STS 1092/2021, 4 de Noviembre de 2021

1. El 10 de febrero de 2020 se presentó ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, demanda de conflicto colectivo por la Confederación General del Trabajo de Andalucía, Ceuta y Melilla en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho pertinentes, terminó suplicando:

"Tenga por formulada demanda en materia de CONFLICTO COLECTIVO con afectación de derechos fundamentales -ex artículo 28 de la Constitución- declarando que las actuaciones de la Junta de Andalucía consistentes en la fijación de servicios mínimos referidos a la Huelga General del 8 de marzo de 2020 sin atender a las resoluciones judiciales invocadas vulneran lo dispuesto por el art. 28 CE, ordenando a la demandada que cese en su comportamiento, abone indemnización de daños y perjuicios a la parte demandante por importe de ciento veinte mil euros y publique -a costa exclusiva de la parte demandada- la sentencia que resulte en los tres medios de comunicación de mayor tirada en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía así como con enlace directo al portal web de inicio de la Junta de Andalucía, y ello con todos los efectos jurídicos que en Derecho correspondan, imponiendo el abono de las costas a la Administración demandada de oponerse a la presente demanda".

2. El 26 de marzo de 2021 la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, dictó sentencia en cuyos HECHOS PROBADOS consta lo siguiente:

   "PRIMERO.- La Confederación General del Trabajo de Andalucía, Ceuta y Melilla (CGT-A) recurre mediante la demanda que da origen a esta litis la resolución de 26 de febrero de 2020, de la Dirección General de Trabajo y Bienestar Social, por la que establecen los servicios públicos que se consideran esenciales durante la huelga general del día 8 de marzo de 2020, que comenzaba a las 00:00 horas y finalizaba a las 24:00 horas de dicho día, prestados por empresas e instituciones, públicas y privadas, en el ámbito de la Comunidad para la Comunidad Autónoma Andaluza, publicada en el BOJA del día 4 de marzo de 2020. Queda fuera de la regulación de esta Resolución el personal funcionario, siendo los sectores de producción o prestacionales considerados esenciales y necesitados de establecimiento de servicios mínimos, según dicha resolución los siguientes: Mercados Centrales de Abastecimiento y empresas mayoristas de alimentación, empresas de abastecimiento y saneamiento de aguas que prestan el servicio de suministro de agua a todos los municipios del territorio andaluz, a las empresas y organismos públicos de tratamiento y recogida de residuos sólidos, a Emergencias 112, al personal laboral de la Junta de Andalucía que presta servicios públicos que se consideran esenciales para la Comunidad, como son, entre otros, los servicios de carácter administrativo que garantizan el ejercicio de derechos de los ciudadanos, como ocurren con los servicios de atención a la ciudadanía; la vigilancia y seguridad en los centros de trabajo dependientes de la Junta de Andalucía; la atención a las personas con discapacidad y a las personas mayores; o la promoción de un sistema de bienestar social y al personal laboral de las corporaciones locales de Andalucía.

   SEGUNDO. - Igualmente se recurre la Orden dictada por la Consejería de Salud y Familias de la Junta de Andalucía de 3 de marzo de 2020, por la que se garantiza el funcionamiento del servicio público que prestan los trabajadores del sector sanitario público y privado, mediante el establecimiento de servicios mínimos, publicada en el BOJA del día 6 de marzo de 2020.

   TERCERO. - Por la Sentencia dictada en fecha 21 de enero de 2021, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Sevilla, en el seno del recurso nº 130/2020, se estima el recurso interpuesto por la demandante, CGT-A, contra la resolución a la que se refiere el hecho probado primero de esta sentencia, por cuanto, aunque considera que la misma sí está suficientemente motivada, falla que no cumple con el requisito de la proporcionalidad y, por ello, entra en conflicto con el derecho de huelga".

3. En el fallo de dicha sentencia se dijo lo siguiente: "Que debemos estimar y estimamos la excepción de incompetencia de jurisdicción por razón de la materia y declaramos la incompetencia de la Sala para conocer de la demanda de conflicto colectivo origen de los presentes autos, y en consecuencia, nos abstenemos de conocer sobre el fondo del asunto, advirtiendo a la parte demandante que podrá hacer valer las acciones, que a su derecho convengan, ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo".

1. La Confederación General de Trabajo de Andalucía, Ceuta y Melilla (CGT-A), representada y asistida por el Letrado D. Luis Ocaña Escolar presenta recurso de casación contra la sentencia dictada.

2. - La Junta de Andalucía, representada y asistida por el Letrado de la Junta de Andalucía, presenta escrito de impugnación contra el recurso de casación.

3. - El Ministerio Fiscal en su informe interesa la desestimación del recurso de casación.

Mediante providencia de 22 de septiembre de 2021, se fija como fecha de votación y fallo el 3 de noviembre de 2021, fecha en la que tuvo lugar.

1. CGT-A interpone un único motivo de casación, con base a lo dispuesto en el art. 207.a LRJS, en el cual denuncia que la sentencia recurrida ha incurrido en exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción, toda vez que la demanda de conflicto colectivo, promovida por el sindicato, no impugna las resoluciones referidas en los hechos probados primero y segundo de la sentencia recurrida, puesto que dichas resoluciones ya fueron recurridas ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, como es de ver en el hecho probado tercero de la sentencia recurrida, donde luce con claridad que, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Sevilla dictó sentencia el 21 de enero de 2021, en su rec. 130/2020, que estimó la demanda de CGT contra las resoluciones que fijaron los servicios mínimos.

Sostiene, por el contrario, que el objeto de la demanda consistió siempre en denunciar, que la autoridad gubernativa, pese a ser plenamente consciente de que los servicios mínimos, impuestos en las huelgas de 2018 y 2019, fueron anulados mediante sentencias firmes, volvió a imponer los mismos servicios mínimos para la huelga de 2020, lo que constituye una actitud contumaz y desobediente a los mandatos judiciales y acredita claramente que dicha actuación tenía por objeto la vulneración del derecho de huelga del sindicato demandante, siendo patente, por tanto, que la competencia para enjuiciar dicha conducta corresponde al orden social de la jurisdicción.

2. La Junta de Andalucía ha impugnado el recurso de casación y defiende que la competencia, para el conocimiento del litigio, corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que la simple lectura del suplico de la demanda permite concluir que se están impugnando expresamente las actuaciones de la Junta de Andalucía consistentes en la fijación de servicios mínimos referidos a la Huelga General del 8 de marzo de 2020, lo cual determina que la jurisdicción competente sea la contencioso-administrativa, por cuanto se está impugnando una resolución de la autoridad laboral, que fijó los servicios mínimos de todo el personal que presta servicios por cuenta ajena en empresas privadas y al personal al servicio de las Administraciones Públicas, que desarrollan sus servicios en las empresas o instituciones públicas, que prestan servicios públicos esenciales en Andalucía, sin que sea relevante, a estos efectos que se anularan los servicios mínimos de convocatorias de huelga en los años 2018 y 2019, puesto que dichos precedentes pudieron alegarse en la impugnación de los servicios mínimos, realizada por CGT-A ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

3. El Ministerio Fiscal interesa en su informe la desestimación del recurso, puesto que, de juzgarse aisladamente la reiteración administrativa en la imposición de los servicios mínimos, pese a que dichos servicios habían sido anulados en las convocatorias de 2018 y 2019, se estaría decidiendo inexcusablemente sobre la legalidad de la actuación administrativa en la que se fijaron los servicios mínimos, lo que deberá enjuiciarse necesariamente por la jurisdicción contencioso- administrativa, ante la cual puede invocarse, tanto la vulneración del derecho de huelga, al igual que cualquier otro derecho fundamental.

1. El art. 28.2 CE dispone que "la ley que regule el ejercicio" del derecho de huelga, "establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad". Este es el límite expreso que la CE impone al derecho de huelga.

El art. 10 del RDL 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, dispone que, "cuando la huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de cualquier género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad, la Autoridad gubernativa podrá acordar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios. El Gobierno, asimismo, podrá adoptar a tales fines las medidas de intervención adecuadas".

Sobre la relación entre el derecho fundamental y sus límites, la jurisprudencia constitucional ha establecido, por todas STC 281/2005 y 110/2006, que los criterios interpretativos deben ser de la mayor amplitud posible del derecho, así como sobre la restricción del límite a lo necesario. Consiguientemente, los servicios mínimos deben decidirse por una autoridad gubernativa, que reúna los requisitos de imparcialidad para ponderar los intereses en juego ( TC 58/2013, 11-03-2013 y STC 124/2013, 23-05-2013), de modo que, si los servicios mínimos fueren fijados por la empresa, quien no ostenta la condición de autoridad gubernativa, la consecuencia sería su nulidad ( SSTS 9 de febrero de 2021 y 17 de marzo de 2021, rec. 113 y 118/2019).

Como recuerda la STC 296/2006, de 11 de octubre, es una constante de la doctrina constitucional el papel irrenunciable que le corresponde en esta materia a la autoridad gubernativa," en cuanto dotadas de imparcialidad en relación con las partes en conflicto, corresponde en la determinación de las medidas necesarias para el establecimiento de los servicios mínimos (por todas, SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 18, y 193/2006, de 19 de junio, FJ 19 y las allí citadas)". Puesto que se trata de privar a un conjunto de ciudadanos en un caso concreto de un derecho constitucional, como es el derecho de huelga reconocido en el art. 28 CE, una decisión de tal naturaleza solo puede llevarla a cabo quien tiene responsabilidades y potestad de gobierno.

La decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos, sin que sean suficientes indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto, de las que no es posible deducir cuales son los elementos valorados por aquella autoridad para tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho, cómo se ha llegado a la determinación de los servicios mínimos acordados, y a la valoración de su carácter esencial ( TS, 3ª, 14-07-2016, rec. 4057/2014), Esa ponderación exige del órgano administrativo competente la correspondiente individualización y la inclusión en su decisión de un razonamiento suficiente sobre la necesidad del concreto porcentaje de servicios mínimos que ha de establecerse para garantizar la protección del correspondiente servicio esencial para la comunidad (TS, 3ª, 27-05-2016, rec. 3068/14). De este modo, la determinación de servicios mínimos debe ponderar los intereses en juego, sin que quepa aplicar un mínimo que comporte la inexistencia de alternación en el servicio público ( TS, 3ª, 2-10-2017, rec.3091/2016), siendo exigible, por tanto, que el órgano administrativo competente pondere la correspondiente individualización y la inclusión en su decisión de un razonamiento suficiente sobre la necesidad del concreto porcentaje de servicios mínimos que ha de establecerse para garantizar la protección del correspondiente servicio esencial para la comunidad (TS, 3ª, 16-01-2018, rec. 15/2017).

2. El art. 2.a de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, dispone que ésta será competente para conocer sobre: a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

   El procedimiento de tutela de derechos fundamentales en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se regula en los arts. 114 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, de manera que, de considerarse que una resolución administrativa ha vulnerado el derecho de huelga, cabe su conocimiento por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, quien resolverá, así mismo, sobre las indemnizaciones que fueran procedentes.

3. El art. 1 de la LRJS dispone que los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en su vertiente individual como colectiva, incluyendo aquéllas que versen sobre materias laborales y de Seguridad Social, así como de las impugnaciones de las actuaciones de las Administraciones públicas realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones sobre las anteriores materias.

   El art. 3.d LRJS excluye del conocimiento de la jurisdicción social a la impugnación de "las disposiciones que establezcan las garantías tendentes a asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad en caso de huelga y, en su caso, de los servicios o dependencias y los porcentajes mínimos de personal necesarios a tal fin", aunque precisa, a continuación, "sin perjuicio de la competencia del orden social para conocer de las impugnaciones exclusivamente referidas a los actos de designación concreta del personal laboral incluido en dichos mínimos, así como para el conocimiento de los restantes actos dictados por la autoridad laboral en situaciones de conflicto laboral conforme al Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo".

   Consiguientemente, cuando se impugne un comportamiento empresarial, relacionado con la ejecución de los servicios mínimos, el conocimiento del litigio corresponderá a la jurisdicción social ( STS 27-11-2017, rec. 1/2017), no así cuando se impugnen los servicios mínimos, impuestos por la autoridad gubernativa, cuyo conocimiento corresponde necesariamente al orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

1. La resolución del recurso exige recordar algunos extremos fácticos que han quedado acreditados:

1. CGT-A ha venido convocando huelgas generales coincidentes con el día de la mujer trabajadora, que afectaban a todo el sector público andaluz, tanto público como privado.

2. Dicho sindicato impugnó los servicios mínimos, establecidos por la autoridad gubernativa, en las convocatorias de 2018 y 2019. En ambas impugnaciones se anularon los servicios mínimos.

3. Convocada huelga para el 8-03-2020, se imponen por la autoridad gubernativa servicios mínimos similares a los de las convocatorias precedentes.

4. CGT-A impugna ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, quien dictó sentencia el 21 de enero de 2021, en su rec. 130/2020, que anuló la resolución recurrida.

5. El debate resuelto por la sentencia mencionada, según su fundamento de derecho segundo, fue el siguiente: "Funda la demanda la actora en que la resolución carece de verdadera motivación y realiza justificaciones genéricas por lo que se vulnera el artículo 28.2 de la Constitución. No se explica por qué en algunos casos se fijan unos servicios del 100% máxime cuando la huelga se celebra en domingo. Estima que "hubiera sido preciso que la resolución hubiera recogido, en concreto, ese "dimensionamiento" del servicio para poder valorarlo y confrontarlo con los exigentes requisitos que establece la jurisprudencia y concluir afirmativamente en su caso". El Ministerio Fiscal destaca la ausencia de un adecuado juicio de proporcionalidad: no se explican los factores o criterios tomados en consideración para determinar las prestaciones mínimas con el personal que habitualmente presta servicios un día festivo. El segundo motivo del recurso es la falta de proporcionalidad de los servicios mínimos, lo que se deriva de la denunciada falta de motivación".

6. En la sentencia se concluye que la resolución impugnada está motivada suficientemente, pero entiende que "la proporcionalidad de los servicios, entendemos que no se ha justificado pues, como bien destaca la demanda, y el Ministerio Fiscal, no se hace referencia a la razón por la que se dispone que sean necesarios como servicios mínimos los mismos recurso personales que en un día festivo". Consiguientemente, ni se le planteó, ni se resolvió consiguientemente que la resolución recurrida había vulnerado el derecho de huelga de CGT-A, porque había reproducido los mismos servicios mínimos, aplicados en huelgas anteriores, que habían sido anulados.

7. CGT-A interpone paralelamente la presente demanda de conflicto colectivo, en cuyo suplico reclama: "Tenga por formulada demanda en materia de CONFLICTO COLECTIVO con afectación de derechos fundamentales -ex artículo 28 de la Constitución- declarando que las actuaciones de la Junta de Andalucía consistentes en la fijación de servicios mínimos referidos a la Huelga General del 8 de marzo de 2020 sin atender a las resoluciones judiciales invocadas vulneran lo dispuesto por el art. 28 CE, ordenando a la demandada que cese en su comportamiento, abone indemnización de daños y perjuicios a la parte demandante por importe de ciento veinte mil euros y publique -a costa exclusiva de la parte demandada- la sentencia que resulte en los tres medios de comunicación de mayor tirada en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía así como con enlace directo al portal web de inicio de la Junta de Andalucía, y ello con todos los efectos jurídicos que en Derecho correspondan, imponiendo el abono de las costas a la Administración demandada de oponerse a la presente demanda".

8. La causa de pedir de la demanda de conflicto colectivo consiste en que la autoridad gubernativa ha impuesto los mismos servicios mínimos, que ya impuso en las convocatorias precedentes, pese a que fueron anulados mediante sendas sentencias firmes. Así, en el fundamento jurídico 4. d) de su demanda reprocha a la autoridad gubernativa, que no haya tenido en cuenta sus anteriores pronunciamientos en los términos que siguen: "Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de tenerse en cuenta las resoluciones judiciales que conocidas por la propia Administración se han ido evacuando con objeto de las convocatorias anteriores. Omitir las consideraciones recogidas en las mismas y continuar con la fijación de servicios mínimos como si tales sentencias no existieran genera un evidente daño para el sindicato convocante. Este comportamiento puede ser incardinable en el art. 8.10 LISOS".

2. Debemos despejar, a continuación, si el objeto de la demanda de conflicto colectivo, promovida por CGT-A, tiene objetivamente por finalidad la nulidad de las resoluciones, que fijaron los servicios mínimos en la huelga general de 2020, a lo que vamos a anticipar una respuesta positiva.

Es así, por cuanto así se deduce expresamente del suplico de la demanda, reproducido más arriba, sin que sea relevante que dicha pretensión se funde en la reproducción de unos servicios mínimos, que ya habían sido anulados en las convocatorias precedentes, toda vez que, dicho reproche, dirigido en todo momento a la autoridad gubernativa, como adelanta el Ministerio Fiscal, afecta obligatoriamente a la validez de la propia resolución administrativa, cuya impugnación debe conocerse por la jurisdicción contencioso-administrativa, a tenor con lo dispuesto en el art. 3.d LRJS.

De hecho, así lo asume la propia CGT-A, quien en la fundamentación jurídica de su demanda denuncia, como advertimos más arriba, que en la resolución administrativa debió ponderarse el hecho de que los servicios mínimos, impuestos en las convocatorias anteriores, fueron anulados judicialmente y que, al no haberse hecho así, se vulneró el derecho de huelga del sindicato demandante.

Es claro, por tanto, que el reproche reiterado pudo y debió ser alegado ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, a quien correspondía enjuiciar si dicha actuación administrativa vulneró o no el derecho de huelga del sindicato demandante y, caso de respuesta positiva, fijar la indemnización, que pudiera corresponder, a tenor con lo dispuesto en los arts. 2.a y 114 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

No habiéndolo hecho así, aunque el demandante admite, según sus propios actos, que las resoluciones gubernativas, para cumplir su deber de motivación, cuya exigencia es alta, dados los intereses en presencia, cuando está en juego el derecho fundamental de huelga, debieron explicar por qué imponían unos servicios mínimos, que ya fueron anulados en las convocatorias precedentes, resulta evidente que, la controversia real versa sobre la legalidad de las resoluciones gubernativas reiteradas, como subraya el Ministerio Fiscal en su informe, lo cual comporta necesariamente que confirmemos la sentencia recurrida, toda vez que, no se están enjuiciando aquí, de ninguna manera, actuaciones empresariales referidas a la designación de los trabajadores afectados por los servicios mínimos, ni tampoco ninguno de los supuestos contemplados en el art. 2.n LRJS.

Por las razones expuestas, de acuerdo con el informe del Ministerio Fiscal, procede desestimar el recurso de casación, interpuesto por la Confederación General del Trabajo de Andalucía, Ceuta y Melilla, representada y asistida por el letrado D. Luis Ocaña Escolar, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, de 26 de marzo de 2021, recaída en su procedimiento de conflicto colectivo núm. 54/2020, promovido a instancia de la Confederación General del Trabajo de Andalucía, Ceuta y Melilla contra la Junta de Andalucía y el Ministerio Fiscal y confirmar y declarar la firmeza de la sentencia recurrida. Sin costas.