ATS, 22 de Septiembre de 2021

JurisdicciónEspaña
Fecha22 Septiembre 2021

TRIBUNAL SUPREMO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: PRIMERA

A U T O

Fecha del auto: 22/09/2021

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 4291/2021

Materia: FOMENTO

Submateria:

Fallo/Acuerdo: Auto Admisión

Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Celia Redondo Gonzalez

Secretaría de Sala Destino: 003

Transcrito por: BPM

Nota:

R. CASACION núm.: 4291/2021

Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Celia Redondo Gonzalez

TRIBUNAL SUPREMO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: PRIMERA

A U T O

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Segundo Menéndez Pérez

Dª. María Isabel Perelló Doménech

Dª. Inés Huerta Garicano

D. Rafael Toledano Cantero

D. Isaac Merino Jara

En Madrid, a 22 de septiembre de 2021.

HECHOS

PRIMERO

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia, de 4 de marzo de 2021, por la que desestimó el recurso n.º 330/2019 interpuesto por la representación procesal de la mercantil Maxi Mobility Spain, S.L., contra la resolución de la Viceconsejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la resolución de la Dirección General de Transportes, de 25 de abril de 2018, por la que se denegó la solicitud de mil autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC).

Con carácter previo a la resolución del recurso puntualiza la Sala de instancia que, en realidad, la actora no discute la resolución administrativa, pues la denegación recurrida no se fundamenta únicamente en la aplicación del criterio de proporcionalidad, sino que la Administración también dijo que "la solicitud formulada no reuniría los requisitos exigidos por la legislación específica para su tramitación y que, además, se habría acompañado la preceptiva documentación. Por Consiguiente, una hipotética estimación del presente recurso nunca podría ser total respecto de las pretensiones ejercitadas para la concesión de las autorizaciones solicitadas".

A lo anterior, añade la Sala que los motivos articulados en la demanda no lo fueron ante la Administración demandada, pero, pese a ello, entra en los tres motivos impugnatorios en los que se sustentan las pretensiones de la actora:

A) Inexistencia de fundamento legal de la limitación a la concesión de autorizaciones.

Por lo que concierne al criterio de proporcionalidad, señala la Sala que el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ley de Ordenación de Transportes Terrestre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, consagra legalmente dicha limitación cuantitativa y que, si bien es cierto que no se encontraba en vigor en el momento en que la actora formuló su solicitud, también lo es que tal criterio ya estaba vigente por la vía del artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres (ROTT), en su versión dada por el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre. No se trataba, por tanto, de una limitación supuesta, sino existente y vigente, que fue sometida a control jurisdiccional, y avalada, en la STS n.º 921/2018, de 4 de junio (recurso contencioso-administrativo n.º 438/2017).

Por lo que se refiere al encuadre de la actividad, la sentencia descarta la nulidad del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por un pretendido encuadramiento incorrecto de la actividad en las actividades auxiliares y discrecionales. Señala en este punto la sentencia que, con arreglo a la normativa aplicable, se trata de una actividad de transporte discrecional a la que le son aplicables las reglas propias de la actividad de transporte, tal como evidencia el propio texto introductorio del Real Decreto del 2015 -que alude a modalidad específica del transporte de viajeros en vehículos de turismo- y el propio artículo 181.1 ROTT -que establece que esta actividad tendrá a todos los efectos administrativos la consideración de transporte discrecional de viajeros-. Concluye la Sala que "más allá de una, quizás, deficiente técnica normativa, no existe contradicción alguna entre la LOTT y el ROTT, en la redacción dada a éste último por el Real Decreto 1057/2015 (...)".

B) Autorización por empresa o autorización por vehículo.

Frente a la pretensión de la actora (basada en el antiguo artículo 92 LOTT) de que se le otorgue, como empresa, una sola autorización de la que se expidan tantas copias como vehículos tenga en cada momento como consecuencia del propio funcionamiento de la empresa, señala la Sala que la normativa aplicable hace referencia de forma clara a una autorización por vehículo. Y destaca que tal pretensión carece de fundamento "teniendo en cuenta que el citado artículo 92 fue suprimido por el artículo Cincuenta y dos de la Ley 9/2013, de 4 de julio, y que la Sentencia invocada resolvió considerando la vigencia de un precepto que ahora no existe". A lo anterior se añade, por un lado, que el artículo 110 ROTT que invoca la recurrente se refiere a transportes públicos discrecionales de mercancías y de viajeros en autobús -por lo que no resulta aplicable- y, por otro lado, que la propia actora solicitó mil autorizaciones VTC y no una sola autorización con mil copias - lo que no carece de relevancia a efectos de apreciar una desviación procesal-.

C) Infracción del derecho europeo (en particular, de la libertad de establecimiento) como consecuencia de la introducción de una regla de proporcionalidad a favor del taxi y en detrimento de los VTC que constituye, además, una ayuda de Estado implícita.

Sobre esta cuestión señala la Sala, en primer lugar, que los servicios de transporte están excluidos de la Directiva de Servicios y que tanto el Tribunal Supremo ( STS de 4 de junio de 2018) como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( STJUE de 20 de diciembre de 2017), han descartado la pretendida infracción del derecho europeo.

Recuerda, en este sentido, que los servicios de transporte están excluidos de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, tal como se tiene en cuenta en la STS 921/2018, de 4 de junio, ya citada, en la que, además, se subraya que el legislador español, en materia de transportes, fue más allá de lo que le requería la Directiva de Servicios, en un sentido liberalizador. El hecho de que la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres tenga un carácter restrictivo respecto a la Ley 25/2009, no afecta, sino confirma de forma taxativa la plena vigencia de los principios de derecho comunitario en el ámbito de los servicios de transporte.

Desde la perspectiva apuntada, recuerda la Sala de instancia que la mencionada STS de 4 de junio de 2018 consideró "que existe una razón genérica válida para someter la actividad de VTC a una regulación restrictiva y es que la evolución del sector ha conducido a que ambas actividades (VTC y taxis) hayan aproximado sus rasgos (tipo de vehículo, demanda a la que responden) hasta competir en la actualidad en un mismo mercado". Y partiendo de lo anterior, y de la intensa reglamentación a que está sometida la actividad de taxi como un servicio de interés general, es preciso mantener un equilibrio entre las dos modalidades, objetivo que constituye una imperiosa razón de interés general que no resultaría contraria a la Ley 20/2013, de 13 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Se descarta también que la exigencia de autorización para prestar la actividad de transporte sea desproporcionada dadas la indudable caracterización de la actividad como transporte y su exclusión del ámbito de la Directiva de Servicios, tal como confirmó el Tribunal Supremo y el TJUE en la sentencia de 20 de diciembre de 2017 (Asunto C-434/15; Asociación Profesional Élite Taxi vs Uber Systems Spain, S.L.). De lo anterior se desprende que la actividad queda fuera del ámbito de aplicación del artículo 56 TFUE (que prohíbe las restricciones a la libre prestación de servicios en el ámbito de la Unión para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación).

Partiendo de ese marco, la Sala de instancia analiza el contenido del artículo 107 TFUE y descarta que la regla de proporcionalidad pueda traducirse en una "ayuda implícita" al sector del taxi en detrimento del de VTC.

Y ello porque, en primer lugar, tal concepto de ayuda implícita no encuentra acomodo en la normativa europea que no la incluye en las definiciones contenidas en el Reglamento (UE) 2015/1589, del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE.

En segundo lugar, porque, teniendo en cuenta la STJUE de 14 de enero de 2015, que invoca la recurrente -que se planteó por la posible ventaja económica (ayuda no notificada) que podría implicar la autorización a los taxis londinenses (y no a los VTC) de los carriles bus-, entiende la Sala que no se cumple ninguno de los requisitos exigidos por el artículo 107 TFUE. Así, no se trata de una ayuda estatal -pues ni existe subvención al sector del taxi, ni se alivia ninguna carga que pudiera caer sobre el presupuesto de la empresa, ni existe vínculo suficientemente directo entre la ventaja concedida y la correlativa mengua del presupuesto del ente territorial competente-; y no se trata de una regulación nacional que pueda favorecer a determinadas empresas en relación con otras que se encuentren en una situación fáctica y jurídica equiparable -pues los taxis están sometidos a tarifas reguladas contando con un régimen de horarios, y no los VTC, y la regla de la proporcionalidad no puede considerarse una ordenación del sector sino una limitación a priori-.

Y, en tercer lugar, porque aun aceptando, hipotéticamente, las conclusiones del TJUE en la sentencia mencionada y considerando que no cabe excluir que una regla limitativa como la de proporcionalidad tuviera como resultado final el hacer menos atractiva, para los operadores establecidos en otros Estados miembros, la prestación de servicios en España, lo cierto es que la labor que derivaría el Tribunal de Justicia a la Sala de instancia resultaría de imposible cumplimiento pues la actora se ha limitado a afirmar el carácter de la ayuda apoyándose tan sólo en su propia conclusión y reproduciendo la Sentencia del Tribunal Europeo, sin practicar prueba alguna hábil para avalar tales afirmaciones.

Finalmente, descarta el planteamiento de la cuestión prejudicial porque no se aprecia una nueva cuestión de interpretación que presente un interés general para la aplicación uniforme del Derecho de la Unión, ni la jurisprudencia existente carece de la claridad imprescindible; por lo que el planteamiento resulta improcedente.

SEGUNDO

El procurador de los Tribunales D. Ignacio Batlló Ripoll, en representación de la mercantil Maxi Mobility Spain, S.L., ha preparado recurso de casación contra la mencionada sentencia denunciando la infracción de los artículos 42, 48, 91, 92 y 99 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT); así como la infracción de los artículos 180, 181 y 182 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT) y de los artículos 49, 102 y 107 del Tratado Funcionamiento Unión Europea (TFUE).

Denuncia, asimismo, la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sentada en las SSTS n.º 921/2018, de 4 de junio (recurso n.º 438/2017) y de 14 de febrero de 2012 (recurso contencioso-administrativo n.º 427/2010); así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictada en relación con la libertad de establecimiento - STJUE de 1 de junio de 2010 (asunto C-570/07, Cuestión prejudicial); STJUE de 21 de abril de 2005 (asunto C-140/03, Comisión c. República Helénica) y STJUE de 13 de octubre de 2011 (asunto C-9/11) entre otras- y en relación con la prohibición de ayudas de Estado - STJUE de 14 de enero de 2015 (asunto C-518/13)-. En esta última, que versa sobre el tratamiento diferencial a taxi y VTC en Londres, señaló el TJUE que "no cabe excluir que el hecho de autorizar a los taxis londinenses a circular por los carriles bus establecidos en las vías públicas durante las horas en que se aplican las limitaciones de circulación relativas a dichos carriles, prohibiendo al mismo tiempo a los VTC circular por éstos, salvo para recoger y dejar a pasajeros que los hayan reservado previamente, pueda incidir en los intercambios comerciales entre los Estados miembros a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, extremo que incumbe verificar al tribunal remitente".

La infracción de las normas citadas y de la jurisprudencia aludida la proyecta sobre tres ámbitos. En primer lugar, considera que en el reglamento se ha realizado un encuadramiento incorrecto de la actividad, y reclama su nulidad, pues la LOTT califica este tipo de actividades como transporte discrecional de viajeros y, en cambio, el reglamento, la encuadra en actividades auxiliares y complementarias del transporte por carreteras; de ahí que no quepa la aplicación de estos preceptos. Invoca, respecto de esta alegación, las circunstancias de interés casacional objetivo previstas en el artículo 88.2.b), c) y f), así como el artículo 88.3.a) LJCA.

En segundo lugar, cuestiona la apreciación de la Sala en lo relativo a la necesidad de autorización por empresa o autorización por vehículo, al descartarse en la sentencia la posibilidad de una tarjeta por empresa con tantas copias como vehículos. Entiende que, sobre esta cuestión, no hay doctrina jurisprudencial, una vez derogado el artículo 92 LOTT y la pertinente cobertura legal a la autorización por vehículo, sin que el hecho de haber solicitado un número de autorizaciones para cada vehículo, impida ahora plantear esta cuestión. Desde esta perspectiva invoca la presunción del artículo 88.3.a) y b) LJCA, y los supuestos del artículo 88.2.b) y c) LJCA.

En tercer lugar, el recurso de casación se centra en la pretendida infracción del derecho europeo; en particular, en lo concerniente a la libertad de establecimiento y a la prohibición de ayudas (directas o indirectas) de los Estados Miembros a una actividad en detrimento de otra, en relación con el artículo 48 LOTT. En este apartado se denuncia, también, la vulneración del artículo 24 CE por la indebida denegación de la cuestión prejudicial y se solicita la modificación de la jurisprudencia sentada por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en la STS n.º 921/2018, de 4 de junio.

Por lo que respecta a la cuestión prejudicial alega que se ha planteado una cuestión idéntica, y en relación con los mismos artículos alegados por la actora, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en auto de 19 de enero de 2021 (recurso n.º 147/2018) que la parte adjunta como documentación. Existe, por tanto, contradicción entre la sentencia que dicta la Sala de instancia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y el criterio de otro órgano judicial como el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, lo que acredita que es necesario un nuevo estudio de esta cuestión y que concurre el supuesto de interés casacional del artículo 88.2.a) LJCA.

Invoca, también, respecto de la infracción del derecho europeo, la concurrencia de los supuestos previstos en el artículo 88.2.c) y f) LJCA- En este sentido razona que la denegación del planteamiento de la cuestión prejudicial por parte de la Sala instancia, afirmando que la "respuesta sería en todo caso inoperante para la resolución del pleito pues a la postre el Tribunal europeo dejaría la verificación de tal resultado en manos de esta Sala, como órgano jurisdiccional nacional", no es de recibo. Alega, asimismo, la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 88.2.g) LJCA en la medida en que, en cierta forma, se está impugnando de forma indirecta los artículos 180 a 182 ROTT.

Por último, alega la infracción del artículo 135 LJCA -refiriéndose sin duda al artículo 139 LJCA- en relación con el artículo 24 CE por haber sido condenada en costas cuando ninguna de las partes lo solicitó y se trata de cuestiones nuevas y eminentemente jurídicas. En este supuesto cita la concurrencia de los supuestos del artículo 88.2.b) y f) y artículo 88.3.a) LJCA.

TERCERO

La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 21 de mayo de 2021, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta Sala de los autos originales y del expediente administrativo.

Ha comparecido ante esta Sala, en calidad de parte recurrente, el procurador de los Tribunales D. Ignacio Batlló Ripoll, en representación de Maxi Mobility Spain, S.L. En calidad de parte recurrida ha comparecido el Letrado de la Comunidad de Madrid, que se opone a la admisión del recurso de casación.

Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech, Magistrada de la Sala.

RAZONAMIENTOS JURÍDICOS

PRIMERO

Las cuestiones que se suscitan en este recurso de casación son materialmente idénticas a las planteadas (por la misma recurrente) en los recursos de casación n.º 3050/2021 y n.º 3381/2021 que esta Sección Primera ha admitido en AATS de 14 y 21 de julio de 2021; por lo que, en virtud del principio de unidad de doctrina, debe llegarse también, en esta ocasión, a la misma conclusión de admisión del recurso.

En efecto, en los citados autos, a cuyos razonamientos jurídicos nos remitimos, se puso de relieve que, si bien algunos de los interrogantes suscitados ya han sido resueltos por esta Sala Tercera -por ejemplo, en las SSTS de 7 de octubre de 2020 (RCA 3128/2019); de 30 de septiembre de 2020 (RCA 3722/2019) o de 11 de junio de 2020 (RCA 2911/2019)-, también lo es que no existe un pronunciamiento que, de forma directa o explícita, aborde la incidencia que pudiera tener el criterio de proporcionalidad establecido en la norma (1 VTC/ 30 taxis) en la libertad de establecimiento consagrada en el artículo 49 TFUE, o analice su eventual consideración como una ayuda de Estado con arreglo a lo dispuesto en la normativa y la jurisprudencia europea -calificación que rechaza la Sala de instancia con los razonamientos jurídicos supra resumidos-.

La afirmación anterior se realizó partiendo de la premisa, en primer lugar, de que la STS n.º 921/2018, de 4 de junio (recurso contencioso-administrativo n.º 438/2017) declaró la conformidad a derecho de tal regla o criterio de proporcionalidad (1 VTC/ 30 taxis); admitiendo, como justificación razonable y proporcionada de la fijación de dicho criterio, la necesidad de preservar un equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano, a fin de asegurar una modalidad como la del taxi (si bien se señaló, en cuanto a la concreta proporción escogida, que la Administración no había ofrecido justificación razonada, pero que los recurrentes tampoco planteaban una posible alternativa a la misma, al margen de su oposición frontal a la contingentación de las licencias VTC). Y, en segundo lugar, se recordó que el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, añadió un nuevo apartado 3 al artículo 48 de dicha ley que incorpora la posibilidad de denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor atendiendo al criterio de proporcionalidad.

Por otro lado, se destacaba en los autos citados que la recurrente aportaba como resolución de contraste, al reiterar su petición de planteamiento de una cuestión prejudicial, el auto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 21 de enero de 2021, que, en un asunto sustancialmente idéntico, plantea cuestión prejudicial sometiendo al TJUE la compatibilidad de normas nacionales y reglamentarias que limitan las autorizaciones a 1VTC/30 taxis con los artículos 49 y 107.1 TFUE.

Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sección Primera considera, en la misma línea que lo razonado en los ya citados AATS de 14 y de 21 de julio de 2021, que concurre el supuesto de interés casacional objetivo previsto en el artículo 88.2.f) LJCA, así como la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA, procediendo la admisión del recurso a fin de completar, reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia de esta Sala Tercera en relación con el criterio o regla de la proporcionalidad 1 VTC/30 taxis, a la luz de los artículos 49, 102 y 107 TFUE y aclarar si resulta pertinente el planteamiento de la cuestión prejudicial que solicita la actora.

La admisión aquí acordada lo es sin perjuicio de la conclusión a que pueda llegar la Sección de Enjuiciamiento respecto de las afirmaciones previas que se contienen en la sentencia recurrida en lo concerniente al contenido del recurso y la posible desviación procesal, como respecto del resto de cuestiones planteadas por la parte recurrente.

SEGUNDO

Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación, y, a tal efecto, precisamos que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la que ha señalado en el razonamiento jurídico anterior.

TERCERO

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del poder judicial, en la sección correspondiente al Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

CUARTO

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por lo expuesto,

La Sección de Admisión

acuerda:

  1. ) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 4291/2021 preparado por el procurador de los Tribunales D. Ignacio Batlló Ripoll, en representación de la mercantil Maxi Mobility Spain, S.L., contra la sentencia n.º 288/2021, de 4 de marzo, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso n.º 330/2019.

  2. ) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en reforzar, completar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia de esta Sala -referida en el razonamiento jurídico segundo de esta resolución- a efectos de analizar la regla de proporcionalidad 1 VTC/30 Taxis a la luz de los artículos 49 TFUE (libertad de establecimiento) y de los artículos 102 y 107 TFUE (ayudas de Estado) y aclarar si resulta pertinente el planteamiento de la cuestión prejudicial que solicita la actora.

  3. ) Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son los artículos 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y los artículos 49, 102 y 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.

  4. ) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

  5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

  6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

Así lo acuerdan y firman.

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