ATS, 22 de Febrero de 2022

El presente recurso se interpone por la representación procesal de doña Pura, don Celestino y don Clemente contra el Real Decreto 462/2021, de 22 de junio, por el que se indulta a don Edemiro.

El Real Decreto impugnado tiene el siguiente contenido:

"Visto el expediente de indulto de don Edemiro, condenado por la Sala Penal del Tribunal Supremo, en sentencia de 14 de octubre de 2019, como autor de un delito de sedición a las penas de 10 años y 6 meses de prisión y 10 años y 6 meses de inhabilitación absoluta, con la consiguiente privación definitiva de todos los honores, empleos y cargos públicos que tenga el penado, aunque sean electivos, e incapacidad para obtener los mismos o cualesquiera otros honores, cargos, o empleos públicos y la de ser elegido para cargo público durante el tiempo de la condena, por hechos cometidos en el año 2017, considerados los informes del Tribunal sentenciador y del Ministerio Fiscal, y atendiendo a las circunstancias del condenado y, en particular, a los motivos de utilidad pública que se exponen en la propuesta del Ministro de Justicia, de acuerdo a la información que obra en el citado expediente, se estima que concurren las citadas razones de utilidad pública, a propuesta del Ministro de Justicia, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 22 de junio de 2021,

Vengo en indultar a don Edemiro la pena privativa de libertad pendiente de cumplimiento, a condición de que no vuelva a cometer delito grave en el plazo de seis años desde la publicación del real decreto."

En la demanda se ejercita la siguiente pretensión contenida en el suplico:

"dictar Sentencia por la que, estimando el presente recurso, revoque, anule y deje sin efecto Real Decreto 462/2021, de 22 de junio, por el que se indulta a don Edemiro."

Por la Abogacía del Estado se formula, al amparo del art. 58.1 LJCA, escrito de alegaciones previas en el que invoca la falta de legitimación activa de los recurrentes.

La argumentación central de la demanda se basa, a su juicio, en intentar fundamentar la legitimación de los demandantes en las vulneraciones de derechos fundamentales padecidas como Diputados del Parlament de Cataluña en el año 2017 cuya esfera jurídica de actuación se habría visto perjudicada como consecuencia de los indultos, solicitando que se restablezcan los efectos de la pena indultada.

Sin embargo, entiende la Abogacía del Estado, que la doctrina de esta Sala es muy clara en el sentido de que la condición de diputados y senadores, y por analogía, de los parlamentarios autonómicos, no es suficiente para conceder legitimación con carácter general ni, en particular, para impugnar los Reales Decretos de concesión de indulto. Invoca al respecto diversos precedentes de esta Sala, algunos referidos en concreto a la impugnación de reales decretos de concesión de indultos.

Considera que las SSTC 41 y 42/2019, carecen de relevancia a la hora de fundamentar la legitimación activa en este proceso, pues ha de acotarse su valor en sus justos términos.

Se trata -explica- de recursos de amparo que fueron promovidos por diputados del Grupo Parlamentario de Ciutadans en el Parlamento de Cataluña. Hace referencia, a continuación, a la sentencia núm. 459/2019, de la Sala de lo Penal del TS en cuyo relato de hechos describe minuciosamente las resoluciones del Tribunal Constitucional que, conteniendo anulaciones, suspensiones o requerimientos, han tenido incidencia en la estrategia concertada por los penados, sin que aparezcan mencionadas las SSTC 41 y 42/2019, lo cual demuestra su nula relevancia en el proceso penal.

Y es que, en efecto, esas SSTC 41 y 42/2019 se limitaron a declarar que los acuerdos impugnados habían vulnerado el derecho de los recurrentes a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes ( art. 23.2 CE) concluyendo que: "Para restablecer a los recurrentes en la integridad de su derecho basta con declarar la vulneración del mismo, toda vez que los acuerdos impugnados fueron aprobados en una legislatura del Parlamento de Cataluña ya finalizada y en el curso de un procedimiento legislativo que culminó con la aprobación de una ley declarada inconstitucional y nula en su integridad por la STC 124/2017".

Por lo tanto, sigue diciendo, las Leyes del Parlamento de Cataluña 19 y 20/2017 y los Acuerdos del Pleno y de la Mesa del Parlamento de Cataluña a que alude la demanda no fueron anulados por las SSTC 41 y 42/2019 sino por otras resoluciones del Tribunal Constitucional, tal como aparece descrito en los hechos probados de la tan citada sentencia de la Sala de lo Penal del TS núm.: 459/2019 o en el FJ 3º de las propias SSTC 41 y 42/2019.

En conclusión, las SSTC 41 y 42/2019 se limitaron a restablecer el ius in officium de los cargos públicos representativos que interpusieron esos recursos de amparo frente a los órganos de gobierno del Parlamento de Cataluña que les habían impedido el pleno y correcto desempeño de su función representativa. Pero esas SSTC 41 y 42/2019 han carecido de relevancia en el proceso penal que nos ocupa hasta el punto de que ni siquiera son mencionadas en la sentencia con la que aquél concluyó. En consecuencia, no han existido vulneraciones de derechos fundamentales de los Diputados que formaban parte del Parlamento de Cataluña en el año 2017 que permitan nada menos que llegar a atribuirles legitimación en el actual proceso.

Explica, a continuación, la representación del Estado que los delitos de sedición y de malversación protegen bienes jurídicos colectivos, pues son delitos contra la sociedad, por ello los demandantes no tienen la condición de víctimas, ni directas ni indirectas, de los delitos de sedición y malversación ni se personaron en la causa penal. Y si, como afirman, tenían la condición de víctimas, debieron personarse en el proceso penal y no lo hicieron.

Esta Sala, añade, ha reconocido legitimación para recurrir las decisiones de concesión de indultos a las víctimas que intervinieron como acusación particular en el proceso penal y como interesados en el procedimiento de indulto, pero a sensu contrario no puede reconocerse legitimación a quien no ha sido acusación particular en el proceso penal. En todo caso, los demandantes no pueden considerarse víctimas de los delitos ahora parcialmente indultados ni se mostraron parte en la causa penal en la que esos delitos fueron castigados, pero, incluso en la hipótesis de que lo hubiesen intentado, su intervención en la causa especial no podría haber sido como acusación particular sino sólo popular, la cual no les habría otorgado legitimación para intervenir en el procedimiento de indulto.

Tampoco, dice acto seguido, la condición de miembro de un partido político les atribuye legitimación para recurrir. El ejercicio del derecho de gracia es una cuestión ajena al ámbito de actividad de los partidos políticos por lo que no existe conexión entre el Real Decreto impugnado y las actividades de los partidos políticos y de sus miembros. Se refiere a la doctrina de esta Sala sobre la legitimación de los partidos políticos. Y entiende que si, conforme a la misma, éstos carecen de legitimación para impugnar los RD de otorgamiento o denegación de indultos, mucho menos puede invocarse la condición de miembro de un partido político para intentar fundar esa legitimación y tampoco la condición de miembro de las Cortes Generales o, en este caso, del Parlamento de Cataluña.

Sin que la conclusión anterior, dice por fin, suponga crear ámbitos de inmunidad de jurisdicción ya que no está en cuestión el control judicial de los reales decretos de concesión de indultos, siempre que ese control sea solicitado por quien ostente legitimación para ello, pues el indulto no es una de las materias en que en nuestro derecho se reconoce la acción popular.

Por lo expuesto, la conclusión no puede ser otra que declarar inadmisible este proceso contencioso administrativo por falta de legitimación activa ( arts. 58.1 y 69.b/ LJCA).

Los demandantes rechazan la alegación de falta de legitimación activa opuesta por la Abogacía del Estado.

Advierten que no han recurrido alegando su condición de miembros de un partido político por lo que no resulta de aplicación la jurisprudencia sobre la legitimación de éstos desgranada por la Abogacía del Estado.

Entienden que para estar legitimado para impugnar una decisión de concesión de un indulto no es necesario ser víctima del delito objeto del mismo, como opone la representación del Estado, pues basta con ser perjudicado por el delito, situación en la que ellos se encuentran y de ahí deriva su interés legítimo por las siguientes razones:

1. Primero, si el interés se mide por los efectos reales, no hipotéticos, positivos (en sentido amplio) que ha de producir la sentencia anulatoria, mis representados cuentan con tal interés. La sedición sólo fue posible mediante el despliegue del pilar parlamentario que permitió la creación de una apariencia de legalidad mediante la apariencia de un procedimiento parlamentario que desconoció total y absolutamente los derechos de mis representados, en cuya defensa interpusieron recurso de amparo ante el tribunal Constitucional.

2. Segundo, mis representados no tienen un interés genérico en la defensa de la legalidad, sino uno concreto y específico: el de la legalidad que protege sus derechos y que fue violentada. Si la sedición consistió en el incumplimiento de la legalidad, para mis representados consistió en el incumplimiento de la legalidad que protege específicamente sus derechos.

3. Tercero, el interés legítimo de mis representados se asienta sobre su condición de diputados del Parlament de Cataluña y, por consiguiente, representantes de sus ciudadanos, que vieron y sufrieron, de manera específica, la conculcación de sus derechos. No sólo los ciudadanos sufrieron las consecuencias de la sedición, sino que tuvo en el ámbito parlamentario una especial incidencia o relevancia. Porque la sedición consistió en la gravísima alteración del normal funcionamiento de todas las instituciones del Estado, y, en particular, en el Parlament. Mis representados no son, en este proceso, meros ciudadanos, son representantes del pueblo de Cataluña que vieron violentados sus derechos precisamente para hacer posible la sedición.

4. Cuarto, mis representados tienen un interés por cuanto el indulto hace extinguir la responsabilidad criminal por los hechos consistentes en la sedición parlamentaria, en el pilar parlamentario de la sedición, que consistió, precisamente, en el total y absoluto desconocimiento del procedimiento legislativo y, por consiguiente, sus derechos. No pretenden, mediante la Sentencia que resuelva el presente recurso, obtener la reparación de sus derechos parlamentarios, que ya lo fue por otra vía procesal; no se trata de pretender la satisfacción de derechos, porque reduciría la legitimación activa al disfrute de derechos subjetivos. Mis representados disfrutan de un interés cualificado respecto del mantenimiento de la responsabilidad criminal por los hechos sediciosos que les afectaron como ciudadanos, pero, sobre todo, como representantes de los ciudadanos de Cataluña, mediante la lesión de sus derechos en el seno parlamentario, en cuya defensa llevaron a cabo una específica y singular actividad de protección, no sólo de sus derechos, sino de los de todos los ciudadanos.

5. Quinto, tienen un interés, por último, por cuanto la extinción de la responsabilidad criminal supone la de la pena, impidiéndole que cumpla la triple finalidad (reparadora, preventiva y educativa) que tiene una proyección específica sobre la esfera jurídica de mis representados. La reparación se refiere, también, a su esfera jurídica violentada por la conculcación de sus derechos; preventiva porque habría que evitar que se pudiese volver a repetir los hechos sediciosos, sobre lo que vuelven a amenazar los indultados, con los consiguientes efectos sobre la esfera jurídica de mis representados; y de educación por cuanto, como señala la Constitución, la pena ha de tener una finalidad rehabilitadora, precisamente, para que los castigados se reinserten y no vuelvan a reincidir en el hecho delictivo.

A continuación, entienden que en este momento procesal, dada la vinculación entre la legitimación y la cuestión de fondo, no es posible apreciar que refulge con claridad la causa de inadmisión invocada y ello debería llevar, como ha hecho la Sala en los precedentes que cita, a desestimar la alegación previa por este motivo y a que la Sala se pronunciara al respecto en sentencia.

Rechaza, asimismo, que sea aplicable la doctrina invocada por la Abogacía del Estado contenida en el auto de esta Sala de 6 de julio de 2012.

La representación procesal de don Emilio, codemandado en este recurso, a la que se dio trámite de audiencia sobre las alegaciones previas formuladas por la Abogacía del Estado, ha presentado escrito en el que se adhiere a las formuladas por la Abogacía del Estado.

Constituye la legitimación activa y, más precisamente, la legitimación ad causam que es a la que aquí nos referimos -como recuerda la reciente STS de 2 de noviembre de 2021, rec. 76/2020, en línea con una constante jurisprudencia- la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un determinado proceso. Y se vincula, en nuestro orden jurisdiccional, a la relación que media entre el sujeto promotor del recurso y el objeto de la pretensión que se deduce. De modo que el recurso sólo puede iniciarse por quien tiene legitimación, pues no se reconoce con carácter general la acción pública, salvo previsión legal expresa.

Se comprende, por tanto, su indisociable vinculación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24 CE, al que sirve de soporte, del que deriva la necesidad, en la medida en que permite el acceso a la jurisdicción, de evitar interpretaciones que dificulten de manera irrazonable o desproporcionada tal acceso.

A ella se refiere el art. 19 LJCA que en sus diversos apartados desglosa un catálogo de supuestos en los que, como regla general, se vincula la legitimación activa a la defensa de un derecho o interés legítimo, tal y como deriva de la configuración en el art. 24 CE del derecho a la tutela judicial efectiva "de los derechos e intereses legítimos".

Es así doctrina reiterada de esta Sala -que todas las partes conocen y citan en sus respectivos escritos- la necesidad de invocar la afectación de un interés en sentido propio, cualificado y específico, distinto del mero interés por la legalidad, de forma que concurra una relación entre el sujeto que acciona y el objeto de la pretensión que determine que la anulación de lo impugnado produzca para aquél un efecto positivo (un beneficio) o evite uno negativo (un perjuicio), actual o futuro, pero cierto, que debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acuda al proceso, criterio que reitera la jurisprudencia constitucional. El interés legítimo supone que la actuación administrativa impugnada pueda repercutir directa o indirectamente, o en el futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien la impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (por citar sólo algunas, SSTS de 25 de mayo de 2006, de Pleno, rec 38/2004; de 3 de marzo de 2014, de Pleno, rec. 4453/2012; o la más reciente de 2 de noviembre de 2021, antes aludida, entre otras muchas).

El interés legítimo se delimita, así, caso a caso, en atención a la pretensión ejercitada, en función de si la anulación que se pretende de la actividad administrativa impugnada "supone un concreto beneficio o la evitación de un singular perjuicio a quien ejercita la acción, esto es, una utilidad específica que va más allá del interés genérico de que las Administraciones públicas actúen conforme a derecho" ( STS de 15 de julio de 2010, rec. 23/2008). Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva, y ha de ser identificada en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. No es suficiente, como regla general, que se obtenga el beneficio de carácter cívico que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad ( STS de 18 de enero de 2005, rec. 22/2003). Con éstas u otras palabras similares se pronuncia desde antiguo una constante jurisprudencia.

La concurrencia de un interés legítimo es, pues, la regla general para el reconocimiento de la legitimación activa a una persona física o jurídica en la interposición de un recurso contencioso administrativo y así se expresa en el apartado a) de art. 19.1 LJCA.

Sólo como excepción, y así lo recuerda la STS de Pleno de 3 de marzo de 2014, rec. 4453/2012, "en determinadas ocasiones, ese concreto y especifico interés legítimo que vincula al recurrente con la actividad objeto de impugnación, no resulta exigible. Por ejemplo, ese requisito legitimador no resulta de aplicación en algunos ámbitos sectoriales de la actividad administrativa, en los que se permite que cualquier ciudadano pueda interponer un recurso sin ninguna exigencia adicional. Es lo que se denomina "acción popular" en el artículo 19.1.h) de la Ley de esta jurisdicción, y que la mayor parte de nuestras leyes sectoriales tradicionalmente la han denominado "acción pública" tan habitual, por ejemplo, en el ámbito del urbanismo o en determinados supuestos relacionados con el medio ambiente. El entronque constitucional de esta acción está en el artículo 125 de nuestra Carta, y exige que una norma con rango de ley así la reconozca expresamente, con la finalidad de "(r)obustecer y reforzar la protección de determinados valores especialmente sensibles, haciendo más eficaz la defensa de los mismos, ante la pluralidad de intereses concurrentes" como dijeron las SsTS de 14 de mayo de 2010 (casación 2098/06, FJ 5) y 6 de junio de 2013 (casación 1542/10, FJ 5º). Se considera que la relevancia de los intereses en juego demanda una protección más vigorosa y eficaz que la que puede proporcionar la acción de los particulares afectados. Por ello, cualquier ciudadano que pretenda simplemente que se observe y se cumpla la ley, puede actuar, siempre y cuando así le haya sido previamente reconocido. Fuera de estos supuestos, expresamente reconocidos y previstos por la ley, es necesario el concurso del interés legitimo como presupuesto habilitante para poder acceder a la jurisdicción."

En definitiva, quien acciona ante esta jurisdicción debe "resultar afectado" en un interés cualificado y específico, en los términos expuestos, por la resolución que impugne. Al margen de ello, la legitimación activa en este orden jurisdiccional requiere la expresa habilitación del legislador y en los términos en que la ley configure la acción pública ( art. 19.1.h/ LJCA).

En este momento procesal, en el que ya ha sido formulada la demanda y expresada la pretensión que en ella se deduce, cuenta la Sala, sin necesidad de esperar a otro momento, como sería el del dictado de la sentencia, con todos los elementos de juicio necesarios para poder apreciar si concurre o no la legitimación activa que se discute, ya que en este caso la valoración de ello no exige cuestionar ni el planteamiento fáctico de la demanda ni, tampoco, los motivos de legalidad que fundamentan la pretensión anulatoria.

Cuando la legitimación ad causam, de la que aquí tratamos, en la medida en que supone la relación del recurrente con el objeto de la pretensión, aparece inescindiblemente unida al fondo del asunto, de forma que no pueda analizarse aquélla sin resolver éste, habrá que tramitar el proceso contradictorio en su integridad, con sus fases probatoria y alegatoria, hasta sentencia, para poder resolver sobre la concurrencia de aquel presupuesto del proceso, sin que en otro caso, tal culminación del proceso sea necesaria ( auto de 8 de octubre de 1996). Y así, esta Sala se ha pronunciado sobre la concurrencia de la legitimación activa, tanto por auto, acogiendo alguna alegación previa, como en sentencia. Existen múltiples ejemplos de ambas decisiones (baste como muestra el extenso listado, tanto de autos como de sentencias, que se contiene en el fundamento sexto de nuestra reciente sentencia de 2 de noviembre de 2021, rec. 76/2020), que se adoptan siempre en función del caso, esto es, de los términos en los que aparezca formulada en cada caso la vinculación del actor con el objeto de la pretensión y de si es posible, como aquí ocurre, su análisis separado de la cuestión de fondo por no exigir su valoración el cuestionamiento del fundamento fáctico o jurídico de la pretensión ejercitada.

Los recurrentes, diputados del Parlament de Cataluña en 2017, se consideran legitimados para la impugnación del Real Decreto de indulto recurrido, al amparo del art. 19.1.a) LJCA, por entender afectado por él un interés legítimo.

Este interés legítimo derivaría de considerarse perjudicados por el delito por entender que sufrieron de manera específica y singular las consecuencias de los hechos delictivos cometidos por los condenados hoy indultados. Explican que el delito de sedición por el que han sido condenados sólo fue posible "mediante el despliegue del pilar parlamentario" con la aprobación de las conocidas como leyes de transitoriedad y de referéndum de autodeterminación, utilizando "una apariencia de un procedimiento parlamentario que desconoció total y absolutamente los derechos de mis representados", en cuya defensa interpusieron recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional en los que se reconoció la vulneración de su derecho fundamental de participación política, art. 23 CE, por estos graves defectos de tramitación parlamentaria ( SSTC 41/2019 y 42/2019).

Entienden, por ello, que los delitos objeto del indulto que recurren, sedición y malversación, les han afectado de manera singular, de forma que no les guía "el mero interés genérico en la defensa de la legalidad, sino uno concreto y específico: el de la legalidad que protege sus derechos y que fue violentada"; los recurrentes "no son, en este proceso, meros ciudadanos, son representantes del pueblo de Cataluña que vieron violentados sus derechos precisamente para hacer posible la sedición", por ello, "disfrutan de un interés cualificado respecto del mantenimiento de la responsabilidad criminal por los hechos sediciosos que les afectaron como ciudadanos, pero, sobre todo, como representantes de los ciudadanos de Cataluña, mediante la lesión de sus derechos en el seno parlamentario, en cuya defensa llevaron a cabo una específica y singular actividad de protección, no sólo de sus derechos, sino de los de todos los ciudadanos".

Refieren, por tanto, en definitiva, su legitimación a la lesión de sus derechos fundamentales como parlamentarios en el curso de la tramitación de aquellas leyes.

Ahora bien, su condición de perjudicados por el delito objeto de indulto parcial en el acto impugnado no puede hacerse derivar de tal extremo porque no es la vulneración de tales derechos la determinante de la condena impuesta en la sentencia penal condenatoria y así hemos tenido ocasión de reflejarlo ya en los autos dictados por esta misma Sección, rechazando la petición de suspensión cautelar del Real Decreto impugnado (autos de 13 de julio de 2021), en los que hemos descartado que tales derechos sean objeto o resulten afectados por el pronunciamiento judicial penal condenatorio al que se refiere el perdón que aquí se cuestiona. Conviene reproducir nuestra argumentación al respecto contenida en aquellos autos:

"Pero es que, además, tales derechos e intereses, tal y como se describen por los recurrentes en otros apartados de su escrito, no son objeto ni resultan afectados por el pronunciamiento judicial penal, (...).

Los recurrentes invocan la vulneración de sus derechos como miembros del Parlamento de Cataluña, durante la tramitación parlamentaria de las denominadas ley "de referéndum de autodeterminación" y ley "de transitoriedad jurídica y fundacional de la república", como declaró el Tribunal Constitucional en sentencias 41/2019 y 42/2019, de 27 de marzo, en los recursos de amparo interpuestos al efecto, en las que se reconoció la inobservancia del procedimiento legislativo y que resultaron afectadas las facultades que integran el ejercicio de la función legislativa de los recurrentes y los derechos de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes.

Se trata del ejercicio de tales derechos fundamentales, susceptibles de amparo, que obtuvieron la correspondiente tutela mediante los recursos pertinentes ante el Tribunal Constitucional, resueltos por las citadas sentencias.

Es claro que tales derechos fundamentales no forman parte del interés jurídico, penalmente protegido, que constituye el tipo penal de los delitos de sedición y malversación de caudales públicos a que se refiere la condena impuesta en la sentencia de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo. Ningún pronunciamiento de la sentencia se refiere o afecta a los derechos invocados por los recurrentes y ninguna incidencia tiene para los mismos el cumplimiento o no de la pena.

Los recurrentes tratan de atraer su interés en el caso señalando la importancia de dichas leyes, en cuya elaboración se conculcaron sus derechos como parlamentarios, para las posteriores acciones constitutivas de los tipos delictivos apreciados por el Tribunal Supremo y las correspondientes condenas, entre otras, a las penas privativas de libertad objeto de indulto. Sin embargo, no tienen en cuenta que, en todo caso, lo que se valora por el Tribunal penal (...) es la incidencia de dichas leyes en la realización del tipo delictivo y, por lo tanto, en la vulneración del interés jurídico penalmente protegido, a cuya reparación responde la condena penal, y no valora ni se pronuncia, ni siquiera indirectamente, sobre la incidencia de la conducta penalmente tipificada en derechos ajenos al proceso, como los invocados por los recurrentes, que se refieren al ejercicio de sus derechos como parlamentarios y que ya fueron objeto de la correspondiente tutela por el Tribunal Constitucional."

Y ciertamente, no es la vulneración de estos derechos fundamentales de los recurrentes como parlamentarios lo que determina la condena de los ahora indultados, sino la incidencia de aquellas leyes -con las graves lesiones constitucionales en su tramitación y contenido declaradas en múltiples pronunciamientos del Tribunal Constitucional desoídos por aquéllos y su contumaz desatención por los condenados- en la conducta típica sancionada. En ningún momento se refiere la sentencia penal condenatoria como fundamento de la condena a la lesión de estos derechos fundamentales, del ius in officium de los parlamentarios, sino a la dimensión objetiva que aquellas graves lesiones constitucionales, y la reiterada desatención por los condenados de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional que así lo declararon, supusieron en la realización del tipo delictivo, en coherencia con los bienes jurídicos protegidos por el delito que no es la protección de aquellos derechos fundamentales de los parlamentarios, su ius in officium, sino -como se refleja en la sentencia penal- el orden público, el funcionamiento de las instituciones del Estado de derecho, incluida la institución parlamentaria, la obstrucción de la legítima voluntad legislativa, gubernativa o jurisdiccional, el conjunto de condiciones que permiten el normal desarrollo de la vida ciudadana en el marco convivencial de la organización democrática del Estado, o, en el caso de la malversación, la protección de los fondos públicos. Esto es, bienes de titularidad colectiva, intereses generales de los que son titulares el conjunto de los ciudadanos cuya defensa ante esta jurisdicción no tienen legalmente atribuida los recurrentes ni como particulares ni como diputados.

Por esta razón, los argumentos de los recurrentes para sostener su legitimación en la conculcación de sus derechos como parlamentarios se sitúan al margen del interés jurídico penalmente protegido por los delitos de sedición y malversación a que se refiere la condena que parcialmente se indulta. Y por ello, no podemos apreciar que pueda derivarse para los recurrentes de la anulación del perdón que aquí se recurre una incidencia singular, cualificada y específica en un interés personal y propio como afectados por los hechos delictivos ya que el interés legitimador que se esgrime como afectados por el delito no ha sido determinante de la condena cuyos efectos se eliminan por el Real Decreto impugnado y a la que el indulto se encuentra indisociablemente unida.

Esta Sala ha admitido la legitimación de la víctima del delito para impugnar ante este orden jurisdiccional las resoluciones que eliminan la pena mediante su perdón y compartimos con los recurrentes que tal condición de víctima o perjudicado, en definitiva, la afectación por el delito, hace nacer un interés legítimo en la impugnación de su perdón determinante de aquella legitimación al amparo del art. 19.1.a) LJCA, con independencia de que se hubiera ejercido la acción penal en el previo proceso penal o se hubiera dejado legítimamente su ejercicio en manos del Ministerio Fiscal. Como dijimos en nuestra sentencia de 20 de febrero de 2013, antes citada, "[S]i la víctima tiene interés en la condena también lo tiene en el perdón y en su contenido". Pero como cabe apreciar, tal doctrina se vincula a la condición de ser víctima, perjudicado u ofendido por el delito. Ni la extensión más amplia, ex art. 24 CE, que pueda darse a estos conceptos o a la noción más general de afectado o dañado por el delito como fuente de legitimación de la impugnación de decisiones de concesión de indulto puede construirse, insistimos, fuera del reproche penal que supone la sentencia condenatoria sobre la que el indulto de forma indisociable se proyecta, al margen de los hechos castigados y del interés jurídico protegido por la condena.

De las dificultades de articulación de la legitimación activa ante esta jurisdicción de los representantes parlamentarios -tanto si se considera que los recurrentes actúan en su propio nombre como si lo hacen en su calidad de representantes parlamentarios-, da cuenta nuestra jurisprudencia (sentencia de pleno de 5 de marzo de 2014, rec. 64/2013, sentencia de 19 de mayo de 2014, rec. 72/2010, sentencia de 12 de junio de 2018, rec. 597/2017, autos de 14 de noviembre de 2019, rec. 105/2019, o de 12 de abril de 2021, rec. 166/2021), también en materia de indultos (auto de 6 de noviembre de 2012, rec. 179/2012), en la que se destaca que "su campo de actuación propio es el de la representación política, pero no el de la genérica defensa de la legalidad ante los Tribunales". Y ello es lo que ocurre en el presente caso.

La defensa de la Constitución, de sus valores y principios, y del Estado democrático y del funcionamiento de sus instituciones, también de la institución parlamentaria, como objeto de la actividad de los representantes parlamentarios es un aspecto inherente a la acción política, pero no supone el establecimiento de una relación específica entre su función y cualquier acto administrativo que pueda interpretarse como contrario a los valores constitucionales defendidos en sede parlamentaria. La condición de parlamentario no atribuye la representación de la sociedad ni del interés general ni de los bienes jurídicos colectivos en la jurisdicción contencioso administrativa. Ninguna previsión del legislador así lo establece.

Como recuerda nuestra jurisprudencia, la mayor intensidad con la que se manifiesta el derecho a la tutela judicial efectiva al abordarse el acceso a la jurisdicción no puede llevarnos a reconocer por esta vía a favor de los representantes parlamentarios, al margen de los presupuestos establecidos en el art. 19 LJCA, una acción general para impugnar cualquier actuación gubernamental en defensa de los principios y valores constitucionales, para ello es necesario que la ley así lo contemple ( art. 19.1.h/ LJCA).

En consecuencia, apreciamos la concurrencia de la causa de inadmisibilidad de falta de legitimación activa, prevista en el art. 69.b) LJCA, invocada como alegación previa por la Abogacía del Estado y, por ello, debemos declarar la inadmisibilidad del presente recurso.

La legitimación en general.

No hay en el proceloso ámbito del Derecho Procesal una materia más oscura que la legitimación y la regulación que se hace por nuestro Legislador ofrece más sombras que luces.

La legitimación, como institución propia del Derecho Procesal, se configura por la Doctrina al delimitar la relación jurídico-procesal como una relación independiente de la propia relación jurídico-material, porque la protección que reclama el ciudadano al Juez no surge del mismo derecho material afectado, sino como un derecho independiente que se define como derecho fundamental. En nuestra Constitución, con el reconocimiento de la tutela judicial del artículo 24 a todas las personas -incluso a los mismos poderes públicos, único derecho fundamental del que son titulares-, siguiendo los parámetros impuestos en los Textos internacionales suscritos en defensa de los derechos humanos.

Se considera por la Doctrina que en el proceso puede hablarse de dos relaciones jurídicas. La material o sustantiva que es previa al proceso, se regula por el Derecho sustantivo y afecta a los concretos sujetos que están vinculados en esa particular relación jurídico-material. Por el contrario, la relación jurídico-procesal, independiente de la anterior, surge directamente entre quien implora la tutela y el órgano jurisdiccional que ha de ampararlo en sus derechos, no es una relación entre las partes del proceso, sino de cada una de ellas con el órgano judicial y tiene naturaleza no solo pública sino incluso con amparo constitucional.

Se trae aquí esa distinción porque, así como el derecho material es el que regula el objeto del proceso, es decir, el derecho que se aduce vulnerado, la relación jurídico-procesal se regula por la norma procesal y, lo que es importante a los efectos del debate, en cuanto que independiente de la relación material, es diferente en cuanto a los sujetos, el objeto y los efectos. Esa independencia comporta que puedan darse supuestos en que se constituya defectuosamente la relación procesal y el proceso que es inherente a dicha relación deba decaer, pero sin afectar a la relación jurídico material, que no ha de correr esa misma suerte, sino que se deja indemne.

En relación con las condiciones subjetivas de la relación procesal, los procesalistas distinguen entre la llamada legitimatio ad procesum y la legitimatio ad causam: la primera, a grandes rasgos, sería las cualidades personales para instar el proceso o para oponerse a él, es decir, para reclamar la tutela judicial o para pedir la tutela para que se rechace, cualidades que pueden o no coincidir con las de la relación material; la legitimación ad causam tiene un contenido diferente y más complejo por cuanto está referida al presupuesto de que, caso de existir o perjudicarse el derecho que se dice vulnerado o cuestionado, pueda ser reclamado por quien insta el proceso o frente a quien se insta.

Que los procesalistas se vean obligados a referirse a esta segunda modalidad de la legitimación no es baladí; se debe a la necesidad de elaborar el concepto autónomo de acción en la relación jurídico-procesal, como integrante del proceso, que es esencial para configurar la relación jurídico-procesal, como una institución diferente de las potestades que confiere el derecho material, en cuanto la acción no nace de ese derecho material, debate sobre el que no es necesario entrar ahora, aunque sí conviene dejar constancia de que ya la diferencia entre la relación material y la procesal se altera en este supuesto, porque si ese presupuesto del proceso, la legitimación ad causam, requiere el examen del derecho reclamado, ya no se mueve exclusivamente en el ámbito de la relación jurídico-procesal, sino que requiere acudir a la relación material, es decir, al derecho material en cuestión.

Así como la denominada legitimación ad procesum no ofrece complejidad alguna en cuanto que se integra con plenos efectos en la relación jurídica-procesal sin afectar -su concurrencia o no- al derecho material objeto del proceso; la legitimación ad causam sí está vinculada al mismo derecho cuestionado, en cuanto solo después del examen del mismo se podrá determinar su concurrencia; es decir, no se integra ya propiamente en la relación jurídico procesal, sino que incide en la relación material cuestionada en el proceso y, por tanto, difícilmente puede condicionarlo. Esto es, la doctrina tradicional ha considerado que no constituye la legitimación ad causam un presupuesto de la relación procesal y, por tanto, no puede condicionar el proceso, sino que, como cuestión relacionada con el ámbito sustantivo, solo puede ser determinada cuando, examinando la cuestión material que se hace vale en el proceso, se examine el derecho material reclamado y ese examen solo puede hacerse por sentencia. Ahora bien, en la medida en que también la legitimación ad causam constituye un presupuesto del proceso, esa declaración al momento de la sentencia se retrotrae al inicio del proceso, como acepta la Doctrina procesalista.

Ha de tenerse en cuenta que la legitimación, como todos los presupuestos de la relación procesal, es decir del proceso, afecta a ambas partes, es decir, tanto al demandante como al demandado, de tal forma que al igual que la competencia o la postulación, la legitimación es una exigencia procesal de todos los que intervienen en él.

Sin perjuicio de que, como veremos, nuestro Derecho ofrece una regulación confusa de la legitimación ad causam, es lo cierto que en nuestra jurisprudencia no faltan decisiones que obedecen a ese esquema. En efecto, el mismo Tribunal Constitucional ha examinado esa cuestión en sede de protección del derecho a la tutela judicial efectiva -lo que da al debate una dimensión que excede de la mera interpretación de las normas procesales- en la STC 214/1991, de 11 de noviembre (ECLI:ES:TC:1991:214), en la que declara:

"[L]a legitimación, en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso. Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto... Y es que la legitimación, en tanto que relación jurídico-material que liga a las partes con el objeto procesal, pertenece al fondo del asunto, por lo que no puede causar extrañeza alguna que, aun cuando todas y cada una de las resoluciones judiciales impugnadas hayan apreciado la existencia de la "excepción" de falta de legitimación activa, simultáneamente han entrado en el conocimiento de la relación jurídico-material debatida y confirmado una Sentencia de instancia que, en principio, goza de todos los efectos materiales de la cosa juzgada..." Debe destacarse que en esta sentencia el Tribunal de Garantías no solo configura la legitimación como vinculada al fondo, sino que impone su examen pronunciándose sobre él y en sentencia, la cual, es importante destacarlo, se considera que produce los efectos materiales de la cosa juzgada.

Y en esa misma línea ha declarado el Tribunal de Garantías que la " carencia de acción -legitimación ad causam-, [que] se integra en la cuestión de fondo por equivaler a ausencia de violación del derecho cuya protección se pretende y, por tanto, la desestimación que aquí se acuerda es de naturaleza sustantiva o material, no necesitada de alegación o planteamiento previo, al contrario de lo que ocurre con las causas de inadmisibilidad que, por exigencias de tipo procesal, se convierten en el momento de dictarse Sentencia en causas de desestimación, sin perder por ello su condición de obstáculos formales a la válida constitución del proceso." (sentencia 17/1989; ECLI:ES:TC:1989:17).

Claramente se concluye de tales términos, referidos al proceso contencioso-administrativo, que la ausencia de legitimación ad causam solo puede apreciarse valorando la relación sustantiva y solo puede declararse en sentencia; es decir, comporta la desestimación del recurso y no la declaración de inadmisibilidad; y ello sin perjuicio de situarse el debate en sede procesal. Y se reitera esa concepción del presupuesto procesal cuando el Tribunal declara, con mayor rotundidad, en la sentencia 65/1988, de 13 de abril (ECLI:ES:TC:1988:65), que " la falta de legitimación ad causam, [que] presupone conceder el acceso al proceso en cuanto constituye una cuestión de fondo." Incluso esa configuración de la legitimación ad causam en sede constitucional se lleva más lejos en la sentencia 47/2006, de 13 de enero (ECLI:...:47) cuando apunta a que las sentencias en que se estime tienen el relevante efecto de cosa juzgada material y formal, como ya vimos anteriormente, cualidad que no tienen las sentencias que acogen los óbices procesales, al dejar indemnes el derecho cuestionado.

La Sala Primera de este Tribunal Supremo que, por razones obvias, ha examinado estas cuestiones con mayor detalle, al interpretar lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil al respecto -que es de aplicación supletoria en todos los órdenes jurisdiccionales- ha determinado el alcance de la legitimación ad causam, siendo de destacar lo declarado en su sentencia 306/2019, de 3 de junio (ECLI:ES:TS:2019:1969), con abundante cita:

""La legitimación pasiva ad causam [para el pleito] consiste en una posición o condición objetiva en conexión con la relación material objeto del pleito que determina una aptitud o idoneidad para ser parte procesal, en cuanto supone una coherencia o armonía entre la cualidad atribuida -titularidad jurídica afirmada- y las consecuencias jurídicas pretendidas (...). En consecuencia, su determinación obliga a establecer si, efectivamente, guarda coherencia jurídica la posición subjetiva que se invoca en relación con las peticiones que se deducen (...), lo que exige atender al contenido de la relación jurídica concreta, pues será esta, sobre la que la parte demandante plantea el proceso, con independencia de su resultado, la que determine quiénes son las partes legitimadas, activa y pasivamente".

Ese criterio se reitera en la sentencia de la misma Sala 603/2021, de 14 de septiembre, (ECLI:ES:TS:2021:3312), en la que se examina la jurisprudencia sobre esta materia, al declarar que "la legitimación ad causam consiste, en una posición o condición objetiva en conexión con la relación material objeto del pleito que determina una aptitud para actuar en el mismo como parte; se trata de una cualidad de la persona para hallarse en la posición que fundamenta jurídicamente el reconocimiento de la pretensión que trata de ejercitar y exige una adecuación entre la titularidad jurídica afirmada (activa o pasiva) y el objeto jurídico pretendido...".

Ahora bien y como se cuida de puntualizar esa jurisprudencia, conforme se señala en la última de las mencionadas sentencias, esta legitimación ad causam "por su propia naturaleza y efectos, su falta puede ser apreciada de oficio (...) en cualquier momento del proceso... con todo, dada la vinculación de la legitimación con el tema de fondo y las utilidades que comporta el manejo del concepto con precisión, no es extraño que, en ocasiones, se confunda la legitimación (questio iuris) con la existencia del derecho discutido (que exige la comprobación de los elementos fácticos que lo configuran)" (...), y de ahí, sobre todo, que la falta de legitimación adcausam se considere apreciable de oficio por los tribunales, incluso por esta sala al conocer del recurso de casación..."

La legitimación en nuestro ordenamiento jurídico.

Nuestra Ley de Enjuiciamiento Civil de 1880, por el estado de la doctrina procesalista de la época, ni tan siquiera hizo referencia alguna a la legitimación en su extenso articulado y el Legislador nacional no consideró ese concepto en la regulación del proceso que establecía. Bien es verdad que el fértil ingenio de los redactores de la Ley, al regular las oportunamente denominadas excepciones dilatorias en su artículo 533, hacía referencia, en su párrafo segundo, a "[l]a falta de personalidad en el actor por carecer de las cualidades necesarias para comparecer en juicio o por no acreditar el carácter o representación con que reclama." No se requerían grandes esfuerzos dialécticos en la Doctrina para concluir que las referencias a las " cualidades" del actor, permitía considerar que podría estimarse que hacía referencia a la legitimación ad causam, por más que la jurisprudencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo se resistió a considerar que dicha legitimación pudiera comportar los efectos propios de las excepciones dilatorias.

Como en otras muchas materias fue pionera en el reconocimiento y tratamiento de la legitimación nuestra Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, que ya en su Exposición de Motivos contiene unos acertados razonamientos de la institución, si bien en su articulado se hace una regulación no exenta de complejidad. En efecto, se regulaba, por un lado, en su artículo 27, lo que se denominaba como " capacidad procesal", con una clara referencia a la doctrinalmente denominada legitimación ad procesum; y, en un capítulo diferente, regulaba lo que denominaba "legitimación", que se vinculaba a la cláusula tradicional del interés directo, luego corregida por la jurisprudencia constitucional y de este Tribunal Supremo. Y, en efecto, en los artículos 28 y 29 se regulaba la legitimación ad causam tanto en su vertiente activa como pasiva.

Ese esquema ha pasado a la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 que regula la legitimación y la capacidad para ser parte, habiéndose considerado por la Jurisprudencia de la Sala Primera que nuestro primer Texto de Derecho Procesal, que es supletorio en todos los demás órdenes, ha prescindido de la legitimación ad procesum, que se regula como capacidad para ser parte, y la legitimación, que se considera como legitimación ad causam (en lo sucesivo, las referencias que se hagan sobre legitimación están referidos a la ad causam).

Y en ese esquema, el Legislador de 2000 tiene la idea clara de que la legitimación que regula constituye una cuestión procesal peculiar, ya que cuando se refiere a las excepciones procesales en el artículo 416, solo hace referencia a la " capacidad de los litigantes" no a su legitimación. La consecuencia de lo expuesto es que la falta de legitimación, como regla general, solo puede declararse en sentencia.

Nuestra Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, que sigue el régimen establecido por su predecesora, ofrece una regulación no exenta de problemas interpretativos. En efecto, recordando lo establecido en su casi coetánea Ley de Enjuiciamiento Civil, regula la capacidad procesal en el artículo 18 y ya con la denominación de " legitimación" hace referencia a la legitimación ad causam, en su doble vertiente activa y pasiva, en los artículos 19 a 21, con expresa referencia -era obligado- a la legitimación del demandado. Pero por no tratarse de un supuesto ordinario de legitimación, el mencionado artículo 19.1º.a) establece la regla general de legitimación en favor de quienes " ostenten un derecho o interés legítimo" (prescindamos ahora de los supuestos de legitimación especial que se incluyen en el precepto), sin mayores condiciones. A la legitimación pasiva se refiere el artículo 21, incluido en el mismo Capítulo II, de la cual, por cierto, se olvida en los sucesivo el Legislador.

La jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha venido reiteradamente declarando que la legitimación, en el sentido que se regula en el mencionado artículo 19, tiene la trascendencia procesal que detalladamente se reseña en el auto del que discrepamos, no es necesario aquí reiterarlo, sin embargo, el examen de esa jurisprudencia requiere alguna matización no exenta de complejidad, a la vista de la regulación procesal.

En el ámbito del Derecho privado determinar la legitimación, en cuanto que relación del sujeto que insta el proceso o con quien se opone a él, es una tarea que no ofrece mayor complejidad, como regla general, y así, fácilmente puede determinarse si quien reclama la propiedad de una cosa tiene interés en esa declaración por ostentar algún derecho concreto sobre ella, que debe, cuando menos, alegar en su demanda, porque sería absurdo hacer una declaración o no de un derecho de propiedad sin relevancia alguna para quien lo cuestiona. Alegada la relación, difícilmente podrá determinarse si tiene legitimación o no sin examinar el derecho de propiedad reclamado, es decir, la relación material discutida en el proceso.

Pero ese esquema tiene perfiles más complejos en el ámbito del proceso contencioso. En efecto, en el proceso contencioso, por su propia naturaleza, la relación procesal no se vincula, necesariamente, a esa relación material. El objeto del proceso contencioso -lo que el actor reclama al Tribunal- se configura en dos momentos procesales que el Legislador ha determinado minuciosamente; a saber, una actividad administrativa, entendida en sentido amplio ( artículos 106 de la Constitución y 1 y 25 a 30 de la LJCA), que se delimita por el actor en el escrito de interposición ( artículo 45 de la LJCA); y unas concretas pretensiones, que se determinan en la demanda y contestación ( artículo 56 LJCA). Estas pretensiones podrán ser de mera anulación, que siempre deberá incluirse por el actor, o de reconocimiento de derechos, en terminología del artículo 31 de la LJCA, " el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda." Ahora bien, como ya se ha adelantado, en tanto que la pretensión de anulación es inherente al proceso contencioso, la de reconocimiento de derechos -la propia del ámbito civil- es opcional.

Esa configuración del proceso contencioso tiene repercusión a la hora de examinar la legitimación. En efecto, cuando el artículo 19.1º.a) de la LJCA hace referencia a ostentar un " derecho o interés legítimo", es fácil apreciarlo cuando se trata de una pretensión de reconocimiento de derechos, pero tiene mayor complejidad cuando lo que se ejercita es la mera pretensión de anulación. No puede olvidarse que, conforme resulta del artículo 31 antes citado, esa pretensión es la básica y elemental de nuestro proceso, es decir, los ciudadanos tienen el derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva para la pretensión de mera anulación de que una actividad administrativa no es " conforme a Derecho".

Determinar cuando existen los presupuestos de la legitimación en los supuestos de pretensiones de mera anulación, no resulta ya una labor tan pacífica con las exigencias del artículo 19. Ya de entrada, deberá convenirse que no sirve la ostentación de un "derecho", porque no es pensable que si existiera ese derecho afectado en la actividad administrativa el actor no lo reclamase, tratándose entonces de una pretensión de restablecimiento. Queda como único criterio para determinar la legitimación en tales supuestos el del " interés legítimo". Ahora bien, si el interés, conforme al Diccionario es " provecho, utilidad, ganancia", la legitimación debe suponer que en quien pretende la mera anulación de una actividad debe concurrir esa utilidad con su anulación, pero no entendida ya como vínculo entre el derecho que subyace en esa actividad, sino a la mera declaración de que no " incurra[n] en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder" ( artículo 70 LJCA).

Esa determinación de la legitimación en los supuestos de pretensiones de mera anulación no comporta una extravagancia, es la que está presente en la casi totalidad de los procesos en los que se impugnan disposiciones reglamentarias -nos referimos a su impugnación directa-- que en la mayorías de los supuestos no lleven incorporada otra pretensión que la de mera anulación, sin que frecuentemente incorporen pretensiones de situación jurídicas individualizada, aunque no están excluidas ni sean imprevisibles. Pues bien, buscar la relación entre la disposición general y el sujeto que impugna el reglamento ha de tener un amplio margen para no hacerla inatacables o sumamente restringida su impugnación directa porque, teniendo naturaleza normativa, difícilmente puede haber derechos o intereses legítimos, y si bien es verdad que ese perjuicio o perdida de beneficio que comporta la legitimación puede ser de futuro, esa relación prospectiva requiere de una amplia previsión, con el fin de que no se perjudiquen las legítimas expectativas de quien ejercita la acción. El que ejercita la acción solo puede prever que la disposición reglamentaria pueda potencialmente afectarle, lo que requiere ese amplio margen de previsibilidad. La colección de jurisprudencia deja claros exponentes de reconocimiento de legitimación para la impugnación de normas reglamentarias con un concepto amplio de legitimación.

Ponen también de manifiesto esa vinculación de la legitimación, incluso con la pretensión de restablecimiento, aquellos supuestos en que sea la propia Administración demandada en el proceso la que cuestione -en teoría también en fase de alegaciones previas- su propia legitimación pasiva, supuestos frecuentes en pretensiones basadas en responsabilidad patrimonial. Difícilmente se podrá hacer esa declaración sin examinar el debate sobre la pretensión, cuestión en la que posiblemente estaba pensando el Legislador cuando excluyó a esa legitimación pasiva de la inadmisibilidad, pero que no es más que un supuesto ordinario de legitimación, que no podrá hacerse sino en sentencia y, no necesariamente dejando imprejuzgada la pretensión con la inadmisibilidad del recurso.

Aplicar las consideraciones anteriores al caso de autos comporta señalar que los recurrentes, ninguno de ellos, ejercita otra pretensión que la de mera anulación del acuerdo del Consejo de Ministros de concesión de indultos, sin mayor pretensión de reconocimiento de situación individualizada alguna. Su pretensión no va más allá de dicho acto ni tiene otro alcance que ese acuerdo, de ahí que el interés que comporta su legitimación para instar el proceso solo puede vincularse entre el acuerdo y sus propias circunstancias personales. No hay en la impugnación de una concesión de indulto más interés que la finalidad personal de quien lo insta, ni puede haberla porque la ejecución de las condenas penales no está en manos más que del Estado.

Tratamiento procesal de la legitimación en nuestro proceso contencioso.

Una de las cuestiones que, pese a su aparente sencillez, no resulta nítida ni en la Ley procesal ni en la jurisprudencia de esta Sala, es el tratamiento procesal de la legitimación, es decir, cómo ha de articularse procesalmente que las partes puedan cuestionar la legitimación del actor o del demandado y cuando deba decidir el Tribunal sobre si concurre el mencionado presupuesto procesal para el examen de la pretensión.

Ahora bien, ese debate debe ir precedido del alcance que comporta la estimación de la falta de legitimación. así como su vinculación con el derecho fundamental del artículo 24 de la Constitución. Y parece oportuno recordar lo declarado al respecto por el Tribunal Constitucional en su sentencia 89/2020, de 20 de julio (ECLI:ES:TC:2020:89):

"[E] l canon de enjuiciamiento constitucional de las decisiones de inadmisión es más severo o estricto que el que rige el derecho de acceso a los recursos (por todas, STC 203/2002 , de 28 de octubre , FJ 3), dado que nos encontramos ante el control de resoluciones judiciales que cierran el acceso al proceso y, por lo tanto, que resultan impeditivas de la obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses sometidos a tutela. Conforme a nuestra doctrina constitucional, en este supuesto, despliega su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de la misma impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad (por ejemplo, STC 220/2003 , de 15 de diciembre , FJ 3).

"Por tanto, pese a tratarse como decimos de una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso."

Con tales premisas debemos señalar que, en principio, la Ley autoriza a cuestionarse la legitimación en tres momentos procesales. Un primer trámite para apreciar la falta de legitimación se puede realizar de oficio por el mismo Tribunal, aun antes de haber comparecido los demandados que pudieran invocarla e incluso antes de haber formulado el actor su demanda, sino solo el escueto escrito de interposición. Lo establece el artículo 51 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa cuando, al decretar el órgano judicial la admisión del recurso, una vez presentado el escrito de interposición y depurado su contenido, conforme se dispone en el artículo 45.3º, el Juzgado o Tribunal puede declarar "no haber lugar a la admisión del recurso", entre otros motivos, por "la falta de legitimación del recurrente". Aunque el Legislador tiene claro que solo denomina legitimación a la ad causam, como vimos, la referencia aquí a legitimación solo puede ser a la capacidad procesal, porque de otra forma el precepto no tendría la más elemental lógica; en primer lugar, porque es la única que puede conocerse -y justificar su ausencia-- en ese momento tan inicial del proceso; en segundo lugar, porque no cabe responder a quien se limita, a ese momento procesal, a manifestar la mera intención de impugnar una concreta actividad administrativa (artículo 45), que carece de derecho o interés legítimo en la pretensión que ejercitará posteriormente; en tercer lugar, porque es congruente con el examen procesal que se impone al Tribunal en esa fase preliminar, conforme al artículo 45, que no autoriza a completar la legitimidad; y en cuarto y último lugar, porque se refiere solo a la falta de legitimación del recurrente y no de la parte demandada.

Un segundo trámite para declarar la falta de legitimación es el incidente de alegaciones previas, conforme al artículo 58. En tal supuesto tan solo se conoce la mera formulación de la demanda por el recurrente, pero no se conoce la posición del recurrido, porque aún no ha presentado su contestación; no obstante lo cual, y congruentemente con la naturaleza de estos presupuestos procesales, el Legislador habilita su denuncia como una decisión preliminar para poder examinar las pretensiones.

Finalmente, dado que la invocación de la falta de legitimación y su posible rechazo al resolver el incidente de medidas cautelares no impide que el demandado pueda invocarla nuevamente en su ulterior contestación a la demanda, el último trámite para decir sobre la falta de legitimación es la apreciación en sentencia, como causa de inadmisibilidad, conforme a lo establecido en el artículo 69.b. de la Ley.

Debe tenerse en cuenta que el tratamiento conjunto de las causas de alegaciones previas y de inadmisibilidad, permiten concluir que ahora sí el Legislador hace referencia, en el párrafo b) del artículo 69, tanto a la ausencia de capacidad como de legitimación, a diferencia de lo establecido en el antes mencionado artículo 51, aunque siga olvidándose de la legitimación del demandado. Ese tratamiento conjunto pone de manifiesto la intención del Legislador sobre las alegaciones previas como una declaración anticipada de la previsible inadmisibilidad. Ahora bien, salvo en el supuesto de la incompetencia, que tiene una regulación peculiar, todas las causas pueden ser alegadas en uno u otro trámite.

Pero el Legislador no determina cuándo las causas de inadmisibilidad puedan apreciarse en el trámite de alegaciones previas o si ello debe hacerse en sentencia y es indudable que deberían existir criterios de cierta entidad para optar por una u otra posibilidad, dado que si se declara la inadmisibilidad en trámite de alegaciones previas, se priva al recurrente del importante trámite de prueba y subsiguientes conclusiones, trámites en los cuales el actor puede aportar pruebas sobre la concurrencia de su legitimación, lo cual resulta tanto más relevante por el hecho de que en las alegaciones previas no se articula trámite de prueba y la privación de esos trámites afecta al núcleo esencial del derecho fundamental a la tutela, consideraciones que no parece requieran mayor desarrollo.

La única interpretación que parece sostener esa dualidad de momentos procesales para invocar y apreciar la inadmisibilidad del recurso es, en primer lugar, en que la ausencia de legitimación resulte manifiesta y evidente; en segundo lugar, que la inadmisibilidad cuestionada por el demandado no solo no sea discutida por el actor, sino que éste no pueda solicitar prueba para acreditar su legitimación, incluso aunque no haya solicitado, en su demanda, el recibimiento del procedimiento a prueba, conforme a la petición preclusiva que impone el artículo 60 de la LJCA, dado que la invocación de falta de legitimación en la contestación ha de suponer la concurrencia de " nuevos hechos de trascendencia para la resolución del pleito", a que se refiere el párrafo segundo del precepto, para autorizar entonces la petición del recibimiento del proceso a prueba.

Deberá convenirse que determinar la falta de legitimación en relación con la pretensión de mera anulación aparece con perfiles de tal sutileza que su apreciación en el trámite de alegaciones previas comporta serias dificultades que, si bien no la hacen imposible, si requiere de unas exigencias de cuidadosa valoración por el Tribunal para evitar causar indefensión a quien implora la tutela judicial. Y no está de más recordar el razonamiento que, en relación con esta cuestión en sede constitucional, se hace en la STC 101/1997, de 20 de mayo (ECLI:...:101), cuando declara: " El ejercicio de tal facultad [denegar la legitimación] , por tanto, ha de ser sin duda meditado por el Juez, quien ponderando el cumplimiento de los requisitos legales, y al mismo tiempo, las circunstancias concurrentes en cada caso debe pronunciarse sobre el otorgamiento a un justiciable de la cualidad de parte procesal. Pero el ejercicio de esta facultad no debe ser fruto del automatismo o de la rutina, sino que muy al contrario exige la realización de un detenido proceso intelectual en virtud del cual se sopesen todos los elementos que finalmente deben confluir razonablemente en la decisión que se adopte."

La jurisprudencia de esta Sala Tercera sobre la legitimación.

Lo expuesto se corresponde con la jurisprudencia de esta Sala Tercera. En efecto, sin dejar de reconocer la existencia de una abundante jurisprudencia apreciando, en trámite de legaciones previas, la inadmisibilidad por falta de legitimación, que no parece necesario reseñar, es lo cierto que no en menos supuestos esa legitimación se ha rechazado en ese incidente preliminar, por más que la Sala haya terminado aceptando el óbice procesal subjetivo en la sentencia. Incluso es apreciable que en la casi totalidad de las sentencias que acogen la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación, existe una previa denegación de la alegación previa basada en esa misma falta. Es obligado, pues, establecer los criterios que sirven para rechazar la falta de legitimación en fase de alegaciones previas, aun cuando se termine acogiendo en la sentencia, criterios que deben extraerse de los múltiples pronunciamientos que se han realizado por esta Sala.

En esa búsqueda debe señalarse que el criterio más detallado sobre el tratamiento de este presupuesto procesal es el que resulta de lo declarado en la sentencia 639/2019, dictada en el recurso 2035/2016 (ECLI:ES:TS:2019:1779):

"Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (...), "que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación "ad processum" y la legitimación "ad causam". Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que "es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos".

"Pero distinta de la anterior es la legitimación "ad causam" que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito"; añadiendo la doctrina científica que " esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal". Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 ( STC 210/1991[mejor 214] ). La legitimación ad causam, en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda. , ha dicho que "la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso". Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto."

Son más de setenta sentencias de este Tribunal las que han reiterado esa doctrina literalmente de manera inalterable, desde la primera que así se pronunciara (sentencia de 31 de octubre de 2000, recurso 1320/1995; ECLI:ES:TS:2000:7927) hasta la citada anteriormente, de las que merece ser destacada la sentencia 990/2018, de 12 de junio, dictada en el recurso 597/2017 (ECLI:ES:TS:2018:2215,) referida precisamente a un recurso interpuesto por parlamentarios impugnando sendas órdenes ministeriales, declarándose en la sentencia, en congruencia con la naturaleza de esta legitimación, la desestimación del recurso (no su inadmisibilidad) por considerar que no concurría ese presupuesto; en palabras de la sentencia "no tienen los Senadores y Senadoras aquella necesaria aptitud para ejercitar el derecho que dicen ostentar frente a los actos que impugnan los actores hacen una construcción artificiosa del derecho fundamental que dicen vulnerado y acuden de manera totalmente inadecuada a esta vía jurisdiccional cuando lo procedente hubiera sido abrir la vía parlamentaria legalmente prevista y, caso de no ser atendida su petición, la vía constitucional que se acaba de citar..."

Es importante poner de manifiesto que la sentencia últimamente citada es buen ejemplo de que, al amparo de la auténtica naturaleza de la legitimación, como cuestión vinculada al fondo del debate procesal y no a la mera relación procesal, procede declarar la desestimación del recurso y no la mera inadmisibilidad; esto es, en modo alguno cabe considerar que deba resolverse como cuestión previa. Por tanto, el análisis de los pronunciamientos de este Tribunal al respecto debe llevar a concluir que, de entrada, la posibilidad de admitir la alegación previa o rechazarla, está en función de la evidencia de ese nexo de conexión entre el objeto el proceso y el titular que ejercita la pretensión.

A este respecto, es de interés examinar el caso de las decisiones adoptadas por esta misma Sala Tercera en el recurso contencioso-administrativo 76/2020 (asunto Fiscal General del Estado), en el que se dictó la reciente sentencia 1294/2021, de 2 de noviembre (ECLI:ES:TS:2021:3929), que sirve de fundamento al criterio acogido por la mayoría de la Sala en el auto sobre las alegaciones previas del que discrepamos. La Sala puso fin a dicho recurso desestimándolo, precisamente por considerar, después de examinar las circunstancias de los allí recurrentes -partidos políticos-, que no concurría la legitimación.

Pues bien, pese a los claros razonamientos de la sentencia citada en relación con la no concurrencia de legitimación de los allí recurrentes, es lo cierto que el tema de la falta de legitimación había sido ya aducida por la Abogacía del Estado como alegación previa y, pese a los claros razonamientos de la sentencia -que eran o podían ser conocidos al momento de dictar el auto del incidente preliminar, porque los fundamentos de la desestimación del recurso no comportan nuevos elementos de los que ya tenía a su disposición la Sala en el momento de examinar la legitimación como cuestión preliminar- la Sala desestimó la falta de legitimación en dicha fase de alegaciones previas con unos argumentos rotundos en favor de la tesis sostenida anteriormente, es decir, que en cuanto cuestión vinculada al fondo, dicha declaración debe hacerse en sentencia. Y se hace esa declaración --auto de 10 de junio de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:7615A)-- en los siguientes términos:

"Somos conscientes que una temprana desestimación de la causa de inadmisión que ahora se alega, no impediría su reiteración en la contestación a la demanda, como establece el artículo 58.1."in fine" de nuestra Ley Jurisdiccional. Pero las razones ya expuestas impiden nuestro pronunciamiento anticipado que no podría ni estimar ni desestimar la causa de inadmisibilidad sin adentrarse en las cuestiones de fondo que deben abordarse en la sentencia..."

Y aún más contundente es la referencia a esas razones:

"Las alegaciones previas, que regulan los artículos 58 y 59 de nuestra Ley Jurisdiccional, tienen por finalidad evitar que se siga sustanciando el recurso contencioso administrativo, cuando ya se conoce, tras la formulación de la demanda, que la decisión del mismo será de inadmisibilidad del recurso por alguna de las causas del artículo 69, al que se remite el artículo 58, de la misma Ley.

Este filtro tiene sentido, por tanto, cuando estamos ante la concurrencia de una causa de inadmisión que se manifieste de forma indudable, haciendo irrelevante la tramitación posterior del recurso para formar el juicio de la Sala. Dicho de otro modo, la utilidad de este trámite de alegaciones previas no sólo resulta de la concurrencia de la causa de inadmisibilidad invocada, sino también del carácter superfluo e irrelevante que debería tener la tramitación posterior.

Acorde con esta caracterización y la finalidad del trámite de alegaciones previas, consideramos que en este momento procesal, en el que no se ha formulado la contestación a la demanda ni se ha tramitado el resto del recurso, no puede resolverse la objeción procesal planteada, de falta de legitimación activa, por lo que necesariamente debe demorarse a su resolución al momento de dictar sentencia, en atención a las singulares razones que concurren.

Así es, la objeción procesal que ahora se plantea no se muestra, en este momento procesal, de forma indudable. Y no es así, por la singular relación y estrecha vinculación que media entre dicha causa de inadmisibilidad, con la cuestión de fondo suscitada en este recurso. De manera que no podríamos resolver la falta de legitimación invocada sin pronunciarnos, con mayor o menor intensidad, sobre el fondo del asunto. Sin adelantar, en definitiva, consideraciones al respecto.

El óbice procesal suscitado se encuentra, en este caso, entrelazado con las consideraciones de fondo que no podríamos sortear si abordáramos ahora el examen de la falta de legitimación. Esta singular conexión, expresada en los trámites y la naturaleza de este tipo de nombramientos aconseja, por tanto, que el recurso deba seguir sustanciándose hasta su conclusión por sentencia, en la que se examinará dicha falta de legitimación y, en su caso, el fondo del asunto."

Con la misma rotundidad se pronuncia el Auto de 13 de julio de 2006, dictado en el incidente del recurso 2670/2005 (ECLI:ES:TS:2006:14859A) al declarar "lo que se está poniendo en duda la denominada legitimación " ad causam" de la misma, respecto de la cual, como ha dicho reiteradamente esta Sala -...-, sólo cabe decidir cuándo se enjuicie y resuelva el fondo mismo de la pretensión ejercitada en la litis , pues la legitimación, en tanto que relación jurídico material que liga a las partes con el objeto procesal, pertenece al fondo del asunto, por lo que procede desestimar el recurso de súplica interpuesto."

Pero si -como cabe concluir de los razonamientos de la sentencia y auto dictados en el recurso 76/2020, que recoge la jurisprudencia de esta Sala al respecto- el criterio para decidir si la falta de legitimación puede ser apreciada en trámite de alegaciones previas o debe relegarse al momento de dictar sentencia, ha de hacerse depender de que estemos " ante la concurrencia de una causa de inadmisión que se manifieste de forma indudable, [y] del carácter superfluo e irrelevante que debería tener la tramitación posterior...", bueno será, en el debate que nos ocupa, que nos detengamos en los precedentes en que se funda el pronunciamiento que seguimos para indagar sobre esas exigencias de evidencia de la falta de legitimación, con exclusión de la continuación el proceso, en el bien entendido que dichas condiciones son sucesivas y concurrentes; es decir, no basta con que la invocada falta de legitimidad aparezca como clara y ostensible, sino que se requiere que el resto del procedimiento (los relevantes trámites de prueba y conclusiones) aparezcan, con esa misma evidencia, como innecesarios.

En esa búsqueda de los criterios determinantes para declarar la falta de legitimación en uno u otro momento procesal, la mencionada sentencia, en el examen minucioso de la jurisprudencia de esta Sala Tercera que se hace, reseña hasta 24 resoluciones, la casi totalidad referidas a procesos instados bien por partidos políticos o por parlamentarios. Catorce de dichas resoluciones lo fueron por autos. De ellos, 10 estaban referidos a acuerdos de las Cortes o del Gobierno sobre nombramientos de altos organismos del Estado impugnados por Partidos Políticos (Consejo General del Poder Judicial -recursos 501/2013, 510/2013, 172/2014-Consejo de Seguridad Nuclear -105/2019--; Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia - 65/2020 y 75/2020--; Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia -159/2020, dos autos, 158/2020-y Comisiones Delegadas del Gobierno). Otros dos autos (recursos 511/1991 y 155/1999) estaban referidos a un Real Decreto sobre unas concesiones administrativas y de los otros dos, uno de ellos (377/2020) a una desinformación aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional, y otro (recurso 93/2021) a un Decreto autonómico sobre medidas COVID.

Mención especial requiere el auto de 6 de julio de 2021, dictado en el recurso 179/2012 (ECLI:ES:TS:2012:7353A), precisamente referido a la impugnación por unos parlamentarios de un Real Decreto de indulto parcial de dos bancarios, estimándose en el mencionado auto que, en su condición de parlamentarios, carecían de legitimación para impugnar la mencionada disposición. Los fundamentos de la decisión, a tenor de lo razonado en la mencionada resolución -y en el ulterior auto que desestimó la súplica, de 30 de noviembre (ECLI:ES:TS:2012:11898A)-, lo fue por cuanto los recurrentes adujeron en aquel proceso que su legitimación estaba amparada "en el simple hecho del cargo público que desempeñan... que ejercen la representación del pueblo español... que estamos en presencia de un interés difuso, que excede o supera lo que sería el mero y simple ejercicio de defensa de la legalidad por su parte, lo que justifica su legitimación al actuar en representación de la sociedad en su conjunto, en la medida en que constituye "cuerpo electoral", máxime cuando se trata de impedir que se vulnere de forma flagrante el principio de igualdad ante la ley y el principio de seguridad jurídica..." Debe destacarse que, en ese caso, los propios recurrentes vincularon su legitimación al mismo cargo de representación política, sin mayores consideraciones respecto de las decisiones del Gobierno sobre los indultos, referidos a delitos respecto de los cuales ningún nexo existía con los allí recurrentes; por tanto, se trató allí una cuestión que, como veremos, difiere de la del presente supuesto.

La legitimación de los partidos políticos y de los parlamentarios.

Se deja constancia en el auto del que discrepamos de la consolidada jurisprudencia de esta Sala Tercera sobre los límites de la legitimación de los parlamentarios, bien a título personal o en relación con sus grupos parlamentarios o partidos políticos. Y ello por cuanto dicha cualidad no les confiere interés en un a modo de acción pública de la impugnación de la actividad de la Administración o incluso de los propios Órganos Ejecutivos estatales o autonómicos, que conduciría a la indeseable situación de la judicialización de la política, tratando de obtener en vía jurisdiccional decisiones propias de los órganos ejecutivos o parlamentarios. Baste con señalar lo declarado al respecto por la sentencia del Pleno de esta Sala de 3 de marzo de 2014 (ECLI:ES:TS:2014:1093) -reiteradamente citada y seguida por pronunciamientos ulteriores, de manera concreta en el auto del que se discrepa-, en la que, a modo de conclusión, declaramos:

"(a) La doctrina general que se extrae de la legitimación activa de las personas jurídicas resulta plenamente aplicable a los partidos políticos. De manera que este tipo de forma asociativa, por si sola, no resulta razón suficiente para reconocer una legitimación activa general o de simple interés de legalidad, para poder recurrir en el orden contencioso-administrativo disposiciones de carácter general. El que se trate de un partido político no añade un plus en orden a la determinación de su legitimación activa, ni permite extender el ámbito del preceptivo interés legítimo de manera difusa a los objetivos o fines de interés de política general del partido.

(b) El mero interés de legalidad no constituye, sin más, interés legítimo suficiente como para habilitar el acceso a la jurisdicción, sin que ello suponga una interpretación contraria al principio por actione, independientemente de que sea un partido político quien recurra.

(c) El que los partidos sean el cauce de la participación política, y concurran a la formación de la voluntad popular, no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier actividad administrativa, si no se aprecia una conexión específica con un concreto interés, actuación o funcionamiento del partido.

(d) No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política. Es necesario que pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado en la esfera de partido político, no de manera hipotética, abstracta, general o potencial."

Ahora bien, a nuestro entender, de entrada no puede adoptarse el criterio de que los parlamentarios, en si mismo o como integrados en sus órganos de representación, gocen de un derecho fundamental a la tutela judicial efectiva - que reconoce también a las instituciones públicas el artículo 24, como tiene declarado el Tribunal Constitucional- limitado, ni que para ellos haya de adoptarse un criterio más restrictivo del que es propio del régimen general de la legitimación, a que antes se ha hecho referencia, y esta es la conclusión que ha de alcanzarse de lo expuesto anteriormente. Los representantes públicos no tienen un derecho más amplio a la legitimación, pero tampoco menos; por tanto, deberá acreditarse la concurrencia o no de la legitimación que puedan ostentar para la impugnación de todos los actos de las Administraciones o de los Órganos ejecutivos con base en la " conexión específica con un concreto interés, actuación o funcionamiento del partido". Evidentemente, no es buena la judicialización de la política, pero más peligro ofrece la creación de parcelas de inmunidad de control jurisdiccional que, por principio, están proscritas en nuestro Derecho, y más aún si son conseguidas por la vía de una extremada exigencia de la legitimación de parlamentarios, grupos o partidos políticos.

Ello obliga a considerar los supuestos en que este Tribunal ha denegado la legitimación a los parlamentarios para la impugnación de determinadas actuaciones que, a nuestro juicio no son extrapolables al supuesto que ahora nos ocupa. Y en esa labor, debemos examinar, en primer lugar, las diferencias que concurren, a nuestro juicio, entre el presente supuesto y aquéllos que se citan en el auto del que discrepamos. En ese sentido se hace referencia por la mayoría de la Sala a seis resoluciones en las que se vendrían a poner de manifiesto la falta de concurrencia de legitimación en los parlamentarios y partidos políticos aquí recurrentes. De esas seis resoluciones, esta Sala Tercera estimó la falta de legitimación en tres sentencias, es decir, se consideró que esa cuestión de falta de legitimación era una cuestión a resolver en sentencia, en el sentido que nosotros propugnamos.

En cuanto a los tres autos restantes a que se hace referencia, debemos dejar constancia de que los objetos de los procesos en que se declaró la falta de legitimación de los parlamentarios recurrentes son bien diferentes a los que aquí examinamos y, a nuestro juicio, dicho criterio no es aquí aplicable. Y así, nada tiene que ver con el objeto del presente proceso una pretendida protección, y por la vía del procedimiento especial y sumario de protección de derechos fundamentales, de los derechos de tal naturaleza de los parlamentarios en relación a los acuerdos del Gobierno sobre nombramiento de miembros del Consejo de Seguridad Nuclear (supuesto al que se refiere el auto del recurso 105/2019, que concluyó por auto de alegaciones previas de 14 de noviembre); o la determinación de las Comisiones Delegadas del Gobierno (auto de 12 de abril dictado en el recurso 166/2021) o incluso, el auto de 6 de noviembre de 2012, dictado en el recurso 179/2012, al que antes se hizo referencia, que está referido, como el presente, a un acuerdo de concesión de indulto por las condenas impuestas a dos bancarios por delitos cometidos en esa actividad mercantil, supuesto que, a nuestro juicio, tampoco es parangonable con el caso de autos.

Como hemos dicho, a nuestro juicio, el caso de autos ofrece particularidades que nos llevan a considerar que no resulta conveniente que nos pronunciemos en este momento procesal sobre la aducida falta de legitimación de los recurrentes (o, por ser más precisos, de la mayoría de ellos).

Es cierto que, como se declara en el auto del que discrepamos, "[l]a defensa de la Constitución, de sus valores y principios, y del Estado democrático y del funcionamiento de sus instituciones, también de la institución parlamentaria, como objeto de la actividad de los representantes parlamentarios es un aspecto inherente a la acción política, pero no supone el establecimiento de una relación específica entre su función y cualquier acto administrativo que pueda interpretarse como contrario a los valores constitucionales defendidos en sede parlamentaria. La condición de parlamentario no atribuye la representación de la sociedad ni del interés general ni de los bienes jurídicos colectivos en la jurisdicción contencioso- administrativa. Ninguna previsión del legislador así lo establece." Compartimos esa afirmación con carácter general, pero no es ese el debate en el caso de autos en el momento presente, porque lo que se afirma por los parlamentarios recurrentes, en fundamento de su legitimación, es que los actos por los que fueron condenados los indultados les comportó, en su condición de miembros de las instituciones de Cataluña, la exclusión del ejercicio de esas funciones, incluso la exclusión de su legitimidad democrática -tanto de ellos mismos, como de los Partidos Políticos recurrentes- dado que los actos a que se refiere la sentencia condenatoria llevaban consigo esa exclusión al desvincularse de la normativa en base a la que habían adquirido aquéllos la condición de miembros del Parlament. Bien es verdad que se podrá cuestionar si la sentencia condenatoria tiene ese alcance, a tenor de los concretos actos que de manera directa se recogen, incluso la afectación de esa legitimidad para el desempeño de sus funciones representativas; pero lo que se sostiene en esta discrepancia es que no es este el momento para hacer afirmaciones de esa naturaleza.

Y, en el mismo sentido, no consideramos oportuno declarar en este momento procesal que el ejercicio de la acción popular en el proceso penal no trasciende a la legitimación para impugnar los indultos, cuestión a la que este Tribunal nunca se ha enfrentado; a nuestro juicio, esa declaración requiere una depuración probatoria más profunda y una decisión con argumentos más serenos y determinantes.

En consecuencia, no nos parece oportuno que el debate se cierre con una resolución interlocutoria como la indicada.

Aplicación de las anteriores consideraciones al caso de autos: el marco de la cuestión.

Antes de adentrarnos en el examen concreto de la situación de cada uno de los recurrentes es preciso que hagamos unas consideraciones generales que nos permitirán enmarcar adecuadamente la cuestión de la legitimación activa que ahora se suscita respecto de todos ellos.

En este sentido, consideramos relevante resaltar, de entrada, que las acciones concertadamente realizadas por los condenados para la aprobación en el Parlamento catalán de las Leyes 19/2017 y 20/2017, han sido objeto de enjuiciamiento desde una triple perspectiva, cuya íntima vinculación conviene destacar:

(i) Desde la perspectiva delictiva, la Sala Segunda del Tribunal Supremo determinó en su sentencia 459/2019, con toda nitidez, cuáles fueron los hechos merecedores de reproche penal.

(ii) El Tribunal Constitucional, por su parte, analizó el irregular proceso de aprobación de esas leyes y su contenido, declarando en sus SSTC 114/2017 y 124/2017 la inconstitucionalidad de las mismas.

(iii) Y también el Tribunal Constitucional, analizó y declaró en sus SSTC 41/2019 y 42/2019 -en vía de recurso de amparo promovido por los parlamentarios catalanes del grupo Ciudadanos- las vulneraciones de los derechos fundamentales de éstos ocasionadas por la irregular aprobación de las mencionadas leyes.

A continuación, analizaremos someramente los pronunciamientos que -a los efectos que ahora interesan- se contienen en las sentencias de la Sala Segunda del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.

Las conductas merecedoras del reproche penal, reflejadas en la sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, a las que se refieren los indultos impugnados ante esta Sala.

A este respecto, estimamos necesario hacer unas breves referencias literales a los pronunciamientos contenidos en la sentencia condenatoria dictada por la Sala Segunda, porque consideramos que revisten una extraordinaria relevancia para poder resolver la cuestión que tenemos ahora planteada, referida a la legitimación activa de los recurrentes, en la medida en que, identificando adecuadamente los hechos que motivaron la condena, podremos alcanzar, de modo razonable, las conclusiones que resulten procedentes sobre la vinculación o conexión que pudiera existir entre esos hechos y los derechos o intereses de los recurrentes que, según éstos alegan, se vieron afectados por aquéllos.

De las personas condenadas por la Sala Segunda del Tribunal Supremo que luego se beneficiaron de los indultos impugnados ante esta Sala cinco lo fueron por el delito de sedición y las otras cuatro por el delito de sedición en concurso medial con el delito de malversación.

En cuanto a la relación entre ambos delitos, señaló en su sentencia la Sala Segunda: " Los delitos de sedición y malversación de caudales públicos se hallan en una relación de concurso medial. En efecto, el delito de malversación como expresión de la deslealtad en la administración de los fondos públicos, viene a formar parte de la referencia típica integrada por una actuación "fuera de las vías legales", que es lo que precisamente exige el delito de sedición. Queda así patentizada su instrumentalidad respecto de la finalidad sediciosa, en el sentido del art. 77.3 del CP " (páginas 291 y 292).

Y, respecto del delito de malversación, concretó: " La disposición de fondos públicos que damos por acreditada supera ampliamente la cantidad de 250.000 euros. Y fue ejecutada por quienes tenían la condición de autoridad. Lo hicieron para conseguir la celebración de un referéndum ilegal, respecto del cual carecían absolutamente de competencias y que, con en el ropaje constituyente con el que fue presentado, implicaba una conculcación flagrante de la Constitución y del propio Estatuto de Autonomía catalán. Todos ellos habían sido personalmente advertidos y reiteradamente requeridos por parte del Tribunal Constitucional, en su doble condición de titulares de sus Departamentos y miembros del Govern, de su obligación de abstenerse de cualquier acto tendente a su preparación y celebración. También lo habían sido de su obligación de impedirlo y de la existencia de responsabilidades penales en caso de inobservancia. Todo ello integra la actividad típica del delito de malversación del artículo 432 del Código Penal ". (página 287).

Respecto del delito de sedición, la Sala Segunda definió sus características del siguiente modo (página 280]:

" 4.4.- Desde la perspectiva de la actividad delictiva, la sedición, como la rebelión, se caracteriza por no ser cometida mediante un solo acto sino por la sucesión o acumulación de varios. Son delitos plurisubjetivos de convergencia, en la medida en que su comisión exige una unión o concierto de voluntades para el logro de un fin compartido. No son delitos simples sino compuestos. No necesariamente complejos, es decir integrados por actos cada uno de ellos delictivo. Los actos cuya conjunción constituye el tipo penal pueden aisladamente no ser delictivos. Y si lo son, como en el caso del mero desorden, no impide la punición separada, a salvo cuando venga absorbido por el alzamiento sedicioso.

Más allá de la mera actuación en grupo, la sedición exige como medio comisivo el alzamiento tumultuario y tiene la finalidad de derogar de hecho la efectividad de leyes o el cumplimiento de órdenes o resoluciones de funcionarios en el ejercicio legítimo de sus funciones".

Conviene destacar, por otra parte, que esa concertación estratégica de voluntades entre los condenados para el logro de un mismo fin compartido fue constatada en los Hechos Probados de la sentencia (véase al efecto, entre otros pasajes, el apartado 3 de los Hechos Probados, página 26).

Y, asimismo, que la Sala Segunda precisó también en qué consistió esa actuación concertada de los procesados, al señalar que éstos " no se limitaron a ejecutar actos de desobediencia civil encaminados a servir de instrumento para un cambio normativo. Antes al contrario, ellos mismos hicieron posible los cambios legislativos que, pese a su manifiesta insuficiencia y a su descalificación por el Tribunal Constitucional, fueron presentados como idóneos para superar el pacto constitucional que reputaban injusto. De hecho, los procesados que eran responsables políticos y con representación parlamentaria, promovieron la contumaz aprobación de un cuadro normativo -las leyes de desconexión y referéndum- que no puede ser ahora explicado como la simple ejecución de actos omisivos de disidencia frente al poder estatal" (página 240).

En fin, con base en el análisis de las pruebas practicadas y de lo acreditado en el juicio, la Sala sentenciadora identificó, con total nitidez, las conductas de los condenados que eran merecedoras del reproche penal, en los siguientes términos (páginas 243 y 244):

" Lo que es objeto de reproche penal -y así lo hemos declarado probado- es haber pulverizado el pacto constitucional, y hacerlo mediante la aprobación de leyes en abierta y contumaz desatención a los requerimientos del Tribunal Constitucional. Lo que se sanciona, en fin, no es opinar o defender una opción rupturista, sino definir una legalidad paralela de corte constituyente y movilizar a una multitud de ciudadanos para oponerse a la ejecución de las decisiones legítimas de la autoridad judicial, celebrando un referéndum declarado ilegal por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, cuyo resultado era la condición necesaria para la entrada vigor de la ley de transitoriedad, que implicaba la definitiva ruptura con la estructura del Estado".

Esas leyes a las que se refería la sentencia en ese párrafo fueron la Ley 19/2017, del Referéndum de Autodeterminación y la Ley 20/2017, de Transitoriedad Jurídica y Fundacional de la república, después anuladas - respectivamente- mediante las sentencias del Tribunal Constitucional 114/2017 y 124/2017 (citadas en la página 32, dentro del apartado 7 de los Hechos Probados).

Pues bien, esas concretas referencias a las sentencias del Tribunal Constitucional, expresamente recogidas en la sentencia penal, constituyen un enlace preciso y directo para tomar en la debida consideración, de forma natural e ineludible (por prescripción del artículo 5.1 LOPJ), los pronunciamientos que efectuó el Tribunal Constitucional respecto de la disconformidad a la Constitución de las Leyes 19/2017 y 20/2017, del irregular procedimiento seguido para su aprobación y de las consecuencias que ello comportó, alcanzando dicho Tribunal la conclusión de que se produjo un alzamiento contra la soberanía residenciada en el pueblo español y, singularmente, una afectación de los derechos fundamentales de los miembros del Parlamento catalán pertenecientes a los grupos minoritarios, como veremos a continuación.

Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional directamente relacionados con los hechos delictivos antes mencionados.

1. La declaración de inconstitucionalidad de las Leyes 19/2017 y 20/2017 del Parlamento catalán.

   Las SSTC 114/2017 y 124/2017, citadas por la Sala Segunda en su sentencia, vinieron a declarar la inconstitucionalidad de las referidas Leyes 19/2017 y 20/2017 del Parlamento catalán. De aquéllas interesa ahora destacar, brevemente, los siguientes pasajes en relación con la cuestión que nos ocupa (subrayando lo que ahora más interesa).

   En el Fundamento 5 de la STC 114/2017 se decía:

   "d) Los "principios estructurales del ordenamiento" ( STC 128/2016 , FJ 5) son prescripciones indisociables y la constatada infracción de los enunciados en los artículos 1.2 y 2 CE conlleva también, inseparablemente, la de los que configuran nuestro Estado como "de derecho" y "democrático" ( art. 1.1 CE ).

   Al aprobar la Ley 19/2017, el Parlamento de Cataluña se ha alzado frente a la soberanía nacional residenciada en el pueblo español, convocando a una fracción de ese pueblo, en desafío a la unidad de la Nación, a decidir la suerte del Estado común ( arts. 1.2 y 2 CE ), al tiempo que pretendía "arrumbar la actual posición institucional, conforme al ordenamiento en vigor, de la Comunidad Autónoma" [ STC 52/2017 , FJ 8.A)], con la consiguiente vulneración, por tanto, del principio constitucional de autonomía ( art. 2 CE ) y de las determinaciones basilares del propio Estatuto de Cataluña (arts. 1 y 2 EAC), minando así su inmediata fuente de autoridad.

   Estos ilícitos constitucionales y el desconocimiento pleno en que la Cámara ha incurrido de la lealtad constitucional que obliga a todos (entre otras muchas, SSTC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 4 , y 9/2017, de 19 de enero , FJ 3), han deparado, a la vez, un atentado a la consideración del Estado español -en el que se integra la Comunidad Autónoma de Cataluña- como Estado de derecho y democrático, basado en los principios constitucionales que enuncia el artículo 1.1 CE y que son a su vez valores comunes a los Estados miembros de la Unión Europea y en los que ella misma se fundamenta ( art. 2 del Tratado de la Unión Europea ).

   El Parlamento de Cataluña ha pretendido, mediante la Ley 19/2017, cancelar de hecho, en el territorio de Cataluña y para todo el pueblo catalán, la vigencia de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y de cualesquiera reglas de derecho que no se avinieran o acomodaran al dictado de su nuda voluntad".

   Y, en línea con lo expuesto, el Fundamento 6 de la STC 124/2017 estableció:

   "e) La constatada infracción de los artículos 1.2 y 2 CE conlleva también inseparablemente la de los principios constitucionales que configuran nuestro Estado como "de derecho" y "democrático" ( art. 1.1 CE ).

   El Parlamento de Cataluña, al aprobar la ley recurrida, se ha alzado frente a la soberanía nacional residenciada en el pueblo español ( art. 1.2 CE ), ha quebrantado la unidad de la Nación ( art. 2 CE ) y ha arrumbado "la actual posición institucional, conforme al ordenamiento en vigor, de la Comunidad Autónoma" [ STC 52/2017 , FJ 8 A)], con la consiguiente vulneración, como también hemos declarado en la STC 114/2017 con ocasión del enjuiciamiento de la Ley del mismo Parlamento 19/2017, "del principio constitucional de autonomía ( art. 2 CE ) y de las determinaciones basilares del propio Estatuto de Cataluña (arts. 1 y 2 EAC), minando así su inmediata fuente de autoridad" [FJ 5 D)].

   Como también dijimos en la citada Sentencia, y hemos de reiterar ahora, la Cámara, al aprobar la Ley objeto de este proceso, con pleno desconocimiento de la lealtad constitucional, " ha deparado ... un atentado a la consideración del Estado español -en el que se integra la Comunidad Autónoma de Cataluña- como Estado de derecho y democrático, basado en los principios constitucionales que enuncia el art. 1.1 CE y que son a la vez valores comunes de los Estados miembros de la Unión Europea y en los que ella misma se fundamenta ( art. 2 del Tratado de la Unión Europea )". Ha pretendido también "cancelar de hecho en el territorio de la Comunidad Autónoma y para todo el pueblo catalán la vigencia de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y de cualesquiera reglas de derecho que no se avinieran o acomodaran a su nuda voluntad". Al obrar de este modo, la Cámara "se ha situado por completo al margen del derecho", ha dejado "de actuar en el ejercicio de sus funciones constitucionales y estatutarias propias y ha puesto en riesgo máximo, para todos los ciudadanos de Cataluña, la vigencia y efectividad de cuantas garantías y derechos preservan para ellos tanto la Constitución como el mismo Estatuto". En fin, con tan grave atentado al Estado de derecho, ha conculcado, "con pareja intensidad, el principio democrático, habiendo desconocido el Parlamento que el sometimiento de todos a la Constitución es otra forma de sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como un poder constituyente del que es titular el pueblo español, no ninguna fracción del mismo", no pudiendo desvincularse en el Estado constitucional "el principio democrático de la primacía incondicional de la Constitución [ STC 259/2015 , FJ 4 b)]" [ STC 114/2017 , FJ 5 D)].

   Por consiguiente, por las razones de carácter sustantivo que se acaban de exponer, ha de ser declarada la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley recurrida".

   Dada la contundencia de estos pronunciamientos del Tribunal Constitucional huelga añadir comentario alguno respecto de la gravedad de lo acontecido en el Parlamento catalán, y del alcance, repercusión y trascendencia de las transgresiones constitucionales que allí se produjeron (actuaciones ilícitas que, como se deduce de la sentencia penal, fueron posibles merced al concierto estratégico de actuación diseñado por los condenados).

2. La declaración de vulneración de los derechos fundamentales de los parlamentarios de Ciudadanos: las SSTC 41/2019 y 42/2019 .

   Estas sentencias del Tribunal Constitucional resolvieron los recursos de amparo promovidos por los diputados del Grupo Parlamentario Ciutadans en el Parlamento de Cataluña en relación con diversos acuerdos adoptados por el pleno y la mesa de la Cámara referidos, respectivamente, a la tramitación de una proposición de ley denominada "del referéndum de autodeterminación", y de una proposición de ley denominada "de transitoriedad jurídica y fundacional de la república".

   En ambos casos, el Tribunal Constitucional declaró que se había producido la vulneración del derecho al ejercicio de las funciones representativas de los parlamentarios recurrentes, razonando -en esencia- que los indicados acuerdos suprimieron trámites esenciales del procedimiento legislativo y vulneraron el derecho de los recurrentes a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes ( artículo 23.2 CE), destacando expresamente (en el FJ 3 de cada una de las sentencias) la " directa conexión" existente entre los vicios procedimentales en que incurrió el Parlamento de Cataluña al aprobar las Leyes 19/2017 y 20/2017 y los recursos de amparo interpuestos por los parlamentarios recurrentes.

Las singulares circunstancias concurrentes en los indultos impugnados, a la luz del artículo 3 del Código Civil y del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su modalidad de acceso al proceso ( artículo 24 CE ).

Para poder resolver adecuadamente la cuestión controvertida, referida a la legitimación para recurrir los indultos otorgados, es preciso situar éstos y, lógicamente, los hechos delictivos a los que se refieren, en el contexto adecuado, en relación con lo que ya declaramos en los anteriores fundamentos. Así lo impone el artículo 3.1 del Código Civil, cuando establece que " Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas".

Es necesario, por tanto, tener en cuenta las especialísimas circunstancias que concurren en el caso que ahora analizamos para, después, poder interpretar adecuadamente las normas que han de ser aplicadas en este recurso. Entre esas circunstancias debemos destacar las siguientes:

1) Los delitos que han sido objeto del indulto revisten una excepcional gravedad. En apartados anteriores nos hemos referido a los delitos de sedición y malversación cometidos por los condenados beneficiados por el indulto, que fueron sancionados con importantes penas por la Sala Segunda de este Tribunal. También hemos precisado las razones que permiten constatar, objetivamente, la especial gravedad, significación y alcance que tuvo la actuación delictiva que ha sido objeto de los respectivos indultos ahora impugnados, reproduciendo literalmente al efecto algunos de los pronunciamientos vertidos en sus sentencias por la Sala Segunda y por el Tribunal Constitucional.

Estos pronunciamientos permiten colegir que los delitos que han sido objeto de los indultos recurridos ante esta Sala revisten una gravedad verdaderamente excepcional, que no es comparable con la que pudieran haber tenido los miles de delitos que han sido objeto de indulto en España en los casi cuarenta y cuatro años transcurridos desde la aprobación de la Constitución de 1978 (algunas fuentes cifran en más de 10.650 los indultos concedidos en los veinticinco años que median entre 1996, año en que comienza la recopilación de datos a este respecto, y 2020).

2) Los referidos delitos tuvieron en el momento de su comisión, y también actualmente, una importantísima repercusión en los diferentes ámbitos de la vida nacional, con proyección de sus efectos en el plano internacional. Esa circunstancia -la de la extraordinaria repercusión- también cabe predicarla de los indultos acordados por el Gobierno.

3) Los referidos delitos fueron cometidos por personas que ejercían un importante liderazgo social y que ocupaban -salvo dos de ellas- importantes responsabilidades institucionales.

4) Los indicados delitos no afectaron solo a una persona o a un grupo reducido de personas en el ámbito de Cataluña. Tuvieron como sujetos pasivos a todos y cada uno de los ciudadanos españoles, en cuanto titulares de la soberanía nacional, por más que los hechos se desarrollaran en el territorio de esa Comunidad Autónoma.

Obvio es, por tanto, que la conjunción de esas circunstancias determina que este recurso adquiera una especial trascendencia en todos los órdenes, que excede con mucho de la que de ordinario acompaña a los recursos contra indultos que ante esta Sala hayan podido presentarse hasta ahora.

Por tanto, conforme a lo prescrito en el artículo 3 del Código Civil, resulta obligado tener en cuenta estas singulares circunstancias a la hora de interpretar las normas aplicables para la resolución del presente recurso y, por ello, también deben ser tomadas en la debida consideración a la hora de dar respuesta a las alegaciones previas planteadas por el Abogado del Estado.

Eso no significa, en modo alguno, que la concurrencia de esas circunstancias comporte, necesariamente, que debamos ignorar los exigibles requisitos establecidos legalmente para poder ostentar legitimación activa en este recurso, ni que debamos optar, sin motivo que lo justifique, por la interpretación de las normas procesales más favorables a la admisión de los recursos de entre todas las posibles (conforme a la doctrina sentada, entre otras, en las SSTS 939/2021 y 1.187/2021).

No, lo que significa es que, aun siendo exigibles esos requisitos, deben extremarse las precauciones para evitar que una interpretación excesivamente rigurosa de los mismos en esta temprana fase procesal, pueda conducir a un desproporcionado rechazo anticipado de la legitimación activa de los recurrentes.

Este resultado sería especialmente indeseable teniendo en cuenta que lo que está en juego es la posibilidad de acceso al proceso, escenario -al que es aplicable el principio pro actione- en el que el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, y su correlativa protección por los tribunales, se manifiesta con toda intensidad, a diferencia de los supuestos en que, una vez resuelto el primer proceso jurisdiccional, lo que se cuestiona es el acceso a los recursos jurisdiccionales ulteriores (véanse al respecto, por todas, la STS 132/201 y la STC 124/2019).

La aplicación de la doctrina jurisprudencial sobre la legitimación activa sentada por esta Sala a la luz de las singulares circunstancias concurrentes en este caso.

Las especialísimas circunstancias que concurren en este caso, a las que hemos hecho referencia, hacen que sea necesario profundizar en la doctrina jurisprudencial establecida hasta ahora por esta Sala en relación con la legitimación activa para interponer un recurso contencioso-administrativo.

En nuestro criterio, el caso ahora enjuiciado exige ir más allá de una aplicación automática de los parámetros interpretativos generales en materia de legitimación activa, que podrían proyectarse sobre cualquier recurso contencioso- administrativo con independencia de su objeto. Comporta la necesidad de tomar en consideración las particularidades que presentan los recursos contra actos de otorgamiento de indultos, dada la singular y estrecha relación que existe entre éstos y las correlativas sentencias penales condenatorias dictadas por los respectivos órganos jurisdiccionales. Es decir, en estos casos, el derecho o interés legítimo afectado debe conectarse, necesariamente, con los hechos delictivos que fueron objeto de la condena penal y, posteriormente, del indulto concedido.

Ahora bien, a este respecto existe un claro déficit de regulación en nuestro ordenamiento. Nuestra legislación nada dice expresamente sobre quiénes pueden recurrir un indulto, ni qué relación deben tener con los hechos delictivos quienes aleguen ostentar legitimación activa para recurrir un indulto. Y, ante esta falta de precisión, para resolver esa cuestión -según nuestro criterio- necesariamente deben tenerse en cuenta estas dos circunstancias:

1. El acto de otorgamiento del indulto comporta excepcionar el cumplimiento íntegro de las penas acordadas por sentencia firme.

2. El recurso contra el acto de otorgamiento del indulto debe ser contemplado como un supuesto de acceso al proceso, sobre el que se proyecta con máxima intensidad el principio pro actione, debiendo garantizarse por los tribunales el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente.

La conjunción de estas dos consideraciones hace que no resulte procedente la aplicación automática a este caso de criterios generales que sobre la legitimación activa hayan podido hacerse desde la perspectiva jurisprudencial en todo tipo de recursos contencioso-administrativos.

Pero, es más, es muy importante precisar que incluso desde la específica perspectiva de los recursos contra los actos de otorgamiento de indultos, no existe -a nuestro entender- cobertura legal ni justificación conceptual en nuestro ordenamiento para exigir que solo sea aceptada la legitimación activa respecto de aquellos recurrentes que hubieren sido considerados expresamente en la sentencia penal como víctimas, ofendidos o perjudicados por el delito (además de aquellos otros a los que se les hubiera reconocido legalmente el derecho a ejercer la acción pública en la concreta materia relacionada con el delito objeto del indulto, como sucede, por ejemplo, en materia de medioambiente).

Ni la Constitución ni la ley establecen expresamente tal limitación en la legitimación activa, ni de ellas cabe extraer esa consecuencia restrictiva. Y, siendo esto así, la interpretación que al respecto se haga por esta Sala debe estar dotada -necesariamente, por las razones antes expresadas- de la máxima amplitud.

En consecuencia, sostenemos que no cabe negar la posibilidad de que haya sujetos que puedan haber sido afectados en sus derechos o intereses de manera relevante y que, sin embargo, no hayan participado en el proceso penal, ni hayan sido aludidos nominalmente en la sentencia condenatoria. Esto no es imposible, sobre todo cuando -como sucede en este caso- los sujetos pasivos de los delitos cometidos son todos y cada uno de los ciudadanos españoles, y los delitos objetos de la condena revisten características tan singulares en su forma de comisión como los que fueron en este caso objeto de la condena y, después, del indulto.

La improcedencia de rechazar en este caso la legitimación activa en el trámite de alegaciones previas.

Las circunstancias que acabamos de exponer hacen que resulte decisivo tomar en consideración un aspecto de la doctrina jurisprudencial establecida en relación con la legitimación activa que, a nuestro juicio, no ha sido suficientemente considerado en el auto del que discrepamos, como ya hemos dicho anteriormente.

Y es que en esta temprana fase procesal solo debe ser rechazada la legitimación activa de los recurrentes cuando tal conclusión se manifiesta de modo ostensible, palmario o incontestable. En este sentido se han manifestado múltiples resoluciones de esta Sala, a las que en apartados anteriores hemos hecho puntual referencia.

De entre ellas, conviene destacar, por ser especialmente relevante a estos efectos, el ATS de 4 de febrero de 2021 (dictado en el recurso 76/2020), reiteradamente citado en el auto del que discrepamos, que acordó aplazar la resolución sobre la causa de inadmisibilidad deducida por el Abogado del Estado, sobre la falta de legitimación activa del partido político recurrente, al momento de dictar sentencia.

A este auto hemos hecho referencia detallada con anterioridad. Pero, conviene insistir en que de lo razonado en dicho auto se deduce sin esfuerzo que el rechazo anticipado de la legitimación de los recurrentes, en trámite de alegaciones previas, queda reservado en nuestra doctrina jurisprudencial exclusivamente a aquellos supuestos en los que la falta de legitimación se manifieste ya en ese momento procesal como palmaria e irreversible; o, lo que es lo mismo, en ese momento procesal debería constar ya, de modo incontestable y sin posibilidad de duda alguna, que la conclusión sobre la falta de legitimación del recurrente no podrá variar después, convirtiendo en superflua la tramitación ulterior del proceso.

En consecuencia, en aquellos casos en que esa falta de legitimación no se manifieste en esta temprana fase procesal con la evidencia indicada, las consideraciones expuestas anteriormente -al amparo de lo previsto en el artículo 3 del Código Civil y en el artículo 24 de la Constitución- deben conducir al rechazo de las alegaciones previas sustentadas en la falta de legitimación activa de los recurrentes.

Y este es, sin duda, el problema que ahora tenemos que resolver. Insistimos en que no se trata de que en este voto particular, para desvirtuar lo razonado en el auto, nos pronunciemos definitivamente en favor de la legitimación de los recurrentes, afirmando su existencia. No, lo que sostenemos es que, en nuestro criterio, la decisión mayoritaria no ha tenido en cuenta que de lo actuado hasta este momento procesal, de las alegaciones de las partes y de las demás circunstancias a las que hemos aludido en este escrito no cabe extraer anticipadamente, como conclusión definitiva e irreversible, la palmaria falta de legitimación activa de todos los recurrentes, que es lo que, en definitiva, defiende el auto del que discrepamos.

En este sentido, basta con que dejemos apuntada ahora la necesidad de diferenciar a efectos de la legitimación activa que ahora se cuestiona, entre dos planos: (i) el penal, en el que fue dictada la sentencia condenatoria; y (ii) el contencioso-administrativo, en el que se recurre el indulto a los condenados en aquélla. Es indudable que entre ambos planos existe una directa relación, pero -como antes dijimos- ello no debe traducirse, necesaria e ineludiblemente, en que solo y exclusivamente puedan ostentar legitimación en el ámbito contencioso-administrativo, a efectos de poder recurrir el indulto, los que hayan sido identificados de manera expresa en la sentencia penal como víctimas, ofendidos o perjudicados por el delito (al margen de los que tengan atribuida por ley la posibilidad de ejercer la acción pública en el proceso contencioso-administrativo, como sucede, por ejemplo, en materia de protección del medio ambiente). Como antes dijimos, ni la Constitución ni la ley imponen tal limitación.

Por ello, a nuestro entender, es teóricamente posible que pudiera apreciarse la legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo sustentada en una afectación suficiente intensa de los derechos o intereses de un sujeto determinado (o de varios sujetos o, en su caso, de una persona jurídica, o de una asociación ciudadana sin personalidad jurídica, o incluso de un partido político), pese a no haber sido identificados en la sentencia penal como víctimas, ofendidos o perjudicados por el delito. Para ello bastaría con que dicha afectación pudiera deducirse claramente de la propia sentencia condenatoria; o, de otro modo, que quien alegue ostentar dicha legitimación justifique tener legítimo interés en recurrir el indulto por estar en condiciones de acreditar que entre los hechos constitutivos del delito sobre el que se proyectó el indulto acordado por el Gobierno y sus derechos o intereses afectados existe una conexión directa.

Lógicamente, esta primera aproximación a la determinación de quiénes puedan estar legitimados para recurrir un indulto tiene que ser convenientemente matizada cuando nos encontramos ante delitos como los que son objeto de los indultos ahora impugnados (sedición y malversación), por tratarse de delitos cometidos concertadamente por varios sujetos, que tienen como sujetos pasivos a todos y cada uno de los ciudadanos españoles.

Pero también debe tenerse presente la afectación producida, de manera especial, a quienes ostentaban una representación política y que, como consecuencia de los hechos delictivos cometidos, se vieron perturbados en el ejercicio de sus funciones de representación política, en la medida en que a través de aquéllos se pretendía -y se logró, aunque fuera durante un mínimo espacio temporal- excluir todo el ordenamiento jurídico que legitimaba dicha representación. Es decir, a diferencia de otros supuestos más frecuentes de impugnación de acuerdos de concesión de indultos, lo que cabe apreciar aquí, al menos al momento presente, es que concurre una circunstancia especial, que es que los parlamentarios, partidos políticos e incluso la misma autoridad que ostentaba la máxima representación del Estado en la Comunidad Autónoma, vieron extinguidos transitoriamente sus mandatos y funciones por la acción delictiva.

Pues bien, nos parece obvio que no puede sostenerse que ostenten esa legitimación activa cada uno de los ciudadanos españoles individualmente considerados pues, en tal caso, la propia amplitud de la legitimación reconocida a decenas de millones de personas podría hacer inviable en la práctica el control jurisdiccional del indulto. Y, de igual modo, entendemos que no está justificada la admisión de la legitimación en el caso de asociaciones de ciudadanos que pretenden sustentarla en la defensa de la ciudadanía en general.

Pero, a nuestro juicio, tampoco cabe aceptar como respuesta suficiente frente a las alegaciones de los recurrentes, la afirmación de que en estos casos en que los delitos indultados no afectan a un perjudicado en concreto, sino al conjunto de la ciudadanía por atentar contra bienes de titularidad colectiva, la denegación de la legitimación activa del concreto recurrente no supone la creación de un espacio de inmunidad al control jurisdiccional, sin que corresponda a esta Sala efectuar un análisis abstracto sobre quiénes serían los legitimados para recurrir en estos casos, ni aventurar hipótesis al respecto, sino examinar en cada caso la concreta legitimación del recurrente en el proceso.

A nuestro entender -y con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de nuestros compañeros- esta Sala, ante el planteamiento de esa alegación por los recurrentes, sí debería haber hecho una reflexión sobre quién puede ostentar legitimación en casos como el presente, en que los delitos indultados no afectan a un perjudicado en concreto, sino al conjunto de la ciudadanía por atentar contra bienes de titularidad colectiva. Veamos el porqué.

El auto avalado por la mayoría ha rechazado la legitimación activa de los recurrentes en todos y cada uno de los sesenta y tres recursos interpuestos contra los indultos otorgados por el Gobierno a los condenados en el conocido como "juicio del Proces".

Cierto es que todos esos recursos pueden ser sistematizados convenientemente, a los efectos que ahora interesan, en siete grupos, correspondientes a los diferentes recurrentes o grupo de recurrentes que los suscriben. Cada uno de estos grupos ha interpuesto nueve recursos, uno por cada una de las personas que han sido indultadas.

Entre esos recurrentes encontramos: una persona individual (invocando estar afectado como persona individual y como ex Delegado del Gobierno en Cataluña); una asociación ciudadana (Convivencia Cívica Catalana, invocando su propia afectación y la individual de cada uno de sus asociados); una asociación caracterizada por su finalidad específica de protección del patrimonio cultural de Aragón (Asociación Pro Patrimonium Sijena y Jerusalén); un partido político, con representación en el Parlamento español, que ejerció la acusación popular en el "juicio del Proces" (Vox); un grupo de personas que eran diputados del Parlamento de Cataluña en el momento de la comisión de los delitos y que obtuvieron del Tribunal Constitucional la declaración de haberse vulnerado sus derechos fundamentales (los miembros del Grupo parlamentario Ciudadanos); otro grupo de personas que también eran diputados del Parlamento catalán en el referido momento, pero que no acudieron en amparo ante el Tribunal Constitucional (los parlamentarios catalanes pertenecientes al Grupo del Partido Popular); y, por último el partido al que pertenecían estos parlamentarios citados en último lugar (Partido Popular).

Cabe constatar, por tanto, la variedad y amplitud de perspectivas desde las que se han intentado combatir los acuerdos de indulto. Y resulta realmente sorprendente que deneguemos la legitimación activa de los recurrentes en todos y cada uno de los sesenta y tres recursos interpuestos, sin precisar, en un asunto de la magnitud del que ahora examinamos, quién podría entonces ostentar esa legitimación.

Esa precisión, por el contrario, sí la hizo la Sección Cuarta de esta Sala en la sentencia de 2 de noviembre de 2021, reiteradamente invocada en el auto del que discrepamos. En esa sentencia se negó la legitimación activa de los recurrentes, pero la Sala se pronunció expresamente sobre esa cuestión e indicó quién podría tenerla, al señalar que " (...) debía concurrir la imprescindible legitimación activa, como la que, en su caso, asistía a las asociaciones de fiscales y de jueces, que por cierto ahora no han interpuesto ningún recurso contencioso-administrativo ante esta Sala y, sin embargo, sí lo hicieron en 1994".

Cierto es que la concreción sobre quién puede ostentar legitimación activa en casos como el presente, en los que los delitos indultados no afectan a un perjudicado en concreto, sino al conjunto de la ciudadanía por atentar contra bienes de titularidad colectiva, constituye una precisión de gran calado y que no sería lógico ni razonable -dada la trascendencia de la decisión- que fuera adoptada por una sola Sección de esta Sala y mucho menos aún, en trámite de alegaciones previas, sin tener a su disposición, por tanto, la totalidad de la información y prueba de la que, de forma natural, podría disponer si se abordara esa cuestión en el momento de dictar sentencia.

Estas consideraciones nos refuerzan todavía más, si cabe, en la conclusión de que en trámite de alegaciones previas solo debe descartarse la legitimación activa de los recurrentes cuando esa conclusión se presente con absoluta evidencia y con carácter irreversible, en los términos que antes hemos expresado.

De aquí la necesidad de examinar, caso por caso, las circunstancias de cada uno de los recurrentes, lo que haremos a continuación.

La improcedencia de rechazar en el trámite de alegaciones previas los recursos interpuestos por Dª Pura, D. Celestino y D. Clemente, contra los Reales Decretos 456/2021, 457/2021, 458/2021, 459/2021, 460/2021, 461/2021, 462/2021, 463/2021 y 464/2021 por los que se indultó a D.ª Reyes, D. Miguel Ángel, D.ª Serafina, D. Alejo, D. Amadeo, D. Andrés, D. Edemiro, D. Arturo y D. Belarmino, respectivamente.

Estos recurrentes eran miembros del Parlamento catalán, pertenecientes al grupo político Ciudadanos en el momento en que se cometieron los hechos delictivos.

La propia sentencia condenatoria se refiere a los miembros de este Grupo -sin citarlos nominalmente- en los hechos probados, al señalar (página 31) que " la tramitación legislativa de las leyes de referéndum y transitoriedad se desarrolló a partir de una interpretación singularizada del Reglamento del Parlament, con el exclusivo objeto de imprimir una inusitada celeridad a la aprobación de aquellos dos textos legales y, sobre todo, de silenciar la voz de los grupos parlamentarios que habían mostrado su desacuerdo con el proceso de ruptura".

Esos textos legales, la Ley 19/2017 y la Ley 20/2017, fueron anulados --como antes dijimos- mediante las sentencias del Tribunal Constitucional 114/2017 y 124/2017, respectivamente, y así lo reflejó expresamente la sentencia de la Sala Segunda (página 32).

También se refiere a estos recurrentes la sentencia penal más adelante (en su página 316), cuando señala que la Presidenta del Parlamento desbordó de forma notoria el espacio funcional de su cargo, consciente y deliberadamente, " pues no sólo fue reiteradamente notificada y requerida para que impidiera cualquier iniciativa legislativa que infringiera lo acordado en la sentencia núm. 259/2015 , sino que también fue alertada por el Secretario General y el Letrado Mayor del Parlament, D. Xavier Muro y D. Antonio Bayona, y por los representantes de los grupos políticos de Cs, PSC y PP, quienes instaron sin éxito, la reconsideración de la actuación de la Mesa".

Por otra parte, conviene precisar a efectos de nuestro recurso, que esa actuación de la Sra. Serafina fue realizada en el marco de una " estrategia concertada por los principales acusados", después condenados (y ahora también beneficiados por los indultos acordados por el Gobierno), como reconoce expresamente la propia sentencia penal (entre otros pasajes, en los Hechos Probados, apartado 3, página 26).

Pues bien, como antes expuesto, la proyección en el ámbito del Parlamento de Cataluña de esa actuación concertada de los condenados fue examinada, desde la perspectiva que le es propia, por el Tribunal Constitucional en varias de sus sentencias (114/2017, 124/2017, 41/2019 y 42/2019), declarando expresamente dicho Tribunal la directa conexión existente entre los vicios procedimentales en que incurrió el Parlamento de Cataluña al aprobar las Leyes 19/2017 y 20/2017 y los recursos de amparo interpuestos por los ahora recurrentes.

Y la conclusión en ambos recursos de amparo fue idéntica: el Tribunal Constitucional declaró que procedía otorgar el amparo solicitado, ya que los acuerdos impugnados habían vulnerado el derecho de los parlamentarios recurrentes a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes ( artículo 23.2 CE).

En consecuencia, es evidente que la afectación de los derechos fundamentales de los ahora recurrentes se produjo por la acción delictiva realizada concertadamente por los indultados. Y basta con la constatación de esa afectación directa de los derechos fundamentales de los recurrentes, declarada por el propio Tribunal Constitucional, para considerar -a la luz del artículo 3 del Código Civil y del artículo 24 de la CE- que en el recurso que ahora nos ocupa existe en este momento procesal, al menos en apariencia, la suficiente conexión directa entre los hechos objeto de la condena y los derechos e intereses de los recurrentes como para que no pueda ser rechazada su legitimación activa para recurrir los mencionados indultos, debiendo dirimirse definitivamente la cuestión controvertida al dictar sentencia.

Por ello, no podemos compartir los razonamientos expresados en el auto para fundamentar la conclusión adoptada.

La improcedencia de rechazar en el trámite de alegaciones previas los recursos interpuestos por D. Claudio, D. Darío, Dª Azucena, D. Efrain y Dª Candelaria contra los Reales Decretos de indulto antes citados.

Estos recurrentes afirman ser miembros del Parlamento catalán, pertenecientes al Grupo parlamentario Popular, en el momento en que se cometieron los hechos delictivos.

Pues bien, respecto de estos recurrentes, debemos expresar nuestra discrepancia con el auto en parecidos términos a la que hemos expuesto al analizar el caso de los miembros del Parlamento catalán pertenecientes al Grupo parlamentario Ciudadanos.

Es cierto que la situación de los componentes de ambos Grupos no es idéntica: en el caso de los parlamentarios del Grupo Ciudadanos, la vulneración de sus derechos fundamentales ha sido constatada por el propio Tribunal Constitucional, por lo que esta Sala simplemente debe partir de ese dato incontrovertible.

En el caso de los miembros del Grupo parlamentario Popular, sin embargo, la vulneración de los derechos fundamentales de los recurrentes, que éstos alegan, no ha sido constatada por el Tribunal Constitucional, dado que aquéllos no acudieron en amparo ante ese Tribunal. Ahora bien, a la vista de las referencias que se hacen en la sentencia penal condenatoria a los miembros de este grupo parlamentario y, teniendo en cuenta los términos en que se manifestó el Tribunal Constitucional al resolver los recursos de amparo promovidos por los miembros del Grupo parlamentario Ciudadanos y de las razones expresadas por aquél para otorgar a éstos el amparo solicitado, podemos concluir que es teóricamente posible llegar a demostrar en este recurso que la afectación de los derechos fundamentales por la acción delictiva que fue objeto de la condena por la Sala Segunda, también se habría podido producir en el caso de quienes, como miembros del Parlamento catalán pertenecientes al Grupo parlamentario Popular, tomaron parte en las sesiones parlamentarias en las que se cometieron las irregularidades que llevaron al Tribunal Constitucional a anular las Leyes 19/2017 y 20/2017.

Por tanto, esta posibilidad es suficiente en esta temprana fase procesal para que, conforme a la doctrina jurisprudencial antes indicada, no podamos ni debamos declarar anticipadamente, en trámite de alegaciones previas, la falta de legitimación activa de los recurrentes, debiendo dirimirse definitivamente la cuestión controvertida al dictar sentencia.

La improcedencia de rechazar en el trámite de alegaciones previas los recursos interpuestos por el Partido Popular contra los Reales Decretos de indulto antes citados.

En coherencia con lo que hemos expuesto respecto al referirnos a los miembros del Parlamento de Cataluña que en el momento de cometerse los hechos delictivos pertenecían al Grupo parlamentario Popular y, dada la obvia vinculación existente entre éstos y el Partido Popular, sostenemos que, en este momento procesal, no resulta procedente rechazar la legitimación activa de este partido político.

A este respecto, es evidente que, habiendo adquirido los recurrentes su condición de diputados tras concurrir a las elecciones al Parlamento de Cataluña integrados en las listas del Partido Popular y, perteneciendo los mencionados parlamentarios del Grupo parlamentario Popular al Partido Popular, no son ajenas a este partido las eventuales vulneraciones de los derechos fundamentales de aquéllos que pudieran haberse cometido en el curso de la acción delictiva objeto de la condena dictada por la Sala Segunda, sobre la que se proyectaron los indultos acordados por el Gobierno.

Desde esta perspectiva y, aunque como hemos dicho, la situación de los miembros del Grupo parlamentario Popular no sea exactamente la misma que la de los miembros del Grupo parlamentario Ciudadanos, los pronunciamientos de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional referidos a los hechos acaecidos y las menciones hechas a los representantes parlamentarios de los grupos de la oposición son -a nuestro juicio- suficientes para justificar que también respecto del Partido Popular consideremos precipitada la conclusión alcanzada en el auto del que discrepamos. Por tanto, a nuestro juicio, la conclusión es que, en el caso del Partido Popular, conforme a la doctrina jurisprudencial antes indicada, tampoco procede declarar anticipadamente, en trámite de alegaciones previas, la falta de legitimación, debiendo dirimirse definitivamente la cuestión controvertida al dictar sentencia.

En este sentido, resulta oportuno recordar que en su sentencia nº 114/2017, el Tribunal Constitucional anuló por inconstitucional la Ley 19/2017 del Parlamento catalán referida al referéndum de autodeterminación, y señaló (en su Fundamento 6.a):

"La preservación del pluralismo político en el curso de los procedimientos legislativos es inseparable del respeto a la posición y derechos de las minorías (por todas, STC 136/2011, de 13 de septiembre , FJ 8) y a la integridad misma de los derechos de los representantes para el ejercicio en condiciones de igualdad, y con arreglo a las normas reglamentarias, de sus funciones propias; derechos mediante los que se realiza, al propio tiempo, el derecho fundamental de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de la institución de la representación política ( art. 23.1 CE ). Estos derechos fundamentales, estrechamente relacionados, podrían resultar vulnerados en el caso de que se hubiera incurrido en infracciones de los reglamentos de las cámaras, o de otras normas ordenadoras de los procedimientos parlamentarios, que hubieran afectado al núcleo de la función de los representantes políticos, núcleo del que forma parte, desde luego, el ejercicio de la función legislativa (por todas, SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2 ; 27/2000, de 31 de enero, FJ 4 , y 57/2011, de 3 de mayo , FJ 2)".

Constató también el Tribunal Constitucional (Fundamento 6.c) que "(...) la mayoría, en definitiva, innovó el Reglamento del Parlamento de Cataluña mismo y arbitró para el caso no la mera supresión, como sus portavoces dijeron, de uno u otro trámite procedimental, sino un "procedimiento" inédito que concibió e impuso a su conveniencia. Bien se comprenderá que, así las cosas, no es lo más grave, desde el punto de vista de la constitucionalidad, la restricción, mayor o menor - aquí desde luego máxima- de concretos derechos de los representantes, sino la supeditación y consiguiente degradación de todo derecho al imperio, fuera de norma alguna, de la mayoría".

Y, en coherencia con lo expuesto, declaró (Fundamento 6.e) que " en la tramitación parlamentaria de lo que terminó siendo la Ley 19/2017 se incurrió en muy graves quiebras del procedimiento legislativo, que afectaron sin duda a la formación de voluntad de la Cámara, a los derechos de las minorías y a los derechos de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes ( art. 23.1 y 2 CE )", reflejando expresamente el Tribunal, al describir los hechos acaecidos en el Parlamento catalán (fundamento 6.b), la oposición a esa irregular tramitación que sostuvieron "los diputados miembros de los grupos Ciudadanos, Socialista y Partido Popular de Cataluña", que abandonaron el Salón de sesiones cuando la Presidenta del Parlamento llamó a votación.

Y en términos sustancialmente idénticos se pronunció el Tribunal Constitucional en su sentencia nº 124/2017, mediante la cual anuló la Ley 20/2017 del Parlamento de Cataluña denominada de "transitoriedad jurídica y fundacional de la República".

En consecuencia, de lo expuesto cabe deducir, sin mayor esfuerzo, que en el curso de esa acción delictiva concertada por los condenados, que incluía el denominado "pilar parlamentario", en cuyo ámbito se aprobaron las Leyes 19/2017 y 20/2017, luego anuladas por el Tribunal Constitucional, se produjo la máxima restricción de los derechos de los representantes de las minorías, entre los que se encontraban los pertenecientes al Partido Popular. Este hecho, constatado por el Tribunal Constitucional, constituye a efectos de este recurso motivo suficiente como para que no quepa descartar anticipadamente, en trámite de alegaciones previas, la legitimación del Partido Popular.

Adicionalmente, debemos señalar que, habiendo declarado el Tribunal Constitucional en sus SSTS 114/2017 y 124/2017, al analizar la irregular tramitación de las leyes 19/2017 y 20/2017 y declarar su inconstitucionalidad, que lo perpetrado en el Parlamento de Cataluña fue un alzamiento contra la soberanía residenciada en el pueblo español, no cabe descartar la conveniencia de revisar la doctrina jurisprudencial referida a la amplitud de la legitimación activa de los partidos políticos con representación en el parlamento nacional, en función de las especialísimas circunstancias concurrentes en este caso (si bien, como antes hemos apuntado, no sería lógico que se diera respuesta a esta cuestión por una sola Sección y en el trámite de alegaciones previas).

La improcedencia de rechazar en el trámite de alegaciones previas los recursos interpuestos por el Partido Vox contra los Reales Decretos de indulto antes citados.

En esencia, el auto establece que la condición de acusador popular del partido Vox en el proceso penal en el que fue dictada la sentencia condenatoria, de la que derivaría su derecho fundamental a la ejecución de la sentencia, no es suficiente para reconocerle Vox legitimación activa para recurrir los indultos, dados los diferentes planos en que se sitúan el derecho fundamental a la ejecución de las sentencias, que se ubica en un ámbito puramente jurisdiccional, y el ejercicio por el poder ejecutivo del derecho de gracia, que se sitúa en el ámbito de la actividad administrativa.

Y a este respecto, señala que de esa diversidad de planos dan cuenta los autos dictados por la Sala Segunda negando que el Partido Vox tuviera legitimación, en su condición de acusador popular, para intervenir en el trámite de informe del tribunal sentenciador en el procedimiento de indulto.

Pues bien, nada hay que objetar, en principio, a la distinción conceptual entre el ámbito jurisdiccional penal, en el que se enmarca la sentencia condenatoria y su ejecución, y el ámbito de la actuación del Gobierno en el que se ubica la concesión del indulto. Como tampoco existe óbice alguno para reconocer que la Ley de Indulto de 1870 no prevé expresamente que quien ejerza la acusación popular deba ser oído en el trámite de informe que corresponde emitir al Tribunal sentenciador.

Ahora bien, lo anterior no puede erigirse en obstáculo insalvable para sustentar, válidamente y con suficiencia, el rechazo a la legitimación activa del partido Vox en este recurso. Y ello porque no cabe confundir, como a nuestro juicio hace el auto del que discrepamos, entre la participación en la tramitación del procedimiento del indulto, que culmina con el acuerdo de indulto, y la posibilidad de intervenir en el control posterior del acto de indulto, interponiendo contra éste el correspondiente recurso ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Como hemos dicho por referencia al Partido Popular, concurren -a nuestro juicio- razones suficientes para no descartar precipitadamente, en este trámite de alegaciones previas, que un partido político con representación en el Parlamento nacional pueda ostentar legitimación activa para interponer un recurso contencioso-administrativo contra un acto de otorgamiento de indulto, cuando el delito sobre el que se proyecta el indulto ha comportado, de modo directo e incontrovertible, un alzamiento contra la soberanía nacional residenciada en el pueble español, constatada adicionalmente por el Tribunal Constitucional.

A la vista de las especialísimas circunstancias concurrentes en el supuesto examinado, esta sería, a nuestro juicio, razón bastante para rechazar las alegaciones previas formuladas por la Abogacía del Estado en relación al partido Vox. Pero, si a ello añadimos que, en este caso, se da la circunstancia de que dicho partido ejerció la acusación popular en el juicio penal y valoramos todo ello a la luz de los artículos 3 del Código Civil y 24 de la Constitución, la conclusión expuesta resulta aún más reforzada.

Por ello y, sin perjuicio de lo que pudiera decidirse al abordar la cuestión controvertida en el trámite de sentencia, discrepamos de la conclusión alcanzada por la mayoría de la Sala y consideramos que deben desestimarse las alegaciones de la Abogacía del Estado a este respecto.

La improcedencia de rechazar en el trámite de alegaciones previas los recursos interpuestos por D. Isidoro contra los Reales Decretos de indulto antes citados.

Este recurrente ostentaba el cargo de Delegado del Gobierno en Cataluña en el momento de cometerse los delitos cuyo indulto se impugna ahora.

El auto le niega legitimación activa en este recurso pese a alegar el recurrente ostentar un interés legítimo distinto de la mera defensa de la legalidad, que guarda una conexión inescindible con los hechos delictivos cuya condena levanta el acto recurrido.

Señala el recurrente, en síntesis, que su afectación directa por los hechos delictivos que fueron objeto de condena deriva de las siguientes circunstancias: (i) del ejercicio de sus responsabilidad públicas; (ii) de los ataques personales de toda índole -que concreta- dirigidos contra él y su entorno social y familiar en espacios públicos, medios de comunicación, redes sociales, así como la interposición de denuncias y demandas judiciales -todas ellas archivadas- relacionadas con su intervención frente a los hechos delictivos, y promoción en un notable número de localidades en Cataluña de mociones para la declaración de mi representado como persona non grata, en ocasiones con origen en algunos de los indultados; y (iii) también como integrante del Partido Popular, por cuanto la referida "violencia ambiental" promovida y favorecida por los condenados como instrumento de la trama delictiva (hecho probado en firme en la STS 459/2019, de 14 de octubre) se proyectó también contra la formación política a la que pertenece, así como sus miembros, cargos, representantes, afiliados y simpatizantes con ataques a sus sedes y actos de intimidación y escraches a éstos.

Pues bien, vistas las alegaciones del recurrente, a nuestro juicio es evidente que no puede rechazarse anticipadamente su recurso por falta de legitimación activa.

Hemos dicho antes que, en nuestro criterio, ni la Constitución ni la ley imponen la limitación de haber sido identificado nominalmente en la sentencia penal condenatoria como víctima, ofendido o perjudicado por el delito para ostentar legitimación activa en orden a interponer recurso contencioso-administrativo contra el acto de concesión de indulto.

Eso sí, para ostentar dicha legitimación activa habrá que acreditar que entre los hechos constitutivos del delito indultado y los derechos o intereses del recurrente existe una conexión directa.

Pero, difícilmente podrá llegar a acreditarse esa conexión si se corta abruptamente el curso del proceso mediante la estimación de las alegaciones previas del Abogado del Estado, dado que ello significará privar al recurrente de la posibilidad de utilizar convenientemente la fase probatoria del recurso en defensa de su legitimación y del postrero trámite de conclusiones.

Y esto, teniendo en cuenta las especialísimas circunstancias concurrentes en este caso, a la luz de los mencionados artículos 3 del Código Civil y 24 de la Constitución, resultaría claramente desproporcionado.

En consecuencia, también respecto de este recurrente debemos mostrar nuestra respetuosa, pero clara discrepancia con la solución adoptada por la mayoría.

La diferente respuesta que corresponde dar respecto de las alegaciones previas referidas a las asociaciones Convivencia Cívica Catalana y Pro Patrimonium Sijena y Jerusalén.

Por último, consideramos conveniente precisar -sin perjuicio de las detalladas consideraciones que a este respecto se efectúan en los autos referidos a estas dos asociaciones- que, a diferencia de los demás recurrentes anteriormente citados, en el caso de estas dos asociaciones no apreciamos la concurrencia de una conexión directa con los hechos delictivos luego indultados que, conforme a lo razonado en los anteriores fundamentos, pudiera permitir apreciar la existencia de los presupuestos necesarios para ostentar legitimación activa, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal que ha quedado reseñada.