ATS, 16 de Febrero de 2022

JurisdicciónEspaña
Fecha16 Febrero 2022

TRIBUNAL SUPREMO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: PRIMERA

A U T O

Fecha del auto: 16/02/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 4341/2021

Materia: TRIBUTOS LOCALES

Submateria:

Fallo/Acuerdo: Auto Admisión

Ponente: Excma. Sra. D.ª Esperanza Córdoba Castroverde

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra

Secretaría de Sala Destino: 002

Transcrito por:

Nota:

R. CASACION núm.: 4341/2021

Ponente: Excma. Sra. D.ª Esperanza Córdoba Castroverde

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín

TRIBUNAL SUPREMO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: PRIMERA

A U T O

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. César Tolosa Tribiño, presidente

Dª. María Isabel Perelló Doménech

D. Rafael Toledano Cantero

Dª. Ángeles Huet De Sande

Dª. Esperanza Córdoba Castroverde

En Madrid, a 16 de febrero de 2022.

HECHOS

PRIMERO

Preparación del recurso de casación.

  1. La letrada del Ayuntamiento de Madrid, en la representación que le es propia, preparó recurso de casación contra la sentencia dictada el 12 de marzo de 2021 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Madrid, que estimó el recurso en el procedimiento abreviado nº 465/2020, deducido por Saba Aparcamientos, S.A., en relación con la liquidación de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, modalidad de paso de vehículos o carruajes a través de aceras o calzadas , ejercicio de 2019, girada por el citado ayuntamiento.

  2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos los artículos 20.1.a) y 20.3 h) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 10 de marzo) ["TRLHL"] y la jurisprudencia que reconoce a los pliegos de condiciones la naturaleza de lex contractus "(SS de 19 de marzo de 2001, de 8 de junio de 1984 y de 13 de mayo de 1988 y de 8 de julio de 2009) así como del principio de seguridad jurídica que se vulneraría si los citados pliegos no se respetaran)".

  3. Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida.

  4. Subraya que la norma que entiende vulnerada forma parte del Derecho estatal.

  5. Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en las cuestiones que se plantean porque se dan las circunstancias contempladas en las letras a), b) y c) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ["LJCA"].

SEGUNDO

La juzgadora de instancia tuvo por preparado el recurso de casación por auto de 9 de junio de 2021, habiendo comparecido dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 de la LJCA tanto la representación procesal de la administración local recurrente, como la mercantil recurrida que se ha opuesto a la admisión del recurso.

Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª Esperanza Córdoba Castroverde, Magistrada de la Sala.

RAZONAMIENTOS JURÍDICOS

PRIMERO

Requisitos formales del escrito de preparación.

  1. El escrito de preparación fue presentado en plazo, la Administración recurrente está legitimada para interponerlo, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA) y la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de recurso de casación ( artículo 86.1. y 2 de la LJCA).

  2. En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas del ordenamiento jurídico estatal que fueron alegadas en la demanda y tomadas en consideración por el juzgador de instancia. También se justifica que las infracciones imputadas a la sentencia han sido relevantes para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 de la LJCA, letras a), b), d) y e)], sin que puedan prosperar las causas de inadmisión opuestas de contrario.

  3. El repetido escrito fundamenta especialmente que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, porque la sentencia impugnada fija, (i) para supuestos sustancialmente iguales, una doctrina contradictoria con la establecida por otros órganos jurisdiccionales [ artículo 88.2.a) de la LJCA], (ii) gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) de la LJCA], y (iii) que afecta a un gran número de situaciones [ artículo 88.2.c) de la LJCA]. De las razones que ofrece para justificarlo se infiere la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo, por lo que se cumple también el requisito exigido por el artículo 89.2.f) de la LJCA.

SEGUNDO

Hechos relevantes a efectos del trámite de admisión del presente recurso de casación.

Un análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales, respetando los hechos de la resolución impugnada nos lleva a destacar a efectos de la admisión del presente recurso de casación, algunas circunstancias que han de ser tenidas en cuenta:

  1. La sociedad recurrente explota en régimen de concesión el aparcamiento sito en la Plaza de los Mostenses de Madrid, de titularidad municipal, en virtud del contrato administrativo para su construcción y explotación, adjudicado en 1962. El ayuntamiento giró liquidación tributaria en concepto de tasa por aprovechamiento especial de dominio público local con pasos de vehículos, ejercicio 2019, por importe de 12.279,45 euros.

  2. La sociedad recurrente en la instancia interpuso reclamación económico administrativa que fue desestimada por acuerdo de 25 de septiembre de 2020 del Tribunal Económico Administrativo Municipal de Madrid (TEAMM). El órgano económico-administrativo declara que la tasa discutida no se encontraba incluida en el canon concesional que satisfacía la reclamante, siendo la naturaleza jurídica de ambos completamente diferentes; la una tributaria, e imperativa e indisponible para las partes; y el otro contractual, y disponible para aquéllas.

  3. Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo mencionado, fue desestimado por la sentencia que constituye el objeto del recurso de casación que ahora nos ocupa. La juzgadora a quo señala (FD 4º) que la cuestión suscitada ha sido resuelta por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la sentencia de 18 de noviembre de 2020, dictada en el recurso de apelación nº 181/2020 (ES:TSJM:2020:13424), cuyo contenido trascribe:

"En un supuesto semejante, en nuestra reciente sentencia 596/2020, de 1 de octubre (rec. 1897/2019), hemos declarado que el paso de vehículos a través de las aceras para acceder al aparcamiento forma parte de la concesión, pues constituye un elemento imprescindible para que los automóviles accedan a este. Tal criterio se fundamenta en la STS de 12 de julio de 2006 (rec. 16/2005), en la que también se apoya la recurrente.

El Tribunal Supremo se pronunció en los siguientes términos en un supuesto de hecho idéntico al actual:

" La sentencia de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "ELOYMAR, S.A.", sociedad concesionaria del Ayuntamiento de Pontevedra para la construcción y explotación de un aparcamiento subterráneo en el subsuelo de una plaza pública, procediendo a la anulación de una liquidación girada por dicho Ayuntamiento por la tasa municipal que grava la entrada de vehículos a través de las aceras, gravando las entradas de vehículos del indicado aparcamiento objeto de la concesión administrativa de servicio público.

La representación procesal del Ayuntamiento que interpone el recurso de casación en interés de ley argumenta que tal decisión es consecuencia de una interpretación errónea de normas emanadas del Estado que debe ser corregida mediante el establecimiento de la doctrina legal que propugna en su recurso.

La tesis que sustenta la pretensión de la Administración recurrente es, en síntesis, la siguiente.

El artículo 20 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (LHL), en su apartado 1, distingue la posibilidad de establecer tasas por dos formas distintas de utilización de bienes de dominio público: a) la utilización privativa del dominio público local; y b) el aprovechamiento especial del dominio público local. Precepto que recoge la distinción establecida en el artículo 75 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL), en cuanto a las formas de utilización del dominio público local, al considerar la existencia de un uso común y un uso privativo, y dentro de aquél, además de un uso general, un uso especial cuando concurren circunstancias especiales por razón de peligrosidad, intensidad del uso o cualquiera otra semejante.

Proyectando la referida previsión normativa sobre el supuesto de hecho contemplado en la sentencia de instancia, el aparcamiento subterráneo construido en el subsuelo de una plaza o vía pública, tiene la consideración de utilización privativa del dominio público local, según ha reconocido la jurisprudencia en las sentencias que cita ( SSTS de 6 de julio de 1981 , 29 de enero de 1985 , 26 de mayo de 1993 , 6 de mayo de 1996 y 22 de febrero de 1999 , entre otras). Y la utilización de las vías públicas con entrada de vehículos a través de las aceras constituye un aprovechamiento especial o un uso común especial del dominio público local.

A la referida distinción de intensidad de uso corresponde el distinto régimen de la respectiva utilización establecida en los artículos 77 y 78 del RBEL, que exigen, para el uso común especial la obtención de licencia, y, para el uso privativo concesión administrativa.

El artículo 80 del RBEL señala, entre las cláusulas que debe regir la concesión, el establecimiento del "canon que ha de satisfacerse a la entidad local, con el carácter de tasa".

La consecuencia, según la representación del Ayuntamiento, es que el canon de toda concesión, que tiene el carácter de tasa, se satisface por la utilización privativa del bien de dominio público, en este caso del subsuelo. Y tal tasa no abarca las otras tasas que el municipio puede imponer por otras formas de utilización del dominio público que no tienen la condición de utilización de uso privativo del subsuelo, como es el aprovechamiento especial de las aceras con entrada de carruajes.

[...] Las referidas premisas teóricas de que parte la argumentación de la representación procesal del Ayuntamiento, plenamente acordes con una correcta interpretación de la normativa jurídica aplicable, y la consideración de que la utilización privativa y el aprovechamiento especial del dominio público local pueden constituir el hecho imponible de diferentes tasas, en los términos que resultaron de la STC 185/1995 y de la modificación introducida en el artículo 20 de la LHL por la Ley 25/1998, de 13 de julio, no llevan, sin embargo, a una indefectible estimación de su recurso de casación en interés de la Ley.

Y ello es así porque no puede prescindirse del supuesto concreto contemplado en la sentencia de instancia en el que "la entrada" al aparcamiento subterráneo forma parte integrante de la concesión misma, ya que sin aquélla no puede existir el propio aparcamiento.

En el concreto instrumento concesional a que se refiere la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo examinada, se otorga a la empresa adjudicataria un doble derecho: el de llevar a cabo la construcción del aparcamiento con ajusta a las condiciones previstas en el proyecto previamente aprobado por el Ayuntamiento, soporte del servicio a prestar, y la de su posterior explotación. Ello comprende, según la reiterada sentencia con referencia al especifico título que examina, "las licencias y autorizaciones [...] y la autorización de acceso de vehículos, en lo relativo a la explotación, en cuanto tales licencias y autorizaciones son requisitos necesarios "sine qua non" para alcanzar la finalidad típica del convenio concesional, que las abarca implícitamente". Y, en el mismo sentido, abunda el que al establecerse la obligación de abonar a la corporación concedente el correspondiente canon por la entidad concesionaria pueda tenerse en cuanta, al fijarse la cuantía, el conjunto de facultades y derechos objeto de la concesión.

Dicho en otros términos, una cosa es que pueda distinguirse teóricamente el uso especial y el uso privativo del dominio público municipal, su diferente régimen jurídico y la posibilidad de sujeción a distintas tasas, y otra que no sea posible al otorgar la concesión por la utilización exclusiva que el correspondiente canon concesional englobe, en el correspondiente canon, ambos conceptos tributarios.

La aplicación de esta doctrina desemboca en la estimación del recurso, con anulación de la liquidación de la tasa y acordando, conforme a lo solicitado en el suplico del recurso, la exclusión de la apelante del padrón del impuesto durante el tiempo en que subsistan las mismas circunstancias de hecho y de derecho".

TERCERO

Normas que deberán ser interpretadas.

A estos efectos, el recurrente plantea la interpretación de los artículos 20.1.a) y 20.3 h) TRLHL y la jurisprudencia que reconoce a los pliegos de condiciones la naturaleza de "lex contractus".

CUARTO

Cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional.

Conforme a lo indicado anteriormente y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el 90.4 de la misma norma, esta Sección de admisión entiende que el presente recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto de la siguiente cuestión:

Precisar si la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público local, modalidad paso de vehículos a través de aceras y calzadas, resulta compatible con el canon satisfecho en su día por la concesión municipal para la construcción y explotación de un aparcamiento subterráneo mixto.

QUINTO

Justificación suficiente de que el recurso planteado cuenta con interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.

  1. Existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque en este litigio se presenta un problema jurídico que trasciende del caso objeto del pleito, con lo que estaría presente la circunstancia de interés casacional del artículo 88.2.c) LJCA, entendiéndose necesario el pronunciamiento de este Tribunal Supremo, pues son numerosos los casos en que se puede plantear la compatibilidad de la tasa con el canon concesional, siendo así que la interpretación que se realice de las normas y principios aplicables trasciende sin duda el caso objeto del proceso.

  2. Respecto a la cuestión que plantea este recurso de casación, debemos precisar que nos hallamos ante una materia que no es totalmente nueva. En efecto, las sentencias del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2006 (recurso de casación en interés de ley 16/2005), así como las de 26 de junio de 2020 (RCA/91/2018) y 15 de febrero de 2021 (RCA/5380/2019), que citan la de 12 de julio, analizaron también si, en sus respectivos recursos y casos concretos, los distintos gravámenes resultan compatibles o no con el canon concesional satisfecho, atendiendo a si responden o no a distintos hechos imponibles.

Por ello, se hace aconsejable un pronunciamiento del Tribunal Supremo que la esclarezca para, en su caso, reafirmar, reforzar o completar su jurisprudencia [ vid. auto de 16 de mayo de 2017 (RCA/685/2017; ES:TS :2017: 4230A)], tarea propia del recurso de casación, que no solo debe operar para formar la jurisprudencia ex novo, sino también para matizarla, precisarla o, incluso, corregirla [ vid. auto de 15 de marzo de 2017 (RCA/93/2017, FJ 2º, punto 8; ES:TS :2017:2189A].

En nuestra sentencia de 12 de julio de 2006, el ayuntamiento de Pontevedra, en un supuesto muy similar al presente, interesó de la Sala la fijación de la siguiente doctrina legal: "Están sujetos y, por tanto, obligados al pago de las correspondientes cuotas por la tasa que grava el aprovechamiento especial del dominio público local con entradas de vehículos a través de las aceras, los titulares de las concesiones administrativas para el uso privativo del subsuelo de las vías públicas para la explotación de aparcamientos subterráneos, aun cuando satisfagan el canon por la ocupación del dominio público y la explotación del servicio público".

La citada sentencia rechazó la fijación de tal doctrina legal, señalando que "(...) una cosa es que pueda distinguirse teóricamente el uso especial y el uso privativo del dominio público municipal, su diferente régimen jurídico y la posibilidad de sujeción a distintas tasas, y otra que no sea posible al otorgar la concesión por la utilización exclusiva que el correspondiente canon concesional englobe, en el correspondiente canon, ambos conceptos tributarios".

Conviene, por lo tanto, un pronunciamiento del Tribunal Supremo que, cumpliendo su función uniformadora, sirva para dar respuesta a la cuestión nuclear que suscita este recurso de casación a fin de reafirmar, reforzar o completar o, en su caso, cambiar o corregir, el criterio que sobre la cuestión fijó esta Sala en las citadas sentencias.

SEXTO

Admisión del recurso de casación. Normas que en principio serán objeto de interpretación.

  1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 de la LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la LJCA, procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, la cuestión descrita en el razonamiento jurídico cuarto.

  2. Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 20.1.a) y 20.3 h) TRLHL.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

SÉPTIMO

Publicación en la página web del Tribunal Supremo.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

OCTAVO

Comunicación inmediatamente al juzgado de instancia la decisión adoptada en este auto.

Procede comunicar inmediatamente al juzgado de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,

La Sección de Admisión acuerda:

  1. ) Admitir el recurso de casación RCA/4341/2021, preparado por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia dictada el 12 de marzo de 2021 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Madrid, que estimó el recurso en el procedimiento abreviado nº 465/2020.

  2. ) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

    Precisar si la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público local, modalidad paso de vehículos a través de aceras y calzadas, resulta compatible con el canon satisfecho en su día por la concesión municipal para la construcción y explotación de un aparcamiento subterráneo mixto.

  3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación los artículos 20.1.a) y 20.3 h) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

    Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

  4. ) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

  5. ) Comunicar inmediatamente al juzgado de instancia la decisión adoptada en este auto.

  6. ) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Segunda de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

    El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme ( artículo 90.5 de la LJCA).

    Así lo acuerdan y firman.

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