STS 612/2021, 4 de Mayo de 2021

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Mérida ha dictado Sentencia de fecha 28 de febrero de 2019 en el recurso contencioso administrativo núm. 255/2017, interpuesto por BFF Finance Iberia SAU (Farmafactoring España, S.A.), contra el Servicio Extremeño de Salud.

En concreto, el Juzgado citado dispuso:

" Que debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo presentado por la entidad FARMAFACTORING ESPAÑA, S.A. (hoy día, FINANCE IBERIA, S.A. U.) , frente a la inactividad o desestimación presunta del Servicio Extremeño de Salud ante la reclamación de cantidad presentada (con registro de entrada de 8 de junio de 2017), estableciendo los siguientes pronunciamientos :

Respecto a principal reclamado por impago de facturas no corresponde fijar cantidad alguna a favor de la actora.

Sí se condena a la Administración demandada al pago a la actora de los intereses de demora correspondientes (que se fijarán en ejecución de sentencia) a la relación de facturas aportadas por la actora en vía administrativa, con exclusión de los correspondientes a las facturas que han sido excluidas por la parte actora (cuatro según ya indicamos) así como las referidas con incidencias por la administración (folios 259 y siguientes del expediente administrativo) , al tipo de interés legalmente aplicable, y fijando el dies a quo para el cálculo de los mismos en el día que las mismas tuvieron efectiva entrada en el registro correspondiente del SES (folios 265 y siguientes del expediente administrativo) aplicándoles el período de carencia de 60 días desde la fecha de presentación de la facturas en el registro del SES 0 30 días desde la aprobación expresa de la factura; y el dies ad quem en la fecha de su efectivo pago conforme consta a los folios 10 y siguientes del expediente administrativa, excluyendo el IVA en las cuantías base de cálculo.

Igualmente, se desestima la demanda en cuanto al anatocismo y costes de cobro.

Todo ello, sin hacer pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en los presentes autos."

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, se ha seguido el recurso de apelación núm. 60/2019, interpuesto por la parte apelante, BFF Finance Iberia SAU (Farmafactoring España, S.A.), y como parte apelada, el Servicio Extremeño de Salud, contra la sentencia de fecha 28 de febrero de 2019, sobre contratación administrativa.

En el citado recurso de apelación, se dicta Sentencia el día 21 de mayo de 2019, cuyo fallo es el siguiente:

"Estimamos parcialmente el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José Luis Riesco Martínez, en nombre y representación de BFF FINANCE IBERIA, S.A.U., contra la Sentencia n.º 44/2019 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Mérida de fecha 28 de febrero, en el sentido de estimar exclusivamente el abono de 40 euros en concepto de costes de cobro, y todo ello sin condena en cuanto a las costas causadas en esta segunda instancia."

Contra la mentada sentencia, BFF Finance Iberia SAU, preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 30 de junio de 2020, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por BFF Finance Iberia SAU, contra la sentencia dictada el 21 de mayo de 2019, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el recurso de apelación núm. 60/2019.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 3 de septiembre de 2020, la parte recurrente, BFF Finance Iberia SAU, solicita que se dicte sentencia:

"que case y anule parcialmente la sentencia recurrida, y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso; y con cuanto más proceda en Derecho y demás pronunciamientos de rigor."

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 30 de septiembre de 2020, la parte recurrida presenta escrito el día 23 de noviembre de 2020, solicitando que se dicte sentencia:

"por la que, desestimando el recurso, confirme en todos sus extremos la sentencia recurrida, con imposición de costas al recurrente."

Mediante providencia de fecha 4 de febrero de 2021, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 13 de abril de 2021, continuándose la deliberación en días sucesivos hasta el martes 27 de abril, que fue cuando terminó la deliberación y tuvo lugar la votación y fallo.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 28 de abril de 2021.

La sentencia recurrida

El recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que estimó en parte el recurso de apelación interpuesto por la ahora recurrente, contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Mérida, que, a su vez, había estimado en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil recurrente, contra la denegación presunta del Servicio Extremeño de Salud, de la reclamación formulada para el cumplimiento del pago, por importe de 370.491,04 euros en concepto de principal, y los intereses de demora que se cuantificaban en 462.440,87 euros. Teniendo en cuenta que desde la presentación de la reclamación hasta la presentación del escrito de interposición en el recurso contencioso administrativo se habían abonado determinadas cantidades, el importe pendiente, según señala la sentencia del Juzgado, ascendía a 91.836,42 euros y a 447.037,92 euros por los intereses de las cantidades abonadas, además de 8.447,81 euros por los intereses de las facturas pendientes de cobro.

La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo, respecto de la cuestión que, en los términos que veremos en el siguiente fundamento, suscita el interés casacional de esta Sala Tercera sobre la interpretación del artículo 8 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, declara, en el fundamento de derecho sexto, que « en cuanto a los costes de cobro de 40 euros por factura se ha de tener en cuenta pues la exclusión verificada legalmente de dicho pago cuando el retraso no obedezca a desidia de la Administración, esto es, cuando no quepa atribuirle la responsabilidad de ese retraso, estimando que estamos en este supuesto, dado que es claro que las administraciones en general, y en el caso que nos ocupa, la administración sanitaria extremeña ha tenido que soportar al igual que el resto de ciudadanos las circunstancias de la crisis económica reciente, que la ha abordado a tener que de ayudas en los pagos (por ejemplo fondo de liquidez autonómico) , para afrontar los mismos, por lo que desde esa perspectiva se considera de aplicación la excepción del artículo 8.2 y en consecuencia no procede incluir en el montante a fijar los costes de cobro interesados de 40 euros por factura».

La Sentencia de la Sala de apelación, por su parte, considera, en el fundamento de Derecho tercero, respecto de la misma cuestión, que « Obviamente, existe responsabilidad de la Administración en la medida en la que la misma debe disponer de fondos suficientes para hacer frente a las obligaciones que contrae, sin que la existencia de una crisis económica pueda ser causa suficiente para proceder al impago o retraso en el mismo. Sin embargo, no procede el abono de 40 euros por cada factura impagada, en cuanto que el precepto se refiere a la cantidad genérica de 40 euros. En el caso de que el legislador hubiera querido lo manifestado por el apelante, así se habría establecido. En todo caso, la parte pudo haber aportado prueba que acreditara que el cobro de cada factura ascendía a los 40 euros que reclama, pero no ha sido así».

La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 30 de junio de 2020, a la siguiente cuestión:

si la cantidad fija de 40€ por gastos de cobro del artículo 8.1 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre , por la que se establecen medidas para la lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que transpone a nuestro ordenamiento el art. 6.1 de la Directiva 2011/7, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011 , debe interpretarse en el sentido de reconocer que los 40 € deben abonarse por cada una de las facturas abonadas con demora, o como cantidad única por el conjunto de todas ellas

.

También se identifican, como normas jurídicas que, en principio, deberán ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 8.1 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas para la lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, y el artículo 6.1 de la Directiva 2011/7, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011.

La interpretación del artículo 8 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre , por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales

La indicada Ley 3/2004 tiene por objeto incorporar a nuestro Derecho interno la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecían medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Teniendo en cuenta, como señala la exposición de motivos de dicha Ley, que la Unión Europea ha venido prestando una atención creciente a los problemas de los plazos de pago excesivamente amplios y de la morosidad en el pago de deudas contractuales, debido a que deterioran la rentabilidad de las empresas, produciendo efectos especialmente negativos en la pequeña y mediana empresa. Además, las disparidades existentes entre los Estados miembros, respecto a las legislaciones y prácticas en materia de pagos, constituyen un obstáculo para el buen funcionamiento del mercado interior.

La adecuación de nuestra legislación interna sobre contratación pública al ordenamiento jurídico comunitario se contiene en las normas sobre la contratación administrativa, que dispensaban igual tratamiento a todos los agentes económicos en materia de pagos por operaciones comerciales, lo que hizo necesario, según añade la indicada exposición de motivos de la Ley 3/2004, modificar la regulación del tipo de interés de demora e introducir el reconocimiento del derecho del acreedor a una indemnización por costes de cobro de la deuda, para su adecuación a las previsiones de la norma comunitaria.

Acorde con tal finalidad, el objeto de la expresada Ley 3/2004, a tenor del artículo 1, se centra en combatir la morosidad en el pago de deudas dinerarias y el abuso, en perjuicio del acreedor, en la fijación de los plazos de pago en las operaciones comerciales que den lugar a la entrega de bienes o a la prestación de servicios realizadas entre empresas, o entre empresas y la Administración.

Estableciéndose, en el artículo 8 de la citada Ley 3/2004, cuya interpretación integra la cuestión de interés casacional, una " indemnización por costes de cobro", en el apartado 1 párrafo primero, que " cuando el deudor incurra en mora, el acreedor tendrá derecho a cobrar del deudor una cantidad fija de 40 euros, que se añadirá en todo caso y sin necesidad de petición expresa a la deuda principal".

Añadiendo, en el párrafo segundo del mismo artículo 8.1, que " además, el acreedor tendrá derecho a reclamar al deudor una indemnización por todos los costes de cobro debidamente acreditados que haya sufrido a causa de la mora de éste y que superen la cantidad indicada en el párrafo anterior". Por su parte, el artículo 8.2 señala que " el deudor no estará obligado a pagar la indemnización establecida en el apartado anterior cuando no sea responsable del retraso en el pago".

Debemos plantearnos, por tanto, cuando incurre en mora el deudor, que es el presupuesto que da derecho al acreedor a cobrar, "en todo caso", la cantidad fija de 40 euros por gastos de cobro, pues la otra indemnización por los gastos de cobro acreditados no es objeto de este recurso. Esta cantidad de 40 euros se debe abonar en todo caso y sin necesidad de justificación. Y la respuesta, a tenor de los artículos 4, 5 y 6 de la citada Ley 3/2004, es que se incurre en mora cuando se ha presentado al cobro la factura y no ha resultado pagada en el plazo contractual o legalmente establecido. Teniendo en cuenta que la "morosidad" se define en el artículo 2 de la misma Ley como " el incumplimiento de los plazos contractuales o legales de pago".

La transposición de la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, modificada por la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, de refundición, que tiene lugar por la expresada Ley 3/2004.

No olvidemos que la expresada Ley 3/2004 traspone la Directiva 2000/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, modificada por la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que realizó una refundición de las disposiciones en cuestión por razones de claridad y racionalización.

Pues bien, esta Directiva regula, en el artículo 6, la compensación por los " costes de cobro", al establecer que los " Estados miembros se asegurarán de que, en los casos en que resulte exigible el interés de demora en las operaciones comerciales con arreglo a los artículos 3 o 4, el acreedor tenga derecho a cobrar al deudor, como mínimo, una cantidad fija de 40 euros".

Se establece, por tanto, una cantidad mínima, que opera como suelo, y que es un importe fijo y asegurado de 40 euros. Que, además, se paga con carácter automático " sin necesidad de recordatorio", como impone el artículo 6.2 de dicha Directiva, cuando señala que " los Estados miembros se asegurarán de que la cantidad fija mencionada en el apartado 1 sea pagadera sin necesidad de recordatorio como compensación por los costes de cobro en que haya incurrido el acreedor".

Y, en fin, además de esa cantidad fija establecida en el apartado 1, el acreedor tendrá derecho, lo que ahora no se debate, a obtener del deudor una compensación razonable por todos los demás costes de cobro que superen la cantidad fija y que haya sufrido a causa de la morosidad de este. Esta podría incluir, entre otros, los gastos que el acreedor haya debido sufragar para la contratación de un abogado o una agencia de gestión de cobro (artículo 6.3 de dicha Directiva).

Conviene tener en cuenta, a los efectos de la interpretación del artículo 8 de la Ley 3/2004, que por "cantidad adeudada" debemos entender, a tenor del artículo 2 del esta Directiva, " el importe principal que debe pagarse en el plazo contractual o legal establecido, incluidos los impuestos, tasas, derechos o costes especificados en la factura o en la solicitud de pago equivalente". Cuando no se ha cumplido, por tanto, en el plazo de pago.

De modo que la compensación fija de 40 euros por costes de cobro ha de abonarse si presentada al cobro una factura no resulta pagada en plazo, es decir, desde que resulte exigible el interés de demora que, como señalan los artículos 3 y 4 de dicha Directiva, a los que se remite el artículo 6.1 citado, en concreto el artículo 4, apartado 3 que es el aplicable por referirse a las " operaciones entre empresas y poderes públicos", es cuando se rebasa el plazo de pago, toda vez que no puede superarse ninguno de los plazos que relaciona el citado artículo 4.3, cuyo computo se hace desde que " el deudor haya recibido la factura o una solicitud de pago equivalente", cuya alusión a la recepción de la " factura" es reiterada una y otra vez por el citado precepto para determinar el incumplimiento del plazo de pago.

Ilustra la cuestión el considerando 18 de la mentada Directiva cuando señala que las facturas equivalen a solicitudes de pago y constituyen documentos relevantes en la cadena de operaciones para el suministro de bienes y servicios, en particular, para determinar el plazo límite de pago. A efectos de la presente Directiva, conviene que los Estados miembros promuevan sistemas que generen seguridad jurídica respecto a la fecha exacta de recepción de las facturas por el deudor. Del mismo modo, que el considerando expresa la necesidad de compensar adecuadamente a los acreedores por los costes de cobro debidos a la morosidad " para desalentar esta práctica". No olvidemos que se trata de luchar contra la morosidad, en este caso, cuando tiene lugar entre las empresas y los poderes públicos. Por eso el diseño de los costes de cobro establece esa cantidad fija mínima acumulable con el interés de demora, al margen de la otra indemnización por gastos justificados.

En definitiva, es la falta de pago, una vez expirado el plazo de pago, lo que determina que se incurra en mora, y cuándo debe abonarse, por tanto, la cantidad de 40 euros que, como gasto de cobro, tiene un carácter automático, según señala la Sentencia del TJUE de 13 de septiembre de 2018 (asunto C-287/17), sobre la cuestión prejudicial planteada por un Tribunal comarcal de la República Checa.

En esta sentencia se señala que aunque el considerando 19 de la Directiva 2011/7 puntualiza que la compensación mediante una cantidad fija debe tener como objetivo limitar los costes administrativos e internos ligados al cobro, esta afirmación debe interpretarse a la luz del conjunto del mismo considerando. Así es, mediante esta puntualización, el legislador de la Unión no hace sino subrayar que el carácter automático de la compensación mediante una cantidad fija de 40 euros constituye un incentivo para que el acreedor limite sus costes de cobro a tal cantidad, sin excluir, no obstante, que pueda obtener, en su caso, una compensación razonable más elevada, pero carente de carácter automático (apartado 37).

No obstante, conviene advertir que la citada STJUE no resuelve el caso que ahora examinamos, pues se centra en determinar la compatibilidad entre la compensación por los costes de cobro mediante la cantidad fija de 40 euros ( artículo 6.1 de la Directiva 2011/7/UE), con la compensación razonable más elevada que prevé en artículo 6.3 de dicha Directiva, cuando esos gastos superen dicha cantidad.

El derecho a la cantidad fija de 40 euros nace cuando el deudor de la factura ha incurrido en mora

Acorde con lo hasta ahora expuesto, si, a tenor del artículo 8 de la Ley 3/2004, "el derecho a una cantidad fija de 40 euros" por los costes de cobro nace " cuando el deudor incurra en mora", " que se añadirá en todo caso y sin necesidad de petición expresa a la deuda principal". Y el deudor incurre en mora, a tenor de los artículos 4, 5 y 6 de la citada Ley 3/2004, en relación con el artículo 4 de la Directiva citada, cuando se ha presentado al cobro la " factura", a la que reiteradamente se alude en dichos preceptos, y no ha resultado pagada en plazo contractual o legalmente establecido. De ello se colige que la cantidad fija de 40 euros ha de pagarse por cada factura no abonada en plazo.

Sin que concurra, por lo demás, ninguna norma, ni ninguna razón, para considerar que la indicada cantidad fija de 40 euros únicamente se devengaría en cada reclamación de pago presentada en vía administrativa, aunque agrupe miles de facturas respecto de las cuales el deudor ya incurrió en mora en cada una de ellas. Sería una suerte de tasa por la redacción del escrito de reclamación en vía administrativa, lo que no se compadece con la regulación contenida en la Ley 3/2004 y en la Directiva 2011/7/UE. Es más, la propia Directiva, en el considerando 18, se recrea en las facturas como elemento medular del sistema que alumbra, al señalar que " las facturas equivalen a solicitudes de pago y constituyen documentos relevantes en la cadena de operaciones para el suministro de bienes y servicios, en particular, para determinar el plazo límite de pago", cuyo exceso determina la mora. De modo que la presentación de la factura y su falta de pago en plazo determina el pago automático de la cantidad de 40 euros, sin necesidad de la presentación posterior de la reclamación de la deuda principal e intereses en sede administrativa.

Ello supone que ya ha tenido lugar, en el caso que examinamos, el presupuesto de hecho al que se anuda el pago de la cantidad fija de 40 euros, pues cada factura presentada no fue pagada en plazo, y va de suyo que tal circunstancia comporta unos inevitables costes internos para la empresa relativos a la gestión del impago de cada una de tales facturas, su estudio y sistematización, y respecto de las cuales se proceda posteriormente a la presentación de la correspondiente reclamación económica. Repárese que el derecho al pago de esa cantidad fija de 40 euros, es para " cubrir los costes internos relacionados con el cobro" como expresamente señala el considerando 20 de la Directiva 2011/7/UE. No para costes externos como la presentación de reclamaciones en vía administrativa.

Recordemos que este bloque normativo que tiene por finalidad la lucha contra la morosidad, la Ley y la Directiva citadas, no puede ser interpretado en el sentido menos favorable a tal finalidad, en relación con el régimen jurídico anterior, es decir, con una interpretación que resulte contraria a la efectividad de esa lucha contra la dilación que supone morosidad en el ámbito de las Administraciones Públicas.

Desde luego, ninguna excepción se hace en la Ley 3/2004, ni en la Directiva 2011/7/UE, respecto de la cantidad fija de 40 euros por gastos de cobro, para los casos en los ya han resultado sobradamente impagadas en plazo las facturas, y se inicia posteriormente el procedimiento administrativo para la reclamación y efectivo pago del importe de las facturas, respecto de las que se incurrió en mora, y que ahora resultan acumuladas. Y lo cierto es que cuando la Ley ha querido hacerlo, mediante agrupación de facturas, lo ha hecho, como es el caso del artículo 4.4 de la Ley 3/2004, aunque únicamente a los efectos de la determinación del plazo de pago.

Pero es que ni en la Ley ni en la Directiva se alude al devengo de la cantidad de 40 euros por gastos de cobro por cada reclamación económica presentada para el pago de la deuda, sino que, por el contrario, tanto la Ley como la Directiva se refieren a cada factura que ha resultado impagada en el plazo previsto legal o contractualmente. En definitiva, el procedimiento administrativo posterior de reclamación de facturas en vía administrativa ni siquiera es el eje de la regulación contenida en la Ley y en la Directiva citadas, que se centra en proporcionar las herramientas necesarias para combatir la morosidad, para " desalentar esa práctica" (considerando 19 de la Directiva), tras constatar que las "facturas correspondientes se pagan con mucho retraso respecto al plazo previsto" (considerando 3 de la Directiva).

En consecuencia, procede estimar el recurso de casación, casar y anular las sentencias dictadas en el recurso contencioso administrativo y en apelación, únicamente respecto de la cuestión de interés casacional sobre la cantidad fija de 40 euros por costes de cobro, prevista en el artículo 8 de la Ley 3/2004 y 6 de la Directiva 2011/7/UE. Estimando en dicha parte el recurso contencioso administrativo, al reconocer el derecho de la mercantil recurrente al pago de la cantidad de 40 euros por cada factura a las que se refiere su reclamación, que no haya sido pagada en el plazo contractual o legalmente establecido.

Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará, en casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Respecto de las costas procesales en el recurso contencioso administrativo y en apelación no se hace imposición, atendidas las dudas de derecho que pueden haber surgido ( artículo 139.1 de la LJCA).