STS 1241/2021, 18 de Octubre de 2021

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 23 de mayo de 2018 en el recurso de apelación 170/2018, con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"Que desestimando el recurso de apelación de apelación nº 170/2018 interpuesto por la Procuradora Dña. ROSA SORRIBES CALLE, actuando en nombre y representación del COLEGIO DE PROCURADORES DE MADRID, contra la Sentencia de, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n. 20 de los de Madrid que estima el recurso de don Hilario contra la Resolución de 19 de diciembre de 2014 de la Comisión de Recursos del Colegio de Procuradores de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra Resolución de 20 de noviembre de 2013, de la Junta de Gobierno del Colegio de Procuradores de Madrid, que acuerda la baja en el ejercicio de la profesión del Procurador Don Hilario por impago de cuotas colegiales obligatorias variables, debemos confirmar y confirmamos la misma, anulando los actos que se citan, sin efectuar ningún otro pronunciamiento

Se imponen las costas a la parte apelante pero con el límite de 500 euros para todos los conceptos, incluidos derechos de procurador y minuta de abogado."

Que fue aclarada por auto de 23 de noviembre de 2018, en la forma siguiente:

"Inadmitir las solicitudes efectuadas por la parte apelante de aclaración-rectificación de la sentencia que nos ocupa, excepto las expresamente aceptadas en los puntos relacionados del fundamentó de derecho número sexto de este Auto, en concreto:

1--- en el FUNDAMENTO DE DERECHO SEGUNDO, punto 8 de la sentencia, se ha de sustituir el nº de recurso 314/2017 por el nº 342/2014 de la Sección primera, en el que recayó sentencia de fecha 12 de abril de 2017 .

2--- Se ha de sustituir en el FUNDAMENTO DE DERECHO TERCERO párrafo tercero la expresión "artículo 10. 1d) apartado 5...en relación con el 64.1 c) de los Estatutos de 2011", por "artículo 10, apartado 1 d) y apartado 5 .... en relación con el 64.1 c) de los Estatutos de 2011".

Sin costas."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala de instancia, por auto de 15 de marzo de 2019, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, por auto de 13 de noviembre de 2019, dictado por la Sección de Admisión, se acordó:

"1º) Admitir el recurso de casación preparado por el Colegio de Procuradores de Madrid, contra la sentencia 324/2018, de 23 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestimatoria del recurso de apelación núm. 170/2018.

2. ) Precisar que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son: a) Si, tras la anulación jurisdiccional de los Estatutos del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid de 25 de enero de 2011, cabe entender que el artículo 20.1.c) del Estatuto General de los Procuradores de España, aprobado por Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre, otorga sustento normativo habilitante a los acuerdos de baja colegial por impago de las cuotas colegiales contempladas en el Reglamento de Cuotas Colegiales del Colegio de Procuradores de Madrid, aprobado en Junta General de 1 de julio de 2004; b) Si, tras la anulación jurisdiccional de los Estatutos del Colegio de Procuradores de Madrid de 25 de enero de 2011, cabe entender que los Estatutos del Colegio de Procuradores de Madrid, aprobados por Orden de 22 de mayo de 2007, han recobrado su vigencia, y, si el artículo 73.1.c) de dichos Estatutos otorga sustento normativo habilitante a los acuerdos de baja colegial por impago de las cuotas colegiales contempladas en el Reglamento de Cuotas Colegiales del Colegio de Procuradores de Madrid, aprobado en Junta General de 1 de julio de 2004.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 73.1.c) de los Estatutos del Colegio de Procuradores de Madrid, aprobado por Orden de 22 de mayo de 2007 (publicado por resolución de 19 de julio de 2007, de la Dirección General de Política Interior y Cooperación con el Estado, Consejería de Presidencia e Interior de la Comunidad de Madrid); y el artículo 20.1.c) del Real Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España aprobado por Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre.

4. ) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de apelación la decisión adoptada en este auto.

6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos."

El Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid presentó, con fecha 18 de diciembre de 2019, escrito de interposición del recurso de casación, en el que solicitó a la Sala que dicte sentencia que estime el recurso de casación, case y anule la sentencia recurrida, y:

1. - Fije la interpretación de las normas estatales sobre las que se ha considerado necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo en el auto de admisión, así como de las restantes normas aplicables invocadas en el presente recurso, declarando que el art. 20.1 c) del Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, aprobado por RD 1281/2002, de 5 de diciembre , y el art. 73.1 c) de los Estatutos del Ilustre Colegio de Procuradores de los Tribunales de Madrid aprobados el 18 de diciembre de 2003 (BOCM de 14 de diciembre de 2007), otorgan sustento normativo habilitante suficiente a los acuerdos de baja colegial por impago de las cuotas colegiales contempladas en el Reglamento de Cuotas Colegiales del ICPM 1 de julio de 2004, tras la firmeza de la sentencia anulatoria de los Estatutos de dicho Colegio aprobados con fecha 15 de julio de 2010 (BOCM de 25 de enero de 2011), al haber recobrado su vigencia los meritados Estatutos de 2007; y

2. -Resuelva desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Hilario contra el acuerdo de fecha 20 de noviembre de 2013, de la Junta de Gobierno del ICPM, por el que se decide la baja del procurador en el ejercicio de la profesión por impago de la cuota colegial obligatoria variable, quedando condicionada la reincorporación al abono de las cantidades adeudadas con el interés legal correspondiente, por ser dicho acuerdo conforme a Derecho, con imposición de todas las costas al demandante apelado y ahora recurrido."

Se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que efectuó por escrito presentado el 4 de marzo de 2020, en el que interesó a la Sala que dicte sentencia que:

1. Fije la doctrina general que proceda respecto del alcance o efecto que tiene la declaración de nulidad de una disposición general, respecto de las normas que aquella hubiera derogado; si bien desestimándose la petición de casar y anular la sentencia recurrida.

2. Subsidiariamente, se resuelvan todas las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso que quedaron imprejuzgadas en 1ª y 2ª instancia, en especial las cuestiones alegadas en los MOTIVOS SEGUNDO A DECIMOTERCERO de la demanda rectora del proceso como fundamento de la petición 1 del recurso; previo planteamiento de la cuestión prejudicial solicitada en el Otrosí primero de la demanda.

3. Se acuerde de oficio lo que en Derecho proceda respecto de las costas y los demás pronunciamientos que procedan.

Por providencia de 5 de junio de 2020, la Sección 4º de la Sala, a la que fue repartido el asunto conforme a la dispuesto en el auto de admisión, acordó la celebración de vista pública, que se señaló por providencia de 1 de julio de ese mismo año para el 13 de octubre de 2020, si bien, previa audiencia de las partes, por providencia de 28 de septiembre de 2020, se acordó que quedaran pendientes las actuaciones del recurso para señalamiento de vista pública tan pronto como las circunstancias sanitarias lo permitan.

Por providencia de 13 de abril de 2021 la Sección 4ª de esta Sala dispuso, de conformidad con el acuerdo del presidente de la Sala de 6 de abril de 2021, que pasaran las actuaciones a esta Sección 3ª en el estado de tramitación en que se hallasen para continuar su sustanciación en este última Sección.

Una vez recibido el recurso en esta Sección 3ª, la misma acordó por providencia de 20 de abril de 2021 que, a pesar de haber quedado el procedimiento concluso y pendiente de señalamiento de vista, no había lugar al señalamiento de vista y quedaba el procedimiento concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera.

La parte recurrida, D. Hilario, solicitó por escrito de 22 de abril de 2021 aclaración y subsidiariamente complemento de la anterior providencia, que fue acordado por providencia de 28 de abril de 2021, en el sentido de que la suspensión de la vista se realizó por aplicación de lo dispuesto en el artículo 92.6 de la LOPJ, en relación con la Guía para la celebración de actuaciones judiciales de 11 de febrero de 2021.

La parte recurrida solicitó, por escrito de fecha de 5 de mayo de 2021, rectificación de errores materiales manifiestos en la providencia de 28 de abril de 2021 y la Sala, en providencia de 11 de mayo de 2021, requirió a dicha parte para que, en el improrrogable plazo de 3 días, proceda si a su derecho conviniera, a recurrir la providencia de 20 de abril de 2021, bajo el apercibimiento que de no hacerlo devendrá la misma firme.

Por escrito de 7 de mayo de 2021, ampliado por otro de igual fecha, la parte recurrida interpuso recurso de reposición contra la providencia de 20 de abril de 2021, aclarada o complementada por la providencia de 28 de abril de 2021, que fue impugnado por el Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid en escrito de 18 de mayo de 2021 y la Sala, por auto de 31 de mayo de 2021, desestimó el indicado recurso de reposición.

Por providencia de 14 de junio de 2021 se señaló el día 5 de octubre de 2021 para la votación y fallo del presente recurso.

La parte recurrida solicitó, por escrito de 15 de junio de 2021, complemento del auto de 31 de mayo de 2021, y la Sala, tras oír a la parte recurrente que presentó escrito de alegaciones el 25 de junio de 2021, acordó por auto de 8 de julio de 2021 que no había lugar al complemento del auto solicitado.

El día de 5 de octubre de 2021 tuvieron lugar las diligencias de votación y fallo del presente recurso, de conformidad con lo acordado en la providencia de 14 de junio de 2021, deliberándose conjuntamente con el recurso de casación 290/2019, señalado para votación y fallo en la misma fecha.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: el asunto litigioso relativo a la impugnación de la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 23 de mayo de 2018 .

1. - Se interpone recurso de casación por el Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid contra la sentencia 324/2018, de 23 de mayo, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso de apelación 170/2018, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por el indicado colegio profesional contra la sentencia 5/2018, de 5 de enero, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 20 de Madrid, que estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Hilario, en su propio nombre, contra el acuerdo de 19 de diciembre de 2014 de la Comisión de Recursos del Colegio de Procuradores de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Junta de Gobierno del Colegio de Procuradores de Madrid de 20 de noviembre de 2013, que acordó la baja del Procurador recurrente en la instancia en el ejercicio de la profesión, declaró no ajustada a derecho dicha resolución y, en consecuencia, declaró haber lugar a su anulación, con desestimación de las demás pretensiones de la demanda y sin imposición de costas.

2. - En el escrito de demanda deducida en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 20 de Madrid, el Procurador D. Hilario alegó los motivos de impugnación que seguidamente se resumen: 1º) nulidad de las resoluciones impugnadas al haber sido adoptadas en aplicación del Estatuto del ICPM publicado en el BOCM de 25 de enero de 2011, que es nulo de pleno derecho según declara la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015 (casación 981/2013), que confirma la sentencia del TSJ de Madrid de 30 de enero de 2013, 2º) nulidad por fundarse la resolución impugnada, además de en el Estatuto colegial anulado, en el Reglamento de Cuota Colegial de 1 de julio de 2004, que es una norma que no ha entrado aún en vigor al no haber sido publicada aún en el BOCM, 3º) el Reglamento de Cuota Colegial sería igualmente nulo al haberse aprobado sin que el ICPM contase en aquella fecha con un estatuto particular válido y en vigor, puesto que el Estatuto aprobado por la Junta General el 20 de junio de 1989 no pasó de ser más que un mero proyecto de estatuto, que nunca alcanzó el BOCM, ni siquiera ha pasado el trámite de legalidad establecido por el artículo 16 de la Ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid, 4º) las resoluciones impugnadas son nulas porque, en lo que atañe a las denominadas cuotas variables, las normas que establecen la baja/inhabilitación en la profesión por impago de las cuotas colegiales, han de entenderse tácitamente derogadas por las disposiciones normativas que cita, que establecen que solo caben restricciones al ejercicio profesional que respondan a imperiosas razones de interés público general, 5º) también son nulas las resoluciones objeto del recurso porque el establecimiento de que el impago de las cuotas variables es causa de baja/inhabilitación en el ejercicio de la profesión, no persigue garantizar ni salvaguardar ningún fin de interés público general, sino exclusivamente los fines colegiales de naturaleza privada, 6º) nulidad de las resoluciones impugnadas por haber sido adoptadas por órganos que estaban integrados en su totalidad por profesionales ejercientes competidores directos en el mercado de los servicios de la procura, con infracción de las disposiciones legales que cita, 7º) también procede la nulidad de los acuerdos impugnados y normas reglamentarias aplicadas al recurrente por cuanto el régimen de cuota variable establecido en el Reglamento de Cuota Colegial de 2004 infringe el artículo 1 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia y los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, 8º) el acuerdo impugnado es asimismo nulo dada la naturaleza privada que el Tribunal Supremo atribuye a las cuotas variables y habida cuenta del destino y finalidad que el ICPM da a dichas cuotas, de sostenimiento de actividades privadas para beneficio particular de un grupo de colegiados entre los que no se encuentra el recurrente, el 9º) el acuerdo de la Junta de Gobierno del ICPM de 20 de noviembre de 2013 es en realidad inexistente o fue adoptado prescindiéndose del procedimiento legalmente establecido y de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, con vulneración del artículo 24.1 CE, 10º) el acuerdo de la Junta de Gobierno del ICPM de 20 de noviembre de 2013 se habría adoptado por órgano manifiestamente incompetente, con infracción de las normas legales que cita, 11º) el ICPM no acredita que el procurador haya intervenido en los asuntos que figuran en los listados aportados por dicho colegio profesional, con falsedad de los listados de procedimientos judiciales aportados al expediente y vulneración del artículo 24 CE, 12º) al ser nulo el Estatuto ICPM publicado en el BOCM el 25 de enero de 2011 y carecer de cualquier eficacia jurídica el Reglamento de Cuota Colegial de 1 de julio de 2004, el acuerdo de baja en la profesión queda sin fundamentación jurídica y sin motivación suficiente, vulnerándose los preceptos legales que cita y 13º) el acuerdo de la Comisión de Recursos del ICPM de 19 de diciembre de 2014, desestimatorio del recurso de alzada, fue adoptado por órgano manifiestamente incompetente, pues la competencia correspondería al Consejo General de los Procuradores de España, conforme a las disposiciones que cita.

Con el fundamento de las anteriores alegaciones, el escrito de demanda concluyó solicitando al Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Madrid la estimación de la demanda y que declare:

- Nulos de pleno derecho los actos administrativos objeto de recurso.

- Asimismo, declare nulos de pleno derecho e inaplicables las siguientes disposiciones corporativas, en cuanto imponen al recurrente la obligación de abonar la denominada cuota variable y en cuanto que establecen que el impago de dichas contribuciones es causa de baja/liquidación en el ejercicio de la profesión:

i) Artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 del Reglamento de Cuota Colegial del ICPM de fecha 1 de julio de 2004; artículos 106.1.e), 98, 38.2.c) 20.1.c) y 86, en conexión con el artículo 20, apartados 1.c) y 2 del Estatuto General de los Procuradores aprobado por RD 1281/2002, de 5 de diciembre. Y

ii) artículos 56.1.e), 19.6, 80.2.c), 73.1.c) y artículo 20.1 en conexión con el artículo 73.2 del Estatuto ICPM publicado en el BOCM nº 298 de 14 de diciembre de 2007.

iii) y cuantos preceptos estatutarios sean concordantes con los anteriores.

3) La sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 20 de Madrid, de 5 de enero de 2018, señaló que, en relación con la resolución inicial, ratificada por la que resuelve la alzada, se había dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid la sentencia nº 314/2017, de 12 de abril, que resolvía un supuesto de hecho muy similar, del que reproduce parte de sus razonamientos, que refieren que la resolución impugnada había acordado la baja en el ejercicio de la profesión con fundamento en los preceptos del Estatuto del Colegio que ha sido declarado nulo por la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015, por lo que resultaban aplicables los efectos de la nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales, con el alcance señalado por el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción, de los que resulta que los vicios de nulidad tienen efectos ex tunc, y la disposición general declarada nula no podía ser aplicada a partir de su publicación, con la afectación a los actos administrativos no firmes que la hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales.

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Madrid acogió, por tanto, los razonamientos de la sentencia del TSJ de Madrid que cita, que se corresponden con el primer motivo de impugnación del recurso, lo que le llevó a declarar la nulidad de la resolución impugnada por no ajustarse a derecho, dando así respuesta a la primera de las pretensiones de la demanda.

Por el contrario, desestimó las demás pretensiones de la demanda, referidas a la declaración de nulidad de los artículos que indica el recurrente en el suplico de la demanda del Reglamento de Cuota Colegial del ICPM de 1 de julio de 2004, del Estatuto General de los Procuradores aprobado por RD 1281/2002, de 5 de diciembre, del Estatuto del ICPM publicado en el BOCM nº 298 de 14 de diciembre de 2007 y de los preceptos estatutarios concordantes, por incurrir en desviación procesal, pues conforme a la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que cita, la pretensión anulatoria de las indicadas disposiciones generales no son el objeto del recurso, delimitado en el escrito inicial de demanda y en la que, además, no se fundamenta la "sanción impuesta" (sic), como requiere el articulo 26.1 de la LJCA y ratifica la sentencia de este Tribunal que cita.

4) El ICPM interpuso recurso de apelación contra la anterior sentencia, en el que alegó la infracción por no aplicación de los artículos 13 y 14.h) de la ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid, y de los artículos 1, apartados 3 y 5.j), de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, que ha llevado a la sentencia apelada a la no aplicación del Reglamento de Cuota Colegial aprobado por la Junta General de 1 de julio de 2004, e inaplicación del artículo 73.1.c) del Estatuto del ICPM aprobado por Orden de 22 de mayo de 2007 y de la jurisprudencia que interpreta los anteriores preceptos.

Señaló también el colegio recurrente que la sentencia del TSJ de 12 de abril de 2017, que cita y sirve de fundamento a la sentencia apelada no es firme, pues contra la misma se ha interpuesto recurso de casación admitido por la Sección 1ª de esta Sala que se encuentra pendiente de resolver, y que hay sentencias del TSJ de Madrid que cita posteriores a la STS de 15 de junio de 2015 que anuló el Estatuto del ICPM de 2011, que resuelven recursos similares y que han considerado que, aún habiéndose anulado el Estatuto del ICPM de 2011, los acuerdos impugnados se encuentran ajustados a derecho, por darse la circunstancia de que se fundaban no solo en el estatuto colegial de 2011, sino en el Reglamento de Cuota Colegial de 2004.

5) La sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, de 23 de mayo de 2018, impugnada en este recurso de casación, después de resumir el fallo y los razonamientos de la sentencia apelada y las alegaciones de las partes (FD 1 y 2), señala (FD 3) que el "único punto al que nos referiremos en esta apelación" es el de la estimación por la sentencia apelada del recurso contencioso administrativo interpuesto contra las resoluciones del ICPM de 20 de noviembre de 2013 y 19 de diciembre de 2014, que respectivamente acordaron la baja en el ejercicio de la profesión de procurador por impago de las cuotas variables y la desestimación del recurso de alzada contra dicho acuerdo, pues tal punto fue el único acordado en sentencia, que no estimó las pretensiones de nulidad e inaplicación de los preceptos de los Estatutos Generales de los Procuradores aprobado por RD 1281/2002, de 5 de diciembre, del Reglamento de Cuota Colegial del ICPM de 1 de julio de 2004, del Estatuto del ICPM de 14 de diciembre de 2007 y de los preceptos estatutarios concordantes, a que se refiere el suplico de la demanda, pretensiones que fueron desestimadas por desviación procesal por la sentencia apelada, sin que el procurador demandante hubiera formulado recurso de apelación contra dicho pronunciamiento desestimatorio.

Al examinar la sentencia apelada en el único punto que ha quedado delimitado en la forma que acabamos de indicar, la sentencia del TSJ de Madrid considera que la sentencia apelada se ha separado del criterio que mantuvo en sentencias anteriores "dictadas hace tiempo" por el Tribunal de Madrid, y sigue por el contrario el criterio más reciente del Tribunal, fijado por las Secciones 1ª y 6ª, no solo en la sentencia de 12 de abril de 2017 que cita el Juez a quo, sino en otras posteriores, como la de fecha 28 de noviembre de 2017, en la misma línea y con semejantes criterios.

En resumen, de los criterios de otras sentencias del propio Tribunal que reproduce, la sentencia del TSJ de Madrid que resuelve el recurso de apelación considera que (FD 3):

"...lo cierto es que en la medida en que el acto concreto que se impugna aplicaba unos Estatutos anulados debe anularse a su vez el mismo, tanto el acuerdo que resuelve el recurso de alzada como el inicial que decide la baja en el ejercicio de la profesión de la ahora apelante, precisamente por el hecho concreto de estar basados en unos Estatutos anulados."

A lo que añade (FD 4):

A lo que se ha de sumar como dato relevante que en el primer acuerdo de baja de la Junta de Gobierno de 20 de noviembre de 2013 solo se mencionaba como fundamento legal el artículo 10.1.d) apartado 5 del Estatuto ICPM de 2011 y el Reglamento de cuota colegial, y ningún otro ni ninguna otra norma.

De acuerdo con lo razonado, la sentencia del TSJ de Madrid decidió en su parte dispositiva, desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia impugnada que anulaba los acuerdos del ICPM de 20 de noviembre de 2013, sobre baja en el ejercicio de la profesión del Procurador recurrente y 19 de diciembre de 2014, desestimatoria del recurso de alzada, "sin efectuar ningún otro pronunciamiento", en los términos que se han reproducido en el antecedente de hecho primero de esta sentencia.

Las alegaciones de las partes en el presente recurso de casación.

1) EL Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid alegó en su escrito de interposición del recurso:

i) El auto de admisión del recurso del presente recurso considera que la cuestión suscitada en el mismo es sustancialmente coincidente con la ya resuelta por esta Sala del Tribunal Supremo (Sección 5ª) en sentencias de 23 de septiembre de 2019 (casación 408/2018) y 25 de septiembre de 2019 (recurso 3884/2017) y la parte, requerida por el propio auto de admisión (FD 2º, párrafo 2) para que manifiesta si su pretensión casacional coincide con la que resultó estimada en las referidas sentencias, hace expresa manifestación de que la pretensión casacional coincide con la que fue estimada en las citadas sentencias.

ii) Infracción del artículo 73.1.c) del Estatuto del CPM de 2007 y del artículo 20 del Estatuto General de los Procuradores de España, al no ser aplicados por la sentencia recurrida.

2) A su vez, la parte recurrida efectuó en su escrito de oposición las siguientes alegaciones:

i) La parte recurrida comparte los pronunciamientos de las sentencias de esta Sala de 23 y 25 de septiembre de 2019, así como el de la sentencia de 28 de noviembre de 2019 (casación 7002/2018), sobre el alcance o los efectos de la declaración de nulidad de una disposición general, en particular respecto de las normas que aquella hubiera derogado, pues vienen a recoger un criterio jurisprudencial consolidado, ahora bien, entiende que lo máximo que puede declarar el Tribunal, con respecto de las pretensiones del Colegio recurrente en casación, es que los Estatutos del CPM, publicados en el BOCM de 14 de diciembre de 2007, han recobrado vigencia tras la declaración de nulidad de los Estatutos del CPM de 2011 y que, en consecuencia, no está justificada la anulación de los actos impugnados exclusivamente sobre la nulidad de dichos Estatutos, por lo que procedería casar y anular la sentencia apelada. Pero nada más.

ii) Indica la parte recurrida que lo que no puede declarar este Tribunal es que los artículos 20.1.c) del Estatuto General y 73.1.c) del Estatuto colegial del CPM de 2007 otorguen sustento normativo habilitante a los acuerdos de baja colegial por impago de las cuotas colegiales contempladas en el Reglamento de cuotas colegiales del CPM aprobado en Junta General de 1 de julio de 2004, por varias razones:

- La primera, porque el Reglamento de cuotas colegiales del CPM de 1 de julio de 2014 carece de eficacia jurídica, al no estar publicado en el diario oficial correspondiente, siendo la publicación en el diario oficial un requisito de eficacia exigido por los artículos 9.3 CE y 52.1 de la Ley 30/1992, y ni siquiera cuenta con el preceptivo visado del Consejo General de los Procuradores de España, que es otro requisito de eficacia exigido por el artículo 9.1.c) de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, lo que se planteó en la demanda rectora del proceso como motivo segundo, siendo una de las cuestiones que quedaron imprejuzgadas en primera y segunda instancia.

- El Reglamento de cuotas colegiales de 1 de julio de 2004 es ilegal y nulo de pleno derecho, como alegó la parte en el motivo tercero de la demanda, cuestión que quedó imprejuzgada en 1ª y 2ª instancia.

- Tanto el artículo 20.1.c) del Estatuto General como el artículo 73.1.c) de los Estatutos del CPM de 2007 y como el Reglamento de cuotas colegiales del CPM de 2004, en lo relativo a las cuotas variables y la baja/inhabilitación en el ejercicio profesional serían nulos de pleno derecho o, en su defecto, habrían quedado posteriormente derogados, como alegó la parte en los motivos cuarto y quinto de la demanda, cuestiones que quedaron imprejuzgadas en la 1ª y 2ª instancia.

- Aunque no se diera ninguna de las circunstancias anteriormente señaladas, la vigencia de aquellos preceptos no significaría que por sí mismos dieran cobertura al acuerdo de baja colegial impugnado en las actuaciones, pues dicho acto es asimismo nulo por los demás motivos sexto a decimotercero de la demanda, que también quedaron imprejuzgados en la 1ª y 2ª instancia.

iii) La parte recurrida tiene derecho a que si esta Sala casa la sentencia del TSJ de Madrid recurrida, habrá de dictar resolución motivada sobre el fondo de las cuestiones oportunamente deducidas por la parte en el proceso, que quedaron imprejuzgadas en 1ª y 2ª instancia, concretadas en los motivos segundo a decimotercero de la demanda, y cuestiones complementarias alegadas en los demás escritos procesales de ambas instancias, que sirven de fundamento a la petición I del suplico de la demanda de que se declare la nulidad de los actos administrativos impugnados en la instancia, de acuerdo con la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, recogida entre otras en la STC 103/2005.

iv) Por lo señalado en la alegación precedente, la parte recurrida alega que la Sala habrá de pronunciarse respecto de la pretensión subsidiaria planteada en el suplico II de la demanda, siempre que no se confirmase la sentencia de 1ª instancia o no se estimase el recurso contencioso administrativo por todos y cada uno de los motivos segundo a decimotercero, que quedaron imprejuzgados en la instancia.

v) La parte recurrida rechaza las manifestaciones vertidas en el recurso de casación, en el sentido de que las cuotas variables sirvan al cumplimiento de las obligaciones que el CPM tiene impuestas por la legislación de colegios profesionales, entre ellas el servicio de notificaciones, pues como acredita la documentación aportada con la demanda y otros escritos procesales complementarios, los servicios de obligado cumplimiento para el POM, como el de notificaciones, se sostienen con la cuota fija, mientras que el destino que el CPM da a las cuotas variables, por las que obtiene ingresos anuales superiores a los tres millones de euros, son fines exclusivamente privados, como los que cita, algunos de muy dudosa justificación ética y jurídica.

La respuesta a las cuestiones que plantean interés casacional en este recurso y los precedentes de la Sala en relación con las mismas.

En el antecedente de hecho tercero de esta sentencia hemos reseñado las dos cuestiones que presentan interés casacional que, según el auto de la Sección 1ª de esta Sala de 13 de octubre de 2019, determinaron la admisión de recurso de casación, de conformidad con el artículo 88.1 LJCA, al presentar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad.

Cabe ahora señalar que esta Sala se ha pronunciado ya en 4 ocasiones sobre las cuestiones de interés casacional que determinaron la admisión del recurso, en recursos promovidos todos ellos por el Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid contra sentencias de la Sala de este orden jurisdiccional del TSJ de Madrid que sostuvieron la disconformidad a derecho de acuerdos del colegio recurrente de baja en el ejercicio de la profesión de distintos colegiados por impago de cuotas colegiales variables.

Las cuatro sentencias precedentes de esta Sala a que nos referimos fueron las siguientes: i) sentencia número 1210/2019, de 23 de septiembre (recurso 408/2018), ii) sentencia 1245/2019, de 25 de septiembre (casación 3884/2017), iii) sentencia número 1642/2019, de 28 de noviembre de 2019 (recurso 7002/2018) y iv) sentencia 901/2020, de 1 de julio (casación 901/2020), las tres primeras de la Sección 5ª y la última de la Sección 4ª.

En todas las anteriores sentencias se examina el primero de los razonamientos de las sentencias dictadas en apelación, que -en resumen- rechaza los argumentos del ICPM apelante y considera contrarias a derechos las resoluciones de baja de colegiados porque los estatutos aplicados fueron anulados por sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015, de donde se sigue que deben considerarse también nulos los actos dictados en aplicación de aquellos estatutos anulados que no hubieran ganado firmeza.

En torno a esta cuestión giran las dos cuestiones de interés casacional que, formuladas en idénticos términos, determinaron la admisión a trámite de ese grupo de recursos, y la respuesta de la Sala, que ahora asumimos por evidentes razones de seguridad jurídica e igualdad ante la ley, fue la que sigue (por todas, la expresada en la STS nº 1210/2019):

"CUARTO.- Hechas tales consideraciones y ya en el ámbito propio de este recurso, procede, de conformidad con lo establecido en el art. 93.1 de la Ley jurisdiccional , atender a la resolución de las cuestiones que, según se recoge en el auto de admisión, precisan ser esclarecidas, cuestionando en primer lugar "si, tras la anulación jurisdiccional de los Estatutos del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid de 2011, cabe entender que el artículo 20.1.c) del Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre , por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, otorga sustento normativo habilitante a los acuerdos de baja colegial por impago de las cuotas colegiales contempladas en el Reglamento de Cuotas Colegiales del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid, aprobado en Junta General de 1 de julio de 2004."

Pues bien, sobre el alcance de este precepto ya se ha pronunciado esta Sala en sentencia de 28 de septiembre de 2005 (rec 13/2003 ), declarando su nulidad "en cuanto sea de aplicación directa a los Colegios Pertenecientes al ámbito autonómico", razonando, en atención a lo resuelto respecto de preceptos semejantes de otros colegios profesionales, que la baja en la condición de colegiado por impago de cuotas o cargas colegiales, no es una sanción, pues la incorporación de un profesional al Colegio correspondiente constituye según ha dicho esta Sala en Sentencia de 8 de Abril de 1.992 una forma de contrato bilateral que impone correlativos derechos y obligaciones recíprocamente a las partes. En este sentido y con carácter general se indica, con referencia a la sentencia de 25 de febrero de 2002 y el art. 15 de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos, que la procedencia de incluir una regulación corporativa de ámbito estatal sobre las causas de pérdida de la condición de colegiado deriva "de la necesidad de que aquellas causas estén sujetas a un mínimo idéntico en todo el Estado. En efecto, la pérdida de la condición de colegiado determina la pérdida de un requisito indispensable para el ejercicio de la profesión, por lo que lleva aparejada la pérdida del ejercicio profesional. En consecuencia, podría resultar una desigualdad injustificada entre los profesionales como consecuencia de la introducción, dentro de lo que puede considerarse básico, de causas diferentes de cese en la colegiación dimanantes de los diferentes regímenes corporativos. Asimismo, se introducirían distintos niveles de exigencia entre unos y otros profesionales en cuanto a la aptitud y solvencia profesional y corporativa de quienes las desempeñan, con menoscabo de la confianza de los usuarios de dichas funciones.

El establecimiento de este régimen corporativo básico no es obstáculo, por consiguiente, para que por la legislación autonómica y, si procede, por la regulación corporativa a la que aquella habilite, puedan establecerse nuevas causas de pérdida de la colegiación.

Sin embargo, el carácter básico que legitima esta regulación con carácter general en todo el Estado no se aprecia en todas las causas establecidas. La contemplada en el apartado d) -el art. 20.1.c) RD 1281/2002 es semejante- se inmiscuye en la regulación económica de los colegios. Esta regulación, en cuanto es admisible que cada Colegio profesional fije un régimen económico y un nivel de servicios distinto, corresponde a las Comunidades Autónomas y a la regulación corporativa de cada colegio, por lo que su eficacia, sin perjuicio de su valor supletorio, sólo puede referirse a los colegios que hipotéticamente pudieran tener ámbito superior al autonómico."

Se determina así en dicha sentencia el alcance y efectividad del art. 20.1 c) del Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre , por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, lo que nos remite en este caso a los Estatutos del Colegio de Procuradores de Madrid, como regulación de aplicación directa, de manera que para la resolución del recurso resulta determinante la respuesta a la segunda cuestión planteada en el auto de admisión, consistente en determinar: "si, tras la anulación jurisdiccional de los Estatutos del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid de 2011, cabe entender que los Estatutos del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid, aprobados por Orden de 22 de mayo de 2007, han recobrado su vigencia, y, si el artículo 73.1.c) de dichos Estatutos otorga sustento normativo habilitante a los acuerdos de baja colegial por impago de las cuotas colegiales contempladas en el Reglamento de Cuotas Colegiales del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid , aprobado en Junta General de 1 de julio de 2004."

Se plantea así el alcance o efectos de la declaración de nulidad de una disposición general, que ha suscitado controversia en cuanto su equiparación o no a la derogación, ello tanto respecto de los efectos que se proyectan sobre los actos administrativos dictados a su amparo -pervivencia de actos firmes, art. 73 LJCA , que no es el caso- como de la situación en que queda el ordenamiento jurídico, a la que alude la cuestión indicada en el auto de admisión. A tal efecto se viene manteniendo de forma reiterada en numerosas sentencias, muchas ellas referidas a la anulación de planes urbanísticos en cuanto participan de dicha naturaleza de disposición general, que se trata de una declaración de nulidad de pleno derecho, que produce efectos ex tunc y que alcanza la totalidad de la disposición general, incluidas las disposiciones derogatorias, de manera que al no tener efectos dicha derogación revive la vigencia de la norma anterior. A semejante conclusión cabe llegar, cuando existe una declaración judicial de nulidad de pleno derecho, desde la previsión del art. 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que impone a los Jueces y Tribunales el deber de no aplicar los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa, por cuanto, de mantenerse la derogación de la norma anterior por la disposición declarada ilegal, se reconocería a ésta última un efecto sustancial en el ordenamiento jurídico, cual es la eliminación del mismo de aquella norma y la creación de un vacío normativo, y ello de manera ilegal según declaración judicial.

Así se reflejaba ya en la sentencia de 30 de mayo de 1991 (rec. 1300/89 ), relativo a la declaración de nulidad del Real Decreto 1985/1983, de 11 de julio, sobre máquinas recreativas, cuando razona: "ningún acto administrativo firme dimana en este caso del Real Decreto 1985/1983, de 11 de julio, por lo que las alegaciones de la parte apelante parece que han de ser entendidas en el sentido de negar la reviviscencia del Real Decreto de 1981 por la nulidad del Real Decreto que lo derogó o, dicho en otros términos, considerar que la nulidad de una disposición reglamentaria declarada en sede jurisdiccional por un Tribunal del orden contencioso-administrativo no es una nulidad strictu sensu, con los efectos ex tunc que señala la sentencia de instancia sino, como se dice, una derogación. Pretensión crucial en este caso pues si tras la sentencia de nulidad del R.D. de 1983 no revive el de 1981 habría un vacío normativo pues lo que en ningún caso cabría es la aplicación retroactiva de una norma posterior. Se suele considerar la derogación en términos de existencia del acto normativo que habría muerto, y así lo entiende el Abogado del Estado, al ser derogado cuando lo cierto es que la derogación mas que en el terreno de la existencia se sitúa en el terreno de la sucesión de normas en el tiempo y la norma derogada sigue existiendo y produciendo efectos respecto de las situaciones nacidas a su imperio. Si cesan esos efectos es precisamente por la fuerza derogatoria de la norma nueva que incide sobre la anterior y determina la cesación de su eficacia desde la entrada en vigor de la nueva. Pues bien al ser declarada nula la norma derogatoria cesa su fuerza normativa y también su fuerza derogatoria, por lo que sigue desplegando efectos la norma anterior. Mantener la muerte del Real Decreto de 1981 supondría reconocer todavía eficacia derogatoria al Real Decreto de 1983 cuando éste - y así se ha declarado - es nulo de pleno derecho con retroacción de actuaciones."

A la reviviscencia de una disposición general por la declaración de nulidad de una posterior se refiere la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. 154/2003 ) y numerosas sentencias, como la de 27 de febrero de 2007 , relativas a los efectos de la STC 61/1997 en cuanto la reviviscencia del Texto Refundido de 1976 y los reglamentos correspondientes, como el de Planeamiento Urbanístico.

Ello no significa que tal efecto se produzca de manera homogénea y automática en todo caso, puesto que habrá de valorarse en cada caso y entre otras circunstancias: el alcance de la declaración de nulidad, si afecta a las disposiciones derogatorias; la existencia de una normativa previa sobre la materia, pues en caso negativo la consecuencia será la existencia de un vacío normativo que habrá de integrarse por los medios jurídicos aplicables en dichos supuestos; el alcance de la regulación preexistente a la norma anulada y, en su caso, las razones que han llevado a su modificación o derogación, en cuanto puedan suponer la superación de aquella norma anterior al margen de la norma anulada.

En este caso, la citada sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015 confirma la sentencia de instancia por la que se declara la nulidad del Estatuto del Colegio de Procuradores de Madrid, aprobado por Acuerdo adoptado en Junta General Extraordinaria, celebrada el día 15 de julio de 2010 y publicado en el BOCAM de 25 de enero de 2011, nulidad que afecta la totalidad del mismo, incluida la disposición derogatoria, según la cual: "Quedan derogados los Estatutos del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid, cuya publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID dispuso la Resolución de 19 de julio de 2007, de la Dirección General de Política Interior y Cooperación con el Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición transitoria sexta."

De manera que la declaración de nulidad incluye la privación del efecto derogatorio pretendido, que además incidía sobre una previsión como es la del art. 73.1.c) sobre las causas de pérdida de la condición de colegiado que se reproducía prácticamente y semejantes términos en el Estatuto anulado de 2011, de manera que no cabe hablar de una nueva regulación distinta y justificada por razones temporales o de otra naturaleza que hagan jurídicamente inviable el mantenimiento de la causa apreciada en las resoluciones impugnadas, por el contrario, su previsión resulta congruente por lo dispuesto en el artículo 20.1.c) del Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre , por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, en los términos que antes se han expuesto sobre el alcance y proyección respecto de los Estatutos de los distintos Colegios de procuradores.

En estas circunstancias resulta de aplicación el referido criterio jurisprudencial, que da respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión en el sentido de considerar que la anulación de los Estatutos del ICPM de 2011 por sentencia de este Tribunal Supremo revive la vigencia de los anteriores Estatutos aprobados por Orden de 22 de mayo de 2007 y, en consecuencia, las previsiones establecidas en el art. 73.1.c) otorgan cobertura normativa a los acuerdos de baja colegial por impago de las cuotas colegiales establecidas reglamentariamente."

Los anteriores razonamientos han llevado a la Sala, en las 4 sentencias precedentes que hemos citado y en respuesta a las cuestiones de interés casacional formuladas en los respectivos autos de admisión de los recursos de casación, a la fijación de los siguientes criterios jurisprudenciales que ahora reiteramos:

"[...] la declaración de nulidad de los Estatutos del ICPM de 2011, que se produjo con posterioridad a la fecha de adopción de las resoluciones colegiales impugnadas, no ha producido un vacío normativo que prive de cobertura tales resoluciones, en cuanto revive la vigencia de los Estatutos de 2007, que contienen una previsión semejante en el art. 73.1.c) aplicable al caso, sin que pueda compartirse el criterio de la Sala de instancia, que no tiene en cuenta esta situación normativa recobrando la vigencia de los Estatutos de 2007 y, en consecuencia, lleva a cabo una aplicación del art 73 LJCA por referencia únicamente a los Estatutos anulados de 2011, sin valorar el alcance y consecuencias de tal declaración de nulidad para determinar la normativa que pueda dar cobertura jurídica a las resoluciones impugnadas."

La estimación del recurso de casación y la retroacción de las actuaciones.

Los razonamientos anteriores imponen la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia recurrida de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, así como la estimación también del recurso de apelación del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid y la anulación de la sentencia apelada del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 20 de Madrid.

Ahora bien, a diferencia de lo sucedido en los recursos de casación resueltos con las sentencias de este Tribunal Supremo 1210/2019, 1245/2019 y 1642/2019, no cabe resolver este recurso contencioso del mismo modo en que se resolvieron los recursos contencioso administrativos planteados en aquellas casaciones, pues en tales casos, al llegar a pronunciarse la Sección 5ª de esta Sala como juez de instancia, atendió a que, no estando en discusión que no se habían pagado las cuotas colegiales y no siendo susceptible de revisión en casación los hechos, debían ser desestimados los recursos contencioso administrativos, mientras que en el presente caso, como sucedió también en el recurso de casación resuelto por la sentencia 901/2020 de la Sección 4ª de esta Sala y como igualmente hemos decidido en el recurso de casación 290/2019, deliberado conjuntamente con el presente recurso, no es posible esa solución, porque el procurador ahora parte recurrida planteó en su escrito de demanda motivos que, efectivamente, no han recibido respuesta, que rechazan la veracidad de los listados del ICPM sobre la intervención del procurador en los procedimientos judiciales que se indican, niegan la aplicabilidad del Reglamento de Cuota Colegial y sostienen que la actuación del ICPM es contraria a otros preceptos de derecho interno y de la Unión Europea, entre otros extremos, quedando imprejuzgadas cuestiones de hecho y de derecho que pueden resultar determinantes para la resolución del litigio.

Tiene, pues, razón en este punto el procurador que interviene en esta casación como parte recurrida. Ahora bien, de igual forma que indicamos en la sentencia de esta Sala 901/2020, "no vamos a pronunciarnos sobre los extremos de hecho y de derecho que plantea la demanda y que no fueron considerados en su momento, tal como nos lo solicita, precisamente porque no ha habido un enjuiciamiento sobre ellos y versan sobre aspectos sobre los que conviene un examen detenido".

En consecuencia, tal y como nos autoriza el artículo 93.1 de la LJCA, y siguiendo en este extremo lo resuelto en la sentencia de esta Sala nº 901/2020, de 1 de julio y en la dictada en el recurso de casación 290/2019, acordamos la retroacción de actuaciones a la instancia, a los efectos de que por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 20 de Madrid se resuelvan, las cuestiones planteadas en el recurso contencioso administrativo 90/2015, interpuesto ante dicho órgano juridicial por D. Hilario contra la resolución del Secretario del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid de 9 de enero de 2014, el acuerdo de la Junta de Gobierno del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid de 20 de noviembre de 2013 y el acuerdo de la Comisión de Recursos del Ilustre Colegio de Procuradores de Madrid de 19 de diciembre de 2014, desestimatorio del recurso de alzada, tomando en consideración, con carácter vinculante en razón de lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional 37/2012, de 19 de marzo, la doctrina jurisprudencial fijada en esta sentencia resolviendo las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

Costas

De conformidad con el artículo 93.4 de la LJCA, por lo que se refiere a las costas de casación, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad, sin que se efectúe tampoco imposición de las costas del recurso contencioso administrativo y ni del recurso de apelación, dado el contenido del fallo.