revisión del acto impugnado será inmediatamente ejecutiva

El articulo 56 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, bajo el epígrafe "Procedimiento de revisión de oficio", dispone:

1. Podrá ser iniciado de oficio o a solicitud de persona interesada el procedimiento de revisión de los actos a que se refiere el apartado 1 del artículo anterior, siempre que no se afecte a los actos declarativos de derechos, así como de los que sean debidos a omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario, incluso si los mismos fueran declarativos de derechos.

2. Se notificará a los interesados la iniciación del procedimiento, advirtiéndoles que podrán formular alegaciones y aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia.

Asimismo, la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social o Administración de la misma ante la que se tramite el expediente de revisión de oficio podrá acordar la prueba y solicitar los informes que considere pertinentes.

Antes de redactar la propuesta de resolución se dará trámite de audiencia en los términos y en los supuestos regulados en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

3. Las resoluciones por las que revise, si procediere, sus anteriores actos de inscripción, afiliación, formalización de la cobertura frente a las contingencias profesionales o, en su caso, de la prestación económica por incapacidad temporal, tarifación, altas, bajas y variaciones de datos, declarándolos indebidos y fijando los efectos de los mismos en los términos establecidos en los artículos siguientes, serán motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho, y se notificarán a los interesados conforme a lo establecido en los artículos 58 y 59 de dicha Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

B) La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

En la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2014, dictada en el recurso de casación 3416/2012, se fija la siguiente doctrina:

En cuanto al motivo segundo, tiene razón la sentencia impugnada cuando dice que la revisión de los actos de la Seguridad Social no se rige por el art. 103 LRJ-PAC, sino por su legislación específica, tal como ordena la disposición adicional 6ª de la propia LRJ-PAC. Y es igualmente exacto que dicha legislación específica viene dada por el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral -que estaba en vigor cuando se dictaron las resoluciones administrativas recurridas y, por consiguiente, es ratione temporis aplicable al presente caso- y por los arts. 54 y siguientes del Real Decreto 84/1996.

Una vez sentado lo anterior, sin embargo, esta Sala no puede estar de acuerdo con el modo en que la sentencia impugnada interpreta y aplica las citadas normas. El art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral comenzaba estableciendo: "Las entidades gestoras o los servicios comunes no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido." Y a renglón seguido añadía: "Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario."

En parecido sentido, el apartado segundo del art. 55 del Real Decreto 84/1996 dispone: "Las facultades de la Tesorería General de la Seguridad Social para revisar, de oficio o a instancia de parte, sus propios actos de inscripción, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, cobertura de la prestación económica por incapacidad temporal, tarificación, afiliación, altas, bajas y variaciones de datos no podrán afectar a los actos declarativos de derechos, en perjuicio de los beneficiarios de los mismos, salvo que se trate de revisión motivada por la constatación de omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario."

De los preceptos que se acaban de reproducir resulta que la revisión de actos declarativos de derechos de la Seguridad Social no puede llevarse a cabo por vía administrativa, sino que habrá de ser instada en vía jurisdiccional presentando la oportuna demanda -debe entenderse que frente al beneficiario del acto- ante el Juzgado de lo Social competente. Obsérvese que esto no es algo radicalmente diferente de lo que, como regla general para la revisión de los actos administrativos anulables, establece el art. 103 LRJ-PAC, donde se exige que sea la Administración quien -previa declaración de lesividad del acto- interponga demanda contra el particular. Nuestro derecho se funda, así, en la idea de que la Administración no puede por su sola autoridad dejar sin efecto sus actos declarativos de derechos: precisamente porque se trata de privar a un particular de derechos que previamente le ha reconocido la Administración, se impone a ésta la carga de acudir ante el correspondiente órgano jurisdiccional y demostrar la ilegalidad del acto.

Las únicas dos excepciones a dicha regla general, de conformidad con el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral y el art. 55 del Real Decreto 84/1996, son: primera, que se trate de una mera rectificación de errores de hecho, materiales y aritméticos, de manera similar a lo permitido con alcance general por el art. 105.2 LRJ-PAC; y segunda, que la revisión venga ocasionada por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Esta última excepción tiene pleno sentido en aquellos procedimientos en que, tal como ocurre con la inclusión de un trabajador en un determinado régimen de la Seguridad Social, el acto se apoya en gran medida -cuando no totalmente- en datos declarados por los particulares: si es el propio beneficiario del acto declarativo de derechos quien, con sus omisiones o inexactitudes, ha ocasionado que dicho acto esté legalmente viciado, deja de darse la ratio por la que la Administración debe acudir a la jurisdicción para remediar tal ilegalidad.

En el mismo sentido, en la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala de 11 de octubre de 2016, dictada en el recurso de casación 673/2015, con base en la procedente doctrina, se precisó lo siguiente:

Por tanto, cuando se produce la revisión de estos actos de afiliación y alta, se está afectando a un acto, ciertamente previo a una eventual prestación, pero que por sí constituye un título jurídico para alcanzar otros derechos, y desde luego, ya de por sí otorga unos efectos favorables para la persona afectada, máxime en este caso donde no se trata de un simple acto de cambio de encuadramiento, sino que se produce la revisión de un acto de afiliación y alta en el Sistema Especial de Seguridad Social de trabajadores por cuenta propia agrarios, de manera que la trabajadora por cuenta propia deja de estar protegida por el sistema de Seguridad Social por virtud de este sistema especial (S.E.T.A.).

Por último, no existe infracción del art. 3.f) de la LRJS y del art. 1 de la LJCA, ni se altera, con la doctrina en que se sustenta la sentencia recurrida, la distribución de materias entre la Jurisdicción Social y Contencioso Administrativa, pues la previsión general de dicho precepto sobre las materias de las que no conocerá la Jurisdicción social, y que corresponden a la Jurisdicción contencioso-administrativa, debe interpretarse de manera integrada con el resto del ordenamiento jurídico, y en particular con el art. 146 de la LRJS. Por otra parte, existe un amplio campo en que la Administración de la Seguridad Social puede revisar sus actos sin acudir al procedimiento de revisión mediante demanda ante la Jurisdicción social, pero ello requiere que la actuación revisora obedezca, bien a una mera rectificación de errores de hecho, materiales y aritméticos, de manera similar a lo permitido con alcance general por el art. 105.2 LRJ-PAC; o bien, y esto es más importante, que la revisión venga ocasionada por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Pero ocurre que en el acto recurrido en este litigio, la decisión de la Administración no se calificó como un supuesto de omisiones o inexactitudes de las declaraciones de la interesada para el alta en el S.E.T.A., y así lo declara expresamente la sentencia recurrida cuando afirma "[...] que basta con la lectura de la resolución recurrida para constatar que ello no es así, sino que la Administración lo que verificó fue un acontecimiento sobrevenido, cual fue la baja en el censo, y ello se verifica de la propia lectura de la calificación que se hace del expediente administrativo, de revisión [...]".

Y en la ulterior sentencia de 29 de enero de 2019, resolviendo el recurso de casación 2972/2016, se fija la siguiente doctrina jurisprudencial:

«Pues bien, en la citada sentencia de 11 de octubre de 2016 (recurso de casación 673/2015), una vez transcritos los Fundamentos de Derecho Quinto y Sexto de la sentencia de 8 de julio de 2014 dictada en el recurso de casación 3416/2012, se desestimaban los motivos Segundo y Tercero en estos términos:

"QUINTO.- Los anteriores razonamientos, que hemos reproducido en virtud del principio de unidad de doctrina, abordan todas las cuestiones que suscitan los motivos de casación segundo y tercero. La parte recurrente, insiste en calificar en "[...] que la revisión que pueda efectuar la T.G.S.S. de sus propios actos, no podrá afectar a las prestaciones reconocidas a los beneficiarios de la Seguridad Social en perjuicio de los mismos" (págs. 5 y 8), y argumenta sobre la diferencia entre actos de afiliación y alta, y reconocimiento de prestación, invocando el art. 6, 7 y 9 del Real Decreto 84/1996 . Pero es que precisamente el contenido de dichos preceptos abona la tesis sostenida en la sentencia recurrida y en la jurisprudencia en la que se sustenta, pues el art. 7.1 del RD 84/1996 atribuye al acto de alta el reconocimiento "a la persona, que inicia una actividad [...] su condición de comprendida en el campo de aplicación del Régimen de la Seguridad Social [...] con los derechos y obligaciones correspondientes", con lo que queda reafirmado el carácter dual del acto de alta, que no por implicar obligaciones, deja de tener un contenido favorable para el afiliado en situación de alta. Y es que, como dice el art. 6.2 del RD 84/1996 , "la afiliación al sistema de la Seguridad Social, por sí sola o en unión de otros requisitos o presupuestos, constituirá título jurídico para la adquisición de derechos y el nacimiento de obligaciones y condicionará la aplicación de las normas que regulan dicho sistema". Por su parte, el art. 9 del RD 1984/1996 dispone, en concordancia con el anterior que "siempre que se hayan cumplido los requisitos generales y específicos establecidos, la afiliación al sistema de la Seguridad Social y el alta en el Régimen correspondiente producirán los derechos y obligaciones que, para dichas situaciones, se establecen en la Ley General de la Seguridad Social y en las normas reguladoras de los distintos Regímenes de la misma, así como en el presente Reglamento y en las demás disposiciones complementarias".

" Por tanto, cuando se produce la revisión de estos actos de afiliación y alta, se está afectando a un acto, ciertamente previo a una eventual prestación, pero que por sí constituye un título jurídico para alcanzar otros derechos, y desde luego, ya de por sí otorga unos efectos favorables para la persona afectada, máxime en este caso donde no se trata de un simple acto de cambio de encuadramiento, sino que se produce la revisión de un acto de afiliación y alta en el Sistema Especial de Seguridad Social de trabajadores por cuenta propia agrarios, de manera que la trabajadora por cuenta propia deja de estar protegida por el sistema de Seguridad Social por virtud de este sistema especial (S.E.T.A.).

"Por último, no existe infracción del art. 3.f) de la LRJS y del art. 1 de la LJCA , ni se altera, con la doctrina en que se sustenta la sentencia recurrida, la distribución de materias entre la Jurisdicción Social y Contencioso Administrativa, pues la previsión general de dicho precepto sobre las materias de las que no conocerá la Jurisdicción social, y que corresponden a la Jurisdicción contencioso administrativa, debe interpretarse de manera integrada con el resto del ordenamiento jurídico, y en particular con el art. 146 de la LRJS . Por otra parte, existe un amplio campo en que la Administración de la Seguridad Social puede revisar sus actos sin acudir al procedimiento de revisión mediante demanda ante la Jurisdicción social, pero ello requiere que la actuación revisora obedezca, bien a una mera rectificación de errores de hecho, materiales y aritméticos, de manera similar a lo permitido con alcance general por el art. 105.2 LRJ-PAC ; o bien, y esto es más importante, que la revisión venga ocasionada por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Pero ocurre que en el acto recurrido en este litigio, la decisión de la Administración no se calificó como un supuesto de omisiones o inexactitudes de las declaraciones de la interesada para el alta en el S.E.T.A., y así lo declara expresamente la sentencia recurrida cuando afirma "[...] que basta con la lectura de la resolución recurrida para constatar que ello no es así, sino que la Administración lo que verificó fue un acontecimiento sobrevenido, cual fue la baja en el censo, y ello se verifica de la propia lectura de la calificación que se hace del expediente administrativo, de revisión [...]".

En consecuencia, los motivos segundo y tercero del recurso de casación han de ser rechazados y con ello el recurso de casación" .

Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se fundamenta el recurso de casación, referidas a la vulneración del artículo 16.4 del Real Decreto legislativo 8/2015,de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, así como de los artículos 3 y 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social , en relación con lo dispuesto en los artículos 29, 33, 55 y 56 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social

La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, se centra en delimitar, a la luz de la regulación contenida en el artículo 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, en que supuestos la Tesorería General de la Seguridad Social puede revocar de oficio actos administrativos firmes declarativos de derechos en perjuicio del beneficiario sin necesidad de instar ante el Juzgado de lo Social competente la oportuna demanda de revisión.

Concretamente, según se expone en el auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2021, la controversia jurídica que se suscita consiste en la delimitación de los supuestos en que las omisiones e inexactitudes constatadas en las declaraciones del beneficiario permiten la revisión de oficio por parte de la Tesorería General de la Seguridad Social, y, en particular, en los casos de simulación de relaciones laborales.

A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ha infringido los artículos 3 f) y 146 de la ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, así como el artículo 16.4 del Real Decreto Legislativo 8/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, al sostener que, en el supuesto enjuiciado, referido a la anulación del alta de un trabajador afiliado al Régimen General de la Seguridad Social-Sistema especial de empleados de hogar, al constatarse la .existencia de simulación de relación laboral entre el empleador y el trabajador, la Tesorería General de la Seguridad Social debió seguir el procedimiento previsto en el artículo 146 de la citada Ley 36/2011, sin poder, por tanto, proceder a revisarlo de oficio, al descartar que las rectificaciones de altas y bajas sean meros actos de encuadramiento no declarativos de derechos, en la medida que la revisión de dichos actos esta afectando a un acto, ciertamente previo al reconocimiento de una eventual prestación, pero que constituye el título jurídico para alcanzar otros derechos y prestaciones.

Siguiendo la doctrina jurisprudencial fijada en las sentencias de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de junio de 2014 (RC 3416/2012), 11 de octubre de 2016 (RC 673/2015), 29 de enero de 2019 (RC 2972/2016) y de 15 de septiembre de 2021 (RC 4068/2019), en que se sustenta la sentencia impugnada, esta Sala considera que el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación del artículo 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social que se ajusta plenamente a la citada doctrina, por cuanto la Tesorería General de la Seguridad Social no puede ampararse en el privilegio de autotutela administrativa para revisar las altas de afiliación en el correspondiente Régimen de la Seguridad Social, eludiendo la prohibición establecida en dicha disposición legal que dispone que las Entidades, órganos u Organismos gestores, o el Fondo de Garantía Salarial no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado de lo Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido del concurso.

Por ello, no consideramos convincente la tesis argumental que desarrolla el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, que aduce que el Tribunal de instancia ha incurrido en un claro error de interpretación del articulo 146 de ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, al no tomar en consideración que en este supuesto concreto la Tesorería General de la Seguridad Social podía efectuar la revisión de oficio por cuanto la Inspección de Trabajo habrá constatado la existencia de simulación de la relación laboral formalizada entre empleador y trabajador.

Cabe poner de relieve que el razonamiento que expone la sentencia recurrida comienza señalando que para la validez jurídica del alta del trabajador en la Seguridad Social es presupuesto necesario la propia existencia y realidad de la relación laboral; siendo ésta una cuestión sobre la que los pronunciamientos de los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo tienen un alcance meramente prejudicial ( artículo 10.1 LOPJ y artículo 4.1 LJCA), por ser la Jurisdicción Social la que tiene la competencia genuina para conocer de la existencia o no de una relación laboral por cuenta ajena ( artículo 9.5 LOPJ y artículos 1 y 2 de la Ley 36/2011 de 10 de octubre).

Partiendo de lo anterior, compartimos el criterio de la Sala de instancia cuando señala que el artículo 146.2.a) de la Ley reguladora de la jurisdicción social, que posibilita la autotutela para que la Administración revise sus propios actos sin necesidad de solicitar la revisión ante la Jurisdicción Social, se refiere al caso en que se hayan producido "omisiones o inexactitudes en las declaraciones de los beneficiarios", expresión ésta en la que no cabe considerar incluido el supuesto de "simulación" de la propia relación laboral, que, como acabamos de señalar, es la base y el presupuesto mismo del alta del trabajador en la Seguridad Social.

En efecto, la decisión de la Tesorería General de la Seguridad Social de anular el alta como trabajador en el Sistema Especial de Empleados de Hogar se sustentaba en la afirmación de que no existía en realidad la relación laboral presupuesto del alta; y aquella decisión no se basaba en que en la declaración del beneficiario se hubiesen facilitado datos incorrectos o inexactos, o se hubieran omitido otros, que son los casos en los que tiene cabida la revisión de oficio. Además, destaca la sentencia recurrida, en este caso el "beneficiario" del alta sería el empleado de hogar; y sucede que no es éste quien suscribe el formulario de alta en la Seguridad Social ya que es el empleador quien está obligado a ello. Por tanto, no puede sostenerse que la revisión de oficio, sin necesidad de acudir a la Jurisdicción Social, se justifica por las inexactitudes u omisiones contenidas en la declaración del beneficiario.

En definitiva, compartimos el criterio de la Sala del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco cuando concluye que estamos ante un supuesto en el que la Tesorería General de la Seguridad Social debió interesar la revisión de oficio ante la jurisdicción social, porque es la que detenta la competencia genuina para determinar si existía o no relación laboral, no pudiéndose acudir a la revisión de oficio porque no concurría la excepción prevista en el artículo 146.2.a) de la Ley de la Jurisdicción Social, al no tratarse aquí de un caso de omisiones o inexactitudes constatadas en las declaraciones del beneficiario.

Sobre la formación de doctrina jurisprudencial relativa a la interpretación del artículo 146 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social .

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

1. - El supuesto de excepción a la aplicabilidad del régimen general de revisión de los actos declarativos de derechos contemplado en el primer inciso del artículo 146.2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, debe interpretarse en el sentido de que solo exime a las Entidades, órganos u Organismos gestores de la Seguridad Social de instar el correspondiente proceso judicial ante el Juzgado de lo Social competente, cuando la revisión tenga por objeto la rectificación de errores materiales o de hecho ostensibles, manifiestos o indiscutibles y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario.

2. - En los supuestos en que la Tesorería General de la Seguridad Social aprecie la existencia de simulación de una relación laboral entre empleador y trabajador, al no tratarse de un caso de omisiones o inexactitudes constatadas en las declaraciones del beneficiario, no puede instar el procedimiento de revisión de oficio y deberá interesar la revisión ante la jurisdicción social, en cuanto que no concurre el presupuesto contemplado en el artículo 146.2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.

En consecuencia con lo razonado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 20 de noviembre de 2019.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede la imposición de las costas del recurso de casación a ninguna de las partes, manteniendo, en cuanto a las costas del proceso de instancia, el pronunciamiento de no imposición efectuado en la sentencia impugnada.

Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 20 de noviembre, dictada en el recurso número 211/2018

Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación, manteniendo, en cuanto a las costas del proceso de instancia, el pronunciamiento de no imposición efectuado en la sentencia impugnada.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.