STS 1341/2021, 17 de Noviembre de 2021

La sentencia de 12 de marzo de 2020 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en el recurso n.º 362/2018, contiene el siguiente fallo:

"Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de doña Beatriz contra la Resolución n.º 715 de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, del Gobierno de la Rioja, dictado el 13 de julio de 2018 que desestima el recurso de reposición contra la Resolución de la Dirección General de Desarrollo Rural de fecha 11 de septiembre de 2017 por la que se procede a la denegación de expediente de solicitud de ayuda para la realización de inversión consistente en 4 apartamentos rurales y bodega y restaurante. Resolución que esta Sala considera conforme a derecho. Todo ello, sin realizar expresa condena en costas."

En la sentencia se reflejan los siguientes hechos:

"Doña Beatriz y don Lorenzo solicitaron en 2012 ante el Ayuntamiento de Jalón de Cameros licencia de obra para la construcción de un edificio para cuatro apartamentos turísticos y bodega en la CALLE000, nº NUM000, de Jalón de Cameros. Se otorgó licencia de obras el 15 de octubre de 2012, tal y como consta al folio 278 del expediente administrativo.

Se solicitó ayuda para esta inversión en el año 2012, no concediéndose por falta de documentación. Comenzándose la realización de las obras de dichos apartamentos. Se ejecutan las obras de la primera fase y se emite certificación de obras, en agosto de 2016, cese de la dirección facultativa y comienzo de una segunda fase de obras.

Por Resolución 713/2016, de 22 de julio de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, por la que se realiza la convocatoria para Estrategia de Desarrollo Rural participativa LEADER del Grupo de Acción Local, Asociación para el Desarrollo Rural de La Rioja suroriental, en las que se aprueba el gasto y acuerda la publicación de la convocatoria de estrategia de desarrollo local participativo correspondiente al Grupo de Acción Local "Asociación para el desarrollo de la Rioja Suroriental".

El 23 de septiembre de 2016 la recurrente solicitó subvención acogiéndose a lo dispuesto en la Orden 5/2016, de 8 de marzo , de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, por la que se establecen las bases reguladoras de la medida 10 LEADER del Programa de Desarrollo Rural.

Las inversiones para las que se solicita la ayuda se refieren a la construcción de cuatro apartamentos turísticos y bodega/restaurante en Jalón de Cameros por valor de 342.099,38 euros.

Se efectúan obras por valor de 16.693,76 euros, consistentes en albañilería, enfoscados y falsos techos, solados y alicatados, instalación de fontanería, instalación de electricidad e instalación de calefacción; según afirma la recurrente, se trata de trabajos realizados entre el 23 de septiembre de 2016 y el 24 de octubre de 2016.

El 24 de octubre de 2016 la representante del Grupo de Acción Local realiza acta de no inicio desfavorable, fundamentado en que los trabajos relativos a la inversión ya se habían iniciado. En este sentido emite informe la Dirección General de Desarrollo Rural, tal y como se refleja en los folios 315 y 316 del expediente administrativo.

Frente a la propuesta negativa de resolución provisional, la recurrente presenta alegaciones el 27 de febrero de 2017, en las que considera que la inversión no estaba iniciada en el momento de la solicitud.

En consecuencia, la dirección General de Desarrollo Rural emitió informe de subvencionalidad negativo debido a que las inversiones se habían iniciado con anterioridad al acta de comprobación realizada por el grupo de Acción Local.

El Director General de Desarrollo Rural dicta resolución el 11 de septiembre de 2017 por la que se deniega la ayuda solicitada.

El 27 de octubre de 2017 la recurrente interpone recurso de reposición frente a la Resolución dictada el 11 de septiembre de 2017.

El 13 de julio de 2018 se dicta la Resolución nº 715 de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, del Gobierno de la Rioja, que desestima el recurso de reposición contra la Resolución de la Dirección General de Desarrollo Rural de fecha 11 de septiembre de 2017 por la que se procede a la denegación de expediente de solicitud de ayuda para la realización de inversión consistente en 4 apartamentos rurales y bodega y restaurante."

Las alegaciones de la recurrente en la instancia se resumen en los siguientes términos: "1) la resolución recurrida alega un nuevo motivo no incorporado en la inicial resolución denegatoria. 2) Doña Beatriz no ostentaba el cargo de Directora General de Política Local del Gobierno de La Rioja a la fecha de solicitud de la subvención ni a la fecha de denegación de 8 de septiembre de 2017. 3) Realmente sólo se habían ejecutado parcialmente diversas partidas antes del acta de no inicio, por un importe de 16.695,76 euros, de un total del presupuesto del proyecto de 342.099,38 euros. 4) No se iniciaron antes de la solicitud sino antes del acta de comprobación, para cuya acreditación aporta una certificación parcial de obra ejecutada y cese de dirección facultativa anterior a agosto de 2016 y un nuevo proyecto que no incluía las partidas de la inversión que ya estaban iniciadas en el momento del levantamiento del acta previa de no inicio. 5) Principio de proporcionalidad conforme a la Sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 7 de julio de 2016."

Para la resolución del litigio, la Sala de instancia precisa el marco legislativo europeo aplicable al caso, rechaza la aplicación al presente supuesto el art. 13.2.d) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre y del artículo 13.2 del Decreto 14/2006, de 16 de febrero, en contra de lo sostenido en la resolución del recurso de reposición, pues en el momento de solicitar la subvención D.ª Beatriz no incurría en ninguna causa de incompatibilidad para solicitar la subvención objeto de recurso.

En cuanto al fondo del asunto, consistente en la denegación de la subvención en el procedimiento administrativo, por haberse iniciado la obra del proyecto objeto de subvención con anterioridad al acta de no inicio, parte de la indicación en el acta levantada el día 24 de octubre de 2016 en el sentido de que hay partidas del proyecto actual que se habían iniciado a fecha de comprobación por parte del Grupo de Acción Local; tiene en cuenta, igualmente, que la recurrente acredita mediante informe del Director de Obra, que las partidas ejecutadas, reflejadas en el acta de no inicio, son capítulos dedicados a albañilería, enfoscados y falsos techos, solados y alicatados, instalación de fontanería, instalación de electricidad e instalación de calefacción, lo que supone un total de 16.693,76 euros, indicando que se trata de obras efectuadas después de solicitar la subvención, esto es, entre el 23 de septiembre y el 24 de octubre de 2016, y entiende que tratándose de una pequeña ejecución parcial del proyecto para el que se solicita la subvención, que supone el 4,78% del total, apela a la interpretación de la norma comunitaria así como a los principios de buena fe, tolerancia y proporcionalidad, para que se conceda la subvención respecto del resto de las partidas de obras reflejadas en el proyecto y que no han sido ejecutadas en el acta de no inicio. Y desde estas consideraciones razona la desestimación del recurso en los siguientes términos:

"En los antecedentes expuestos puede apreciarse que se solicitó licencia de obras en 2012 para el proyecto consistente en la construcción de cuatro apartamentos y una bodega. En el mes de julio de 2016 se nombró nueva dirección facultativa de obra y se dividió dicha obra solicitando subvención por la obra restante, inejecutada. De esa obra sobre la que se solicitó subvención, se han realizado unas partidas, que a pesar de suponer un 4,87 % del total de la obra sobre la que se solicita subvención, se trata de obras de gran envergadura (albañilería, enfoscados y falsos techos, solados y alicatados, instalación de fontanería, instalación de electricidad e instalación de calefacción) que deberían haberse efectuado una vez pasada la comprobación de no inicio de las obras.

Desde la fecha de la solicitud de la subvención, 23 de septiembre de 2016 hasta la fecha de la visita de comprobación de no inicio de las obras, 24 de octubre, transcurre sólo un mes y un día, por lo que no se puede considerar que exista demora o negligencia por causa de la administración en la comprobación del no inicio de las obras.

El artículo 9.4 d) de la Orden 5/2016, de 8 de marzo , de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas previstas en la medida 19 (LEADER) del Programa de Desarrollo Rural de La Rioja 2014-2020, indica que se considera iniciada la actuación, y por tanto no subvencionable, cuando exista cualquier tipo de anticipo previo a la solicitud o acta de no inicio. Por tanto, se asimila el momento de la solicitud con la fecha del acta de no inicio.

La Orden 5/2016, de 8 de marzo, en su artículo 7.4 , entre las condiciones previas para acceder a la ayuda, establece que el proyecto ha de cumplir los siguientes requisitos: c) que no se haya iniciado la inversión antes de solicitar la ayuda, ni se haya abonado cualquier tipo de anticipo por parte del promotor.

Por tanto, se trata de un requisito previo que debe cumplir el proyecto para que pueda accederse a la ayuda y en el presente caso no se está cumpliendo, es motivo suficiente para que se dicte resolución denegatoria de dicha subvención."

Y ante la invocación por la recurrente del principio de proporcionalidad y la doctrina del TJUE, la Sala de instancia razona que: "No nos encontramos ante un supuesto en el que se haya concedido una ayuda y con posterioridad a dicha concesión, por incumplimiento del subvencionado, se solicita la reclamación de la completa subvención.

La Sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 7 de julio de 2016 (recurso C-111/15), da respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de lo Contencioso-administrativo de Eslovenia, examinando la interpretación del artículo 71 del Reglamento n.º 1698/2005, del Consejo, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural con relación al derecho nacional esloveno.

El artículo 71 del mencionado Reglamento establece que "los gastos sólo podrán beneficiarse de la contribución del FEADER si se dedican a operaciones aprobadas por la Autoridad de gestión del programa en cuestión o bajo su responsabilidad, de acuerdo con los criterios de selección fijados por el organismo competente. 3. Las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecerán a escala nacional, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en el presente Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural."

El número 39 de la referida sentencia afirma que este artículo 71.3 del Reglamento "confiere a los Estados miembros la competencia de principio para fijar las normas relativas a la subvencionalidad de los gastos, debe considerarse que dichos Estados miembros pueden establecer un requisito de subvencionalidad de éstos, en particular vinculado a la circunstancia de que estos gastos se hayan efectuado después de aprobarse la solicitud de ayuda".

El TJUE establece que "el artículo 71 del Reglamento n.º 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader a la cofinanciación de una operación seleccionada por la autoridad de gestión del programa de desarrollo rural en cuestión o bajo la responsabilidad de ésta los gastos efectuados después de la adopción de la resolución de concesión de dicha ayuda".

La segunda cuestión prejudicial planteada al TJUE por el Tribunal esloveno, no resulta de aplicación en el presente recurso pues se refiere a la solicitud de pago relativa a una operación seleccionada para ser cofinanciada por el Feader; en el presente recurso la operación no había sido seleccionada para ser cofinanciada por los fondos europeos, ya que se encontraba en la fase de previa, esto es la petición de la subvención. Por tanto, en el presente recurso no estamos analizando si nos encontramos con gastos subvencionables o no, que es lo analizado en la segunda cuestión prejudicial planteada por los tribunales eslovenos, sino el incumplimiento previo de los requisitos para poder acceder a la ayuda solicitada.

En consecuencia, no habiéndose cumplido los requisitos previos establecidos en el artículo 7.4.c) de la Orden 5/2016 de 8 de marzo, por el que se indica que para poder acceder a la ayuda, el proyecto no puede haberse iniciado antes de solicitar tal ayuda, y no oponiéndose dicha Orden a la legislación comunitaria, ha de concluirse que la denegación de la subvención solicitada por doña Beatriz es conforme a derecho."

Una vez notificada la sentencia, por la representación procesal de D.ª Beatriz se presentó escrito de preparación de recurso de casación, en los términos previstos en el art. 89 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/1015, que se tuvo por preparado por auto de 14 de octubre de 2020, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de Tribunal Supremo, con remisión de los autos y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, por la Sección Primera de esta Sala se dictó auto de 12 de febrero de 2021 admitiendo el recurso de casación preparado, al apreciar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y declarando que la cuestión planteada en el recurso, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en determinar: "si la doctrina emanada de la STJUE de 7 de julio de 2016, C-111/15 resulta aplicable a un supuesto en el que se ha denegado la concesión de la ayuda a financiar por el FEADER, por haberse iniciado algunas de las obras a subvencionar antes de la solicitud, y, en tal caso, si es aplicable el art. 30 del Reglamento n.º 65/2011 (Reglamento de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader)".

Se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, Art. 9.4.d) de la Orden 5/16, de 8 de marzo, de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas previstas en la medida 19 (leader) del programa de desarrollo rural de La Rioja 2014/2020, en relación con la STJUE de 7 de julio de 2016, C-111/15.

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó el correspondiente escrito, con exposición razonada de las infracciones y jurisprudencia que se denuncian, solicitando que se estime el recurso de casación, casando y anulando la sentencia recurrida.

Dado traslado a la parte recurrida para oposición, se presentó el correspondiente escrito por la representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja solicitando la desestimación del recurso y que se dicte sentencia confirmando la de instancia y, subsidiariamente, y en el caso de que se estimara el recurso por entender que la Orden 14/2015 vulnera la Jurisprudencia Comunitaria, dicte sentencia casando y anulando la sentencia impugnada, dictando otra en su lugar por la que se ordene a la Comunidad Autónoma de La Rioja retrotraer el procedimiento para resolver sobre la solicitud de subvención teniendo en cuenta todas las circunstancias concurrentes.

Conclusas las actuaciones y no considerándose necesaria la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 16 de noviembre de 2021, fecha en la que ha tenido lugar, habiéndose cumplido los requisitos de procedimiento.

En el escrito de interposición del recurso se denuncia la infracción de la Jurisprudencia que contiene la sentencia de fecha 7 de Julio 2016 (Sala Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, que reproduce literalmente, considerando incorrecta desde el punto de vista de la interpretación de la norma comunitaria, la que realiza la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el supuesto concreto que fue objeto de enjuiciamiento y ahora de la presente casación pues considera no aplicable la doctrina de la sentencia de fecha 7 de Julio 2016 (Sala Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea, para el caso de que la subvención no haya llegado a concederse, y cuestiona la medida de denegación del pago tan radical y más concretamente por la que se procede a la denegación total de la subvención cuando tan sólo se han ejecutado parcialmente diversas partidas antes del acta de no inicio, y que tan sólo ascienden a un importe de 16.695,76 euros en relación con el importe total del presupuesto del proyecto objeto de subvención que asciende a 342.099,38 euros. Entiende que debería haberse excluido exclusivamente de la subvención las partidas ejecutadas con anterioridad al acta de no inicio, empero no adoptar la medida radical de denegar la totalidad de la subvención, máxime cuando las partidas de obra no se ejecutaron antes de la solicitud de la subvención como se acredita en el expediente administrativo.

Cuestiona, igualmente, la decisión administrativa al entender que es contradictoria con lo dispuesto en el artículo 30 del Reglamento n.º 65/2011, y que aplicando la doctrina de la sentencia del 7 de Julio de 2016 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Quinta) al presente supuesto debe procederse a la concesión de la subvención respecto del resto de las partidas de obras reflejadas en el proyecto para la construcción de cuatro apartamentos turísticos rurales y una bodega- restaurante en la CALLE000 n.º NUM000 de la localidad de Jalón de Cameros y que no se habían ejecutado en el acta de no inicio y en este sentido debió estimarse el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de fecha 12 de Septiembre de 2017 del Director General de Desarrollo Rural.

Termina solicitando que: "1.- Anule y deje sin efecto la resolución n.º 715 Referencia SGT/EVB de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja dictado en fecha 13 de julio de 2018 que desestima recurso de reposición interpuesto, contra resolución de la Dirección General de Desarrollo Rural de fecha 11 de Septiembre de 2017 por la que se procede a la denegación de expediente de solicitud de ayuda para la realización de inversión consistente en cuatro apartamentos rurales y bodega y restaurante.

2. - Condene a la administración demandada a otorgar la subvención en función del resto de partidas del proyecto subvencionable no ejecutadas en el momento en que se levanta el acta de no inicio de conformidad con el fundamento jurídico octavo del presente escrito de demandada."

Por su parte, la representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, comienza precisando los hechos y razones por las que se denegó la con cesión de la ayuda, señalando que en la resolución administrativa se indicaba que no se consideraban las alegaciones de la interesada en el sentido de separar diversas partidas de obras, unas de las cuales serían subvencionables y otras no, debido a la complejidad de separar ciertos elementos constructivos ya realizados de los que se van a realizar. Que la denegación de la concesión de la subvención (no denegación de pago de una subvención previamente concedida, sino de la concesión) no fue por tanto de forma exclusiva por haberse iniciado las obras tras la solicitud y previamente a la comprobación de no inicio, sino porque se solicitó para unas obras ya iniciadas 3 años antes que se dividieron artificialmente para aparentar un inicio posterior de las obras. La obra se inició en 2013, en julio de 2016 cesó la dirección de obra y se nombró nueva dirección, solicitándose subvención para la misma actuación ("la realización de 4 apartamentos rurales y bodega restaurante") si bien señalando como subvencionable solo la parte de actuación que restaba por realizar. Se solicitó la subvención el viernes 23 de septiembre de 2016 y de inmediato se iniciaron las obras sin esperar a la visita para el acta de comprobación de inicio, visita realizada un mes y un día después, que constató que las obras estaban iniciadas.

En relación con la aplicación de la doctrina del TJUE en la sentencia de 7 de julio de 2016, señala, en relación con la primera cuestión prejudicial, concesión de la subvención, que si el TJUE consideró que no iba contra el derecho comunitario el que el derecho nacional considerara no subvencionables gastos anteriores a la resolución de concesión, menos aún conculcará el derecho comunitario el considerar no subvencionables gastos anteriores a la solicitud o al acta de no inicio, ya que ambas son anteriores a la concesión, con lo que es una limitación menos restrictiva que la que en su día estudió el Tribunal de Justicia, y que siendo más restrictiva que la que ahora nos ocupa, se consideró conforme con el derecho comunitario.

En ese sentido, no es lo mismo el momento de la solicitud de una subvención que el momento de la concesión que el del pago. Afirma la recurrente que se le deniega el pago (para denegar el pago es preciso tener una concesión de la subvención previamente solicitada y que, a pesar de la concesión, después se deniegue el pago), pero lo que se denegó fue la concesión, y ello porque había iniciado la actividad para la que solicitó la subvención con anterioridad a la solicitud.

Por ello, y de acuerdo con lo declarado en la sentencia recurrida, entiende que no es de aplicación la doctrina del TJUE sobre la segunda cuestión prejudicial, relativa al pago de la subvención, ya que no se deniega el pago total de algo previamente concedido porque una parte se considera no subvencionable. En este caso todo se considera no subvencionable, toda la actuación se ha iniciado antes de una resolución de concesión (lo estudiado por la sentencia que se invoca) por lo que no hay una reducción parcial posible del pago frente a la denegación total, ya que tampoco existe solicitud de pago, que se produce tras la concesión de la subvención, sino que tan solo ha existido solicitud de la subvención y su denegación.

Añade que la STJUE que se invoca, se refiere a normativa que ya no es aplicable porque fue derogada y sustituida por la normativa que regula las subvenciones que nos ocupan: el Reglamento (UE) n.º 1305/2013 Del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, y el Reglamento Delegado (UE) n.º 640/2014 de la Comisión de 11 de marzo de 2014 por el que se completa el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad, que derogó el Reglamento n.º 65/2011 con efectos a partir del 1 de enero de 2015. La normativa actual es más clara que la estudiada en su día por la STJUE. Así el actual artículo 60 del Reglamento 1305/2013 establece que "únicamente se considerarán subvencionables los gastos efectuados después de haberse presentado la correspondiente solicitud a la autoridad competente.

Los Estados miembros podrán establecer en sus programas que solamente sean subvencionables los gastos efectuados después de haber sido aprobada la correspondiente solicitud de ayuda por la autoridad competente."

Claramente impide que se puedan subvencionar gastos anteriores a la solicitud de subvención y permite que los Estados limiten la subvención a gastos posteriores a la concesión de la subvención.

Finalmente alega que si bien la sentencia entendió que cuando la ahora recurrente solicitó la subvención no ostentaba aún el cargo de directora general, y por ello estimó que no incurría en tal motivo que impide ser beneficiario de subvenciones, no entró a valorar otras dos circunstancias (ser Diputada autonómica y Alcaldesa de un municipio) que también podrían impedir la condición de beneficiario. Por lo una hipotética estimación de la solicitud de subvención iría frontalmente con la prohibición de ser beneficiaria de subvención contenida en el artículo 13 de la Ley General de Subvenciones 38/2003, que establece en el apartado 2 que "No podrán obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora de las subvenciones reguladas en esta ley las personas o entidades en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes, salvo que por la naturaleza de la subvención se exceptúe por su normativa reguladora:

...

d) ... o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en los términos establecidos en la misma o en la normativa autonómica que regule estas materias."

Por ello, en el hipotético supuesto de estimarse el recurso de casación no procedería condenar a la administración demandada a otorgar la subvención, sino a retrotraer el procedimiento para dictar la resolución que procediera conforme a derecho sobre la solicitud presentada.

Ante el planteamiento de la parte recurrente, a la que responde la cuestión de interés casacional que se suscita en el auto de admisión, conviene distinguir, desde el principio, entre la concesión o reconocimiento de la ayuda o subvención y el pago de la ayuda ya concedida o reconocida y precisar cual de las dos situaciones se contemplada en este caso, que no es otra que la primera, como se señala en la sentencia de instancia, al fijar como hechos, que: "Doña Beatriz y don Lorenzo solicitaron en 2012 ante el Ayuntamiento de Jalón de Cameros licencia de obra para la construcción de un edificio para cuatro apartamentos turísticos y bodega en la CALLE000, nº NUM000, de Jalón de Cameros. Se otorgó licencia de obras el 15 de octubre de 2012, tal y como consta al folio 278 del expediente administrativo.

Se solicitó ayuda para esta inversión en el año 2012, no concediéndose por falta de documentación. Comenzándose la realización de las obras de dichos apartamentos. Se ejecutan las obras de la primera fase y se emite certificación de obras, en agosto de 2016, cese de la dirección facultativa y comienzo de una segunda fase de obras.

Por Resolución 713/2016, de 22 de julio de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, por la que se realiza la convocatoria para Estrategia de Desarrollo Rural participativa LEADER del Grupo de Acción Local, Asociación para el Desarrollo Rural de La Rioja suroriental, en las que se aprueba el gasto y acuerda la publicación de la convocatoria de estrategia de desarrollo local participativo correspondiente al Grupo de Acción Local "Asociación para el desarrollo de la Rioja Suroriental".

El 23 de septiembre de 2016 la recurrente solicitó subvención acogiéndose a lo dispuesto en la Orden 5/2016, de 8 de marzo , de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, por la que se establecen las bases reguladoras de la medida 10 LEADER del Programa de Desarrollo Rural.

Las inversiones para las que se solicita la ayuda se refieren a la construcción de cuatro apartamentos turísticos y bodega/restaurante en Jalón de Cameros por valor de 342.099,38 euros.

Se efectúan obras por valor de 16.693,76 euros, consistentes en albañilería, enfoscados y falsos techos, solados y alicatados, instalación de fontanería, instalación de electricidad e instalación de calefacción; según afirma la recurrente, se trata de trabajos realizados entre el 23 de septiembre de 2016 y el 24 de octubre de 2016.

El 24 de octubre de 2016 la representante del Grupo de Acción Local realiza acta de no inicio desfavorable, fundamentado en que los trabajos relativos a la inversión ya se habían iniciado. En este sentido emite informe la Dirección General de Desarrollo Rural, tal y como se refleja en los folios 315 y 316 del expediente administrativo.

Frente a la propuesta negativa de resolución provisional, la recurrente presenta alegaciones el 27 de febrero de 2017, en las que considera que la inversión no estaba iniciada en el momento de la solicitud.

En consecuencia, la dirección General de Desarrollo Rural emitió informe de subvencionalidad negativo debido a que las inversiones se habían iniciado con anterioridad al acta de comprobación realizada por el grupo de Acción Local.

El Director General de Desarrollo Rural dicta resolución el 11 de septiembre de 2017 por la que se deniega la ayuda solicitada."

Pues bien, una vez precisado que la cuestión controvertida se refiere a la denegación de la concesión de la ayuda solicitada, se trata de determinar si la denegación se ajusta a la normativa interna y a la normativa comunitaria, en concreto la doctrina de la sentencia del TJUE de 7 de julio de 2016 asunto C-111/15, cuya infracción se invoca por la recurrente.

En el derecho interno, la normativa que regula la convocatoria y solicitud de la ayuda solicitada es la Orden 5/2016, de 8 de marzo, de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas previstas en la medida 19 (LEADER) del programa de desarrollo rural de La Rioja 2014/2020, en cuyo art. 7.4 establece, como requisitos de los proyectos, que no se haya iniciado la inversión antes de solicitar la ayuda ni se haya abonado cualquier tipo de anticipo por parte del promotor. Precisando el art. 9.4.d), que no serán subvencionables, "las inversiones que hayan comenzado antes de la presentación de la solicitud, excepto honorarios de proyecto, estudios de viabilidad y gastos relacionados con los permisos de construcción y con la adquisición de patentes y licencias. Se considerará iniciada la actuación, y por tanto no subvencionable, cuando exista cualquier tipo de anticipo previo a la solicitud o acta de no inicio."

En estas circunstancias y como señala la sentencia de instancia, la solicitud formulada por la recurrente no cumple con dicha exigencia, pues, según la correspondiente acta, la obras en cuestión se llevaron a cabo con anterioridad al acta de no inicio, obras que la propia Sala considera de gran envergadura, teniendo en cuenta que se refieren a los capítulos dedicados a albañilería, enfoscados y falsos techos, solados y alicatados, instalación de fontanería, instalación de electricidad e instalación de calefacción, valoración plenamente justificada en cuanto son la continuación de las obras de construcción, que la parte denomina primera fase, presupuesto para la realización de esas concretas actuaciones e instalaciones, que completan el proyecto total.

Desde el punto de vista del Derecho comunitario se invoca por la recurrente la doctrina establecida al efecto en la sentencia del TJUE de 7 de julio de 2016, que da respuesta a cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Eslovenia, sobre la interpretación del artículo 71 del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).

En dicho procedimiento se plantearon dos cuestiones prejudiciales:

"¿Debe interpretarse el Reglamento nº 1698/2005, y en particular su artículo 71, apartado 3, de conformidad con el cual las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecerán a escala nacional, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en [dicho] Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural, en el sentido de que se opone a la normativa nacional prevista en el artículo 79, apartado 4, del [Decreto PRP], y en el punto 3, capítulo VI, de la [licitación], normativa en virtud de la cual sólo constituyen gastos de inversión subvencionables los gastos efectuados tras la adopción de la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones (hasta la conclusión del proyecto de inversión o bien, a más tardar, el 30 de junio de 2015)?

En caso de respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial, ¿debe interpretarse el Reglamento nº 1698/2005, y en particular su artículo 71, apartado 3, en el sentido de que se opone a la normativa nacional establecida en el artículo 56, apartado 4, [de la ZKme-1], a tenor del cual deben desestimarse íntegramente las solicitudes que no sean conformes al artículo 79, apartado 4, del Decreto PRP sobre los gastos de inversión subvencionables efectuados con posterioridad a la fecha de adopción de la resolución?"

A la primera cuestión, que es el supuesto a que se refiere este recurso de casación, el Tribunal de Justicia responde que: "el artículo 71 del Reglamento nº 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader a la cofinanciación de una operación seleccionada por la autoridad de gestión del programa de desarrollo rural en cuestión o bajo la responsabilidad de ésta los gastos efectuados después de la adopción de la resolución de concesión de dicha ayuda."

Y se justifica dicha declaración razonando que: "según el artículo 71, apartado 3, del citado Reglamento, las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecen, en principio, a escala nacional, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en dicho Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural (37)

Por otra parte, el artículo 71, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1698/2005 dispone que las "operaciones cofinanciadas no deberán concluir antes de la fecha de inicio de la subvencionabilidad", es decir, el 1 de enero de 2007, y que los gastos sólo serán subvencionables si se dedican a operaciones aprobadas por la autoridad de gestión del programa de desarrollo rural o bajo su responsabilidad.(38)

De lo anterior resulta que, en la medida en que el apartado 3 de dicho artículo confiere a los Estados miembros la competencia de principio para fijar las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos, debe considerarse que dichos Estados miembros pueden establecer un requisito de subvencionabilidad de éstos, en particular vinculado a la circunstancia de que esos gastos se hayan efectuado después de aprobarse la solicitud de ayuda.(39)

Esta interpretación resulta corroborada por el hecho de que un requisito de esta índole contribuye a la consecución del principio de afectación de los gastos a una operación determinada, conforme a lo previsto en el artículo 71, apartado 2, del Reglamento nº 1698/2005.(40)

En segundo lugar, por lo que respecta al objetivo del Reglamento nº 1698/2005, ha de señalarse que, conforme a su considerando 5, consiste en favorecer el desarrollo rural. Por consiguiente, un requisito que limita la subvencionabilidad de los gastos relativos a una operación cofinanciada exclusivamente a los gastos efectuados con posterioridad a la resolución de concesión de las ayudas se ajusta a dicho objetivo, ya que garantiza, como señaló el Abogado General en el punto 50 de sus conclusiones, una asignación más eficaz de los fondos del Feader. En efecto, por un lado, dicho requisito permite gestionar mejor la asignación de los fondos, reduciendo los riesgos vinculados a los cambios de circunstancias que puedan producirse entre la fecha de ejecución de los gastos y la de la adopción de la resolución de concesión. Por otro lado, ese requisito permite reducir el riesgo de que los fondos se atribuyan a inversiones para cuya realización no sería necesaria una subvención pública, al estar ya en curso o incluso concluidas antes de la concesión de la ayuda.(41)

Además, ha de señalarse que, de conformidad con el artículo 74, apartado 1, del Reglamento nº 1698/95, los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas a fin de garantizar la eficaz protección de los intereses financieros de la Unión. Pues bien, cuando se paga una ayuda con cargo al Feader para gastos que han sido efectuados antes incluso de la resolución de concesión, la comprobación de la pertinencia de tales gastos podría dificultarse por este motivo, de modo que la eficacia de dicha protección podría reducirse.(42)

La doctrina establecida al resolver dicha cuestión prejudicial, en el sentido de que no se opone al Derecho comunitario la previsión según la cual, "sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader a la cofinanciación de una operación seleccionada por la autoridad de gestión del programa de desarrollo rural en cuestión o bajo la responsabilidad de ésta los gastos efectuados después de la adopción de la resolución de concesión de dicha ayuda," excluye cualquier duda sobre la conformidad al efecto de las previsiones de establecidas en los arts. 7.4 y 9.4.d) de la Orden 5/2016, de 8 de marzo, antes citados, que, con un criterio más amplio, establecen el limite temporal en el momento de la solicitud de la ayuda o su comprobación mediante acta de no inicio, teniendo en cuenta las razones por las que el Tribunal de Justicia entiende justificada la limitación temporal a que se refiere, para una mejor y eficaz gestión en la asignación de los fondos Feader.

Razones con las que resulta poco compatible el hecho de que la recurrente divida artificiosamente en 2016 un proyecto de inversión único de 2012, que se ampara en la obtención de una única licencia obtenida en 2012, para el que se solicitó estas ayudas en dicho año, que se le denegaron por no justificar las condiciones necesarias y que, ante la convocatoria de 2016, procede a solicitar las ayudas para las obras que restan por ejecutar, dividiendo la ejecución de ese mismo proyecto en dos fases, coincidiendo con el momento de formulación de la solicitud y sin cesar en la realización de las inversiones, que continua realizando, según sus propias manifestaciones desde el 23 de septiembre al 24 de octubre de 2016, fechas que coinciden con la formulación de la solicitud y el acta de no inicio de las obras.

Por todo ello, y como señala la Sala de instancia, es esta doctrina del TJUE la que resulta aplicable para resolver la controversia planteada por la recurrente, en cuanto atañe a la denegación de la ayuda solicitada y no a la denegación del gasto de una inversión o ayuda seleccionada o concedida, a la que de manera indiferenciada se refieren las alegaciones de la recurrente y que es objeto de un pronunciamiento distinto en la sentencia del TJUE cuya infracción se denuncia.

Así, el Tribunal de Justicia responde a la segunda cuestión prejudicial "que el artículo 71, apartado 3, del Reglamento nº 1698/2005, en relación con el artículo 30 del Reglamento nº 65/2011, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que dispone que una solicitud de pago relativa a una operación seleccionada para ser cofinanciada por el Feader debe denegarse en su totalidad cuando determinados gastos dedicados a esa operación hayan sido efectuados con anterioridad a la adopción de la resolución de concesión de dicha ayuda, siempre que el beneficiario de la ayuda no haya efectuado deliberadamente una declaración falsa en su solicitud de pago."

A tal efecto señala que:

"es preciso subrayar que el artículo 30 del Reglamento 65/2011, el cual, con arreglo al 34, apartado 1, de dicho Reglamento, es aplicable a las solicitudes de pago presentadas a partir del 1 de enero de 2011, se refiere concretamente a las reducciones y exclusiones de los gastos efectuados para operaciones que pueden ser objeto de una cofinanciación por el Feader.

El citado artículo 30 dispone, en esencia, en su apartado 1, que los Estados miembros examinarán la solicitud de pago con el fin de determinar los importes subvencionables. Así, si el importe que puede concederse como contribución del Feader en función exclusivamente de la solicitud de pago es superior al importe que puede concederse tras el estudio de la admisibilidad de la solicitud de pago en más de un 3 %, se aplicará una reducción a este último importe que será igual a la diferencia entre los dos importes citados.(50)

Por otra parte, el artículo 30, apartado 2, del Reglamento nº 65/2011 indica que toda declaración falsa deliberada del beneficiario de la ayuda dará lugar a la exclusión de la operación de que se trate en su totalidad de la ayuda del Feader y a la recuperación de todos los importes que se hayan abonado por dicha operación.(51)

En el caso de autos, de la resolución de remisión se desprende que algunos gastos dedicados a la operación de que se trata en el litigio principal se efectuaron antes de la adopción de la resolución de concesión de la ayuda. Por otra parte, el tribunal remitente ha señalado que, en virtud de las disposiciones nacionales relativas a los requisitos de subvencionabilidad de los gastos, a saber, el artículo 56, apartado 4, de la ZKme-1, en relación con el artículo 79, apartado 4, del Decreto RPR, cuando alguno de los gastos dedicados a una operación seleccionada para ser cofinanciada por el Feader haya sido efectuado antes de la adopción de la resolución de concesión de la ayuda, la autoridad competente denegará la solicitud de pago de toda la operación seleccionada.(52)

Pues bien, como el Abogado General indicó en el punto 79 de sus conclusiones, los Estados miembros no pueden aplicar una medida de denegación de pago tan radical a situaciones distintas de la prevista en el artículo 30, apartado 2, del Reglamento n.º 65/2011, que se refiere al supuesto en que el beneficiario de la ayuda haya efectuado deliberadamente una declaración falsa. En todos los demás casos, el artículo 30 de este Reglamento prevé una reducción del importe de la ayuda, calculada con arreglo al método establecido en el apartado 1 de dicho artículo.(53)Este método, que consiste en excluir los gastos que no son subvencionables (en las circunstancias del litigio principal, los que hayan sido efectuados antes de la adopción de la resolución de concesión de la ayuda), entraña un elemento disuasorio, puesto que el importe que efectivamente puede concederse se reduce en una cuantía considerablemente superior a la que corresponde al gasto no subvencionable. De este modo, un método de esta índole tiene como finalidad prevenir los efectos denominados de "aprovechamiento" conservando al mismo tiempo un carácter proporcional, ya que los gastos efectivamente subvencionables no se excluyen íntegramente del beneficio de la ayuda.(54)

Esta cuestión se refiere, por lo tanto, a la comprobación de los gastos subvencionables de una operación seleccionada, es decir, que han sido objeto de resolución concediendo la ayuda, y es a tales efectos que, en aplicación del art. 30 del Reglamento n.º 65/2011, se declara que la comprobación de la existencia de gastos no subvencionables, (en el caso examinado por haber sido efectuados antes de la adopción de la resolución de la concesión de la ayuda) no permite adoptar la decisión radical de denegar el pago de toda la operación seleccionada, debiéndose estar a una reducción proporcionada, en los términos que establece el propio art. 30; lo que se considera un elemento disuasorio, que tiene como finalidad prevenir los efectos denominados de "aprovechamiento" conservando al mismo tiempo un carácter proporcional, ya que los gastos efectivamente subvencionables no se excluyen íntegramente del beneficio de la ayuda.

Por todo ello y como señala la Sala de instancia, esta doctrina no resulta aplicable a la situación plateada en este recurso, en el que en ningún momento se llegó a seleccionar el proyecto ni a dictar resolución de concesión de la ayuda, de manera que no puede invocarse la doctrina del TJUE que se refiere a la reducción proporcionada de los gastos subvencionables en el caso de operaciones seleccionadas y objeto de resolución concediendo la ayuda.

De acuerdo con tales razonamientos y en respuesta a la cuestión interés casacional suscitada en el auto de admisión del recurso, ha de entenderse que la doctrina emanada de la STJUE de 7 de julio de 2016, C-111/15, en relación con la primera cuestión prejudicial resuelta por la misma, resulta aplicable a un supuesto en el que se ha denegado la concesión de la ayuda a financiar por el FEADER, por haberse iniciado algunas de las obras a subvencionar antes de la solicitud o acta de no inicio, sin embargo y por esa misma razón de la denegación de la ayuda, no resulta aplicable la doctrina establecida en dicha sentencia respecto de la segunda cuestión prejudicial, en aplicación del art. 30 del Reglamento n.º 65/2011 (Reglamento de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).

En consecuencia, en aplicación de la interpretación de las normas que se acaba de indicar y por las razones expuestas, procede desestimar el recurso de casación interpuesto y confirmar la sentencia recurrida, que se ajusta a las mismas.

No ha lugar a la imposición de las costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.