STS 66/2021, 25 de Enero de 2021

La Sección Tercera de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia el 11 de julio de 2019, con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

" DESESTIMAR el recurso de apelación promovido por DON Heraclio contra la sentencia de 7 de diciembre de 2018 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo número 10 en los autos de Procedimiento Ordinario 24/2018, resolución que confirmamos, por ser conforme a derecho.

Las costas causadas en el recurso de apelación se imponen al apelante cuyas pretensiones han sido desestimadas."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de D. Heraclio, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala, por auto de 2 de octubre de 2019 tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección de Admisión dictó auto de 29 de mayo de 2020, que efectuó entre otros los siguientes pronunciamientos:

" 1.º) Admitir el recurso de casación n.º 6387/2019 preparado por la procuradora D.ª Virginia Aragón Segura, en representación de D. Heraclio, contra la sentencia de 11 de julio de 2019, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso de apelación n.º 2/2019.

2. ) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la Ley 4/1985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva, prevé un régimen jurídico específico que excluye tanto la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en lo que se refiere al acceso la información contenida en la documentación extradicional obrante en el procedimiento, en virtud de su Disposición Adicional 1ª.2, como la aplicación de los artículos 4 , 13 y 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , reguladora del procedimiento administrativo común, en relación con el artículo 105.2 de la Constitución , en lo que respecta a la condición de interesado a efectos administrativos de la persona sujeta al procedimiento de extradición, y al correspondiente derecho de éste al acceso a la citada documentación, en virtud de la Disposición Adicional 1ª.1 de la misma Ley de Transparencia .

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: los apartados 1 y 2 de la D.A. 1.ª de la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno; y los artículos 4, 13 y 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

La parte recurrente presentó, con fecha 31 de julio de 2020, escrito de interposición del recurso de casación, en el que alegó los motivos de impugnación de la resolución recurrida que más adelante se indicarán y solicitó a la Sala que dicte sentencia que case la sentencia impugnada de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 11 de junio de 2019, y la anule y acuerde la estimación de las pretensiones señaladas en la demanda, consistentes en el reconocimiento de la condición de interesado o administrado y del derecho a acceder a la información remitida por las autoridades de Turquía a la Subdirección de Cooperación Jurídica Internacional, imponiendo a la Subdirección de Cooperación Jurídica internacional o a cualquier otro órgano público que esté en posesión de la documentación antedicha, que dé traslado al recurrente de la documentación solicitada, revocando las condenas en costas a la parte recurrente, imponiendo a la parte demandada las costas de la primera instancia y sin imposición de las costas de este recurso.

Se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que verificó el Abogado del Estado, por escrito de 28 de octubre de 2020, en el que se opuso al recurso de casación con las alegaciones que luego se expresarán y, en base a las mismas, solicitó a la Sala que resuelva este recurso de casación por medio de sentencia que lo desestime.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 15 de diciembre de 2020, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar, continuando el día 12 de enero de 2021.

Las resoluciones impugnadas y los hechos que quedaron acreditados en la instancia.

Se interpone por la representación de D. Heraclio recurso de casación contra la sentencia de 11 de julio de 2019, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso de apelación 2/2019, promovido por el indicado recurrente contra la sentencia de 7 de diciembre de 2018, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 10 en los autos de procedimiento ordinario 24/2018.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional reprodujo los hechos que la sentencia apelada declaró acreditados, que fueron los siguientes:

- El día 3/08/2017, el Sr. Heraclio, de origen turco y con nacionalidad sueca, fue detenido en el aeropuerto de El Prat, al pesar sobre él una orden de detención internacional emitida por el Juzgado de lo Penal número 5 de Ankara a Interpol.

- Puesto a disposición judicial, en el marco del Procedimiento de Extradición 35/2007, el Juzgado Central de Instrucción nº 2 dictó Auto, de 4/08/2017, acordando su prisión provisional, quedando internado en el centro penitenciario Brians I de Barcelona.

- El día 30/08/2017, el Ministerio de Asuntos Exteriores recibe la solicitud formal de extradición procedente de Turquía, a la que se adjuntaban los documentos en que se apoyaba la petición.

- Analizada dicha documentación el Ministerio de Justicia elevó propuesta al Consejo de Ministros de no continuación del procedimiento de extradición.

- En fecha 28/09/2017, el Ilmo. Sr. Magistrado Juez titular del Juzgado Central de Instrucción núm. 2 acordó libertad provisional de D. Heraclio.

- Al día siguiente el Consejo de Ministros acordó la no continuación del procedimiento de extradición, en base al reconocimiento de la condición de asilado de que disfrutaba y a los compromisos internacionales asumidos por España.

- El 4/10/2017 se acordó el cese de las medidas cautelares acordadas y el archivo de la causa.

- En fecha 24/10/2017 el Sr. Heraclio, a través de su representante legal, solicitó del Ministerio de Justicia la entrega de una copia de la documentación extradicional remitida por las autoridades de Turquía, a los efectos de una eventual solicitud de retirada de sus datos de las bases de datos de Interpol.

- Mediante el oficio de fecha 5/11/2017, la Subdirección General dirige un escrito al interesado denegando la obtención de dicha documentación, por entender que la persona reclamada en extradición no tiene, en la primera fase del procedimiento de extradición, la condición de interesado a que se refiere el artículo 4 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común .

- El 7/12/2017 el interesado formula una reclamación potestativa previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo y sustitutiva del recurso de alzada, ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

- El 10/01/2018 el Ministerio de Justicia emite un informe justificando la improcedencia de la entrega de la documentación solicitada, que remite al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

- El día 6/02/2018 el interesado presenta sus alegaciones.

- Mediante la resolución dictada por el Subdirector General de Transparencia y Buen Gobierno, por vacante del Presidente, el día 5/03/2018, se desestimó la reclamación; contra la que promovió demanda contencioso-administrativa solicitando una Sentencia donde acuerde revocar la resolución desestimatoria señalada así como aquella de la que trae causa y, previo el reconocimiento del derecho a acceder a la información remitida por las autoridades de Turquía a la Subdirección de Cooperación Jurídica Internacional, acuerde imponer a la Subdirección de Cooperación Jurídica Internacional o a cualquier otro órgano público que esté en posesión de la documentación antedicha, que dé traslado a mi patrocinado de la documentación solicitada.

La denegación de solicitud de acceso a la documentación extradicional en vía administrativa y la desestimación de los recursos planteados en la vía contencioso administrativa.

Las resoluciones administrativas y judiciales recaídas en este asunto consideraron que no era procedente la solicitud de acceso a la información contenida en el expediente de extradición, formulada por la parte aquí recurrente, por las razones que seguidamente se resumen:

1. - La solicitud de copia de la documentación extradicional remitida por las autoridades de Turquía fue denegada por la resolución del Ministerio de Justicia, de fecha 6 de noviembre de 2017, por considerar que en la primera fase del procedimiento de extradición el aquí recurrente no tendría la condición de interesado a que se refiere el artículo 4 de la Ley 39/2015, por lo que no sería de aplicación el artículo 53 de la Ley 39/2015 que sirve de base a la solicitud, por cuanto dicho precepto regula los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo y en este caso no estamos ante un procedimiento administrativo, por la especificidad del procedimiento de extradición como procedimiento entre Estados, con un marcado componente internacional, que supone que la información y documentación que se genera en su tramitación no pueda recibir el mismo tratamiento que la información y documentación que se generase en otro tipo de procedimientos de carácter puramente administrativo.

2. - La reclamación presentada por el recurrente ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), al amparo del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), fue desestimada por resolución de 1 de marzo de 2018, en aplicación de la disposición primera, apartado 2, de la LTAIBG, que señala que "se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información", estimando el CTBG que el procedimiento de extradición pasiva no puede ser considerado como un procedimiento administrativo ordinario, sino que el mismo presenta unas características propias que implican que la documentación remitida por el país solicitante de extradición sean conocidas por la persona afectada siempre y cuando se hubiera sustanciado la fase gubernativa del procedimiento y se hubiera iniciado la fase judicial.

3. - La sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 10, de 7 de diciembre de 2018, desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Heraclio, confirmando las resoluciones recaídas en la vía administrativa a que se acaba de hacer referencia, por encontrarnos en un procedimiento de extradición pasiva, regulado en una norma específica, la Ley 4/1985, de 21 de marzo, en cuya primera fase únicamente intervienen los Estados soberanos y la persona cuya extradición se solicita carece de condición de interesado en ella, estando el actor excluido por la regulación específica de la fase gubernativa, sin que existan otros interesados en el expediente distintos de los Gobiernos implicados, y respecto de la aplicación de la LTAIBG, el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo razona que la Ley de Extradición Pasiva sí regula el derecho de acceso a la información por la persona cuya extradición se solicita, y lo hace para preverlo única y exclusivamente para obtener la información y documentación en la fase judicial y como garantía de su derecho de defensa, de forma que no puede apreciarse la vulneración de la Ley de Transparencia porque pura y simplemente existe una norma jurídica de rango legal que regula el derecho de acceso a la información contenida en el procedimiento de extradición pasiva, y lo hace no reconociéndolo en el supuesto que nos ocupa.

4. - La sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional señala que el procedimiento de extradición pasiva tiene unas normas específicas que lo apartan de las normas que cita la parte apelante, en tanto que la decisión de extradición se produce en un procedimiento regulado especialmente en la Ley de Extradición Pasiva y en los Tratados Internacionales, sin que pueda afirmarse que sea preciso acudir supletoria o analógicamente a la Ley 19/2013, pues las normas que disciplinan la extradición contienen una regulación completa y detallada, en tanto que norma especial que regula en la fase administrativa relaciones entre Estados, por lo que resulta de aplicación la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, que prevé la existencia de otras normas de procedimiento o de acceso a la información que tienen carácter especial y que se aplican de modo preferente, sin perjuicio de la supletoriedad de la Ley 19/2013, exigiendo las relaciones de supletoriedad normas incompletas cuya aplicación requiere un complemento, ya porque exista una laguna, ya porque exista una remisión normativa a otras disposiciones, lo que no sucede en el caso examinado, al considerar la Sala de instancia que la Ley de Extradición Pasiva es una norma completa que no exige acudir a normas sectoriales para procurar su aplicación.

Las alegaciones de las partes en sus escritos de interposición del recurso de casación y de oposición.

1. - La parte recurrente alegó en su escrito de interposición del recurso de casación los siguientes motivos de impugnación: i) infracción de los artículos 105.b) CE y 3, 4, 13 y 53 de la Ley 39/2015, respecto de la condición de administrado o interesado del recurrente en el marco de su relación con la Administración española con motivo del procedimiento de extradición al que fue sometido, ii) infracción de los artículos 105.b) CE y 1, 2, 12, 13, 14 y 16, así como los párrafos 1 y 2 de la disposición adicional primera de la Ley de Transparencia, respecto de la aplicación directa de estas disposiciones normativas por su carácter general y supletorio, como mecanismos del ejercicio de los derechos del recurrente en su condición de administrado e interesado en el procedimiento de extradición seguido frente a él y iii) infracción de los artículos 18 y 24 CE, del principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE), 6 y 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, así como el artículo 14 del Pacto de Nueva York, de 16 de diciembre de 1966, todos ellos en relación con el artículo 105.b) CE, respecto del derecho de acceso del recurrente a la información solicitada.

2. - El Abogado del Estado advirtió en su escrito de oposición al recurso que la cuestión litigiosa gira no tanto en torno a la condición de interesado o asilado del recurrente y las consecuencias que de esa condición derivan en virtud de los Tratados Internacionales suscritos por el Reino de España, sino en relación con si, con independencia de estas circunstancias, tiene o no derecho, en base a la Ley de Transparencia y Buen Gobierno, a acceder dentro de lo que identifica como primera fase del proceso de extradición a la documentación extradicional remitida por las autoridades de Turquía, a la que se refiere el artículo 7 de la Ley 4/1985, de Extradición Pasiva, y en este punto mostró el Abogado del Estado su conformidad con la sentencia de instancia, que rechazó que fuera precisó acudir supletoria o analógicamente tanto a la Ley de Transparencia como a la Ley de Procedimiento Administrativo, pues las normas que disciplinan la extradición contienen una regulación completa y detallada, en tanto que norma especial que regula relaciones entre Estados, que excluye la aplicación de la leyes de Transparencia y de Procedimiento Administrativo. Al respecto, señala que la Ley de Transparencia dice expresamente en su DA 1ª.2 que se regirán por su normativa específica las materias que tengan previsto un régimen específico y añade en su DA 1ª.1 que la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que integren el mismo.

Añade el Abogado del Estado que el verdadero inicio del procedimiento de extradición debe situarse no tanto en el momento en el que otro Estado solicita la extradición, sino en aquel otro en el que el Consejo de Ministros decide aceptar esa solicitud y remitir el expediente al Juzgado Central de Instrucción y que desde este punto de vista, las actuaciones administrativas anteriores al inicio de la actividad judicial no son sino actuaciones preliminares que no constituyen un procedimiento administrativo en el sentido de la Ley 39/2015 y admitir que el sujeto reclamado tiene derecho de acceder a la documentación extradicional antes de que se adopte la decisión por parte del Gobierno de la continuación del procedimiento, es tanto como alterar el sistema legal y romper con el significado, alcance y regulación de la extradición pasiva, sin tomar en consideración que la solicitud de extradición ha de contemplarse dentro del ámbito de potestades propias de soberanía entre Estados, sin que exista una Administración que actúe sujeta al derecho administrativo, sino un Estado que actúa en el ejercicio de su soberanía en relación con otro Estado, de acuerdo con las normas de la LEP y los Tratados Internacionales y que la decisión sobre la extradición forma parte de las facultades discrecionales del Gobierno incluso después de existir una resolución judicial.

La posición de la Sala en relación con las cuestiones debatidas en el recurso de casación.

1. - Como se acaba de indicar, la parte recurrente trata separadamente, en los motivos primero y segundo de impugnación de la infracción de diversos preceptos de la Ley 39/2015 y de la LTAIBG, si bien, por razón de orden y claridad expositiva, trataremos de los dos indicados motivos de forma conjunta, pues como advierte el Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso, el debate gira no tanto sobre la condición de interesado del recurrente, sino en relación con la cuestión de si "tiene o no derecho en base a la Ley de Transparencia y Buen Gobierno a acceder dentro o durante lo que identifica como primera fase del proceso de extradición a la documentación e información extradicional remitida por las autoridades de Turquía".

   Este tratamiento conjunto de los motivos primero y segundo de impugnación se fundamenta, además, en que en definitiva el artículo 13, apartado d), de la Ley 39/2015, citado como infringido en el primer motivo del recurso, reconoce a quienes tengan capacidad de obrar ante las Administraciones públicas, el derecho de acceder a la información pública, acceso y registros, "de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre", de cuya vulneración se ocupa el segundo motivo del recurso.

   En todo caso, las infracciones de la Ley 39/2015 que se denuncian en el primero de los motivos del recurso se refieren a la condición de interesado o administrado en el procedimiento de extradición, a fin de que se reconozcan al recurrente los derechos en materia de acceso a la información que le afecta personalmente, y al respecto debe señalarse que la resolución del CTBG no basó su decisión desestimatoria en una falta de interés del recurrente en el procedimiento de extradición, sino que por el contrario, después de transcribir el artículo 4 de la Ley 39/2015 sobre el concepto de interesado, señaló el CTBG expresamente (FJ 3º) que "teniendo en cuenta las características concretas del procedimiento de extradición pasiva, la persona para la que se solicita la extradición, en la medida que tiene derechos que pueden resultar afectados por la decisión que en el procedimiento se adopte (en el sentido del art. 4.1 b) de la Ley 39/2015 antes reproducido) tendría la consideración de interesado en el procedimiento".

   La razón de decidir, tanto de la resolución administrativa que se acaba de indicar como de las sentencias recurridas, no consistió en la falta de interés legítimo del recurrente en el resultado del procedimiento de extradición, sino en la regulación específica del procedimiento de extradición, que no contempla el acceso a la información en la primera fase o fase administrativa y en la inaplicación en este caso de las disposiciones de la LTBG, por lo que son las alegaciones relativas a dichas cuestiones las que debemos abordar seguidamente.

2. - De acuerdo con el artículo 1 de la Ley 4/1985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva (LEP), "las condiciones, los procedimientos y los efectos de la extradición pasiva se regirán por la presente Ley, excepto en lo expresamente previsto en los Tratados en los que España sea parte".

   En el presente recurso el Tratado aplicable es el Convenio Europeo de Extradición, hecho en París el 13 de diciembre de 1957, del que son parte Turquía y España.

   La pretensión de la parte recurrente en este procedimiento se concreta en la autorización de acceso a la documentación acompañada por las autoridades de Turquía con su solicitud de extradición, que se delimita de forma similar como ahora veremos por el Convenio Europeo de Extradición y por la LEP.

   El artículo 12.2 del Convenio Europeo de Extradición señala que en apoyo de la solicitud de extradición se presentarán:

   1. El original o copia auténtica, bien de una decisión ejecutoria de condena, bien de un mandamiento de detención o de cualquier otro documento que tenga la misma fuerza, expedidos en la forma prescrita por la Ley de la Parte requirente.

   2. Una exposición de los hechos por los cuales se solicitare la extradición, indicando con la mayor exactitud posible el tiempo y lugar de su perpetración, su calificación legal y las referencias a las disposiciones legales que les fueran aplicables; y

   3. Una copia de las disposiciones legales aplicables o, si tal cosa no fuere posible, una declaración sobre el derecho aplicable, así como la filiación lo más precisa posible de la persona reclamada, y cualesquiera otros datos que permitan determinar su identidad y nacionalidad.

      Todo ello sin perjuicio de la posibilidad prevista por el artículo 13 del Convenio de que la parte requerida pueda solicitar información complementaria.

      Por su parte, el artículo 7 de la LEP, en sintonía con el Convenio Europeo de Extradición, establece que a la solicitud de extradición deberá acompañarse:

   1. La sentencia condenatoria o el auto de procesamiento y prisión o resolución análoga según la legislación del país requirente con expresión sumaria de los hechos y lugar y fecha en que fueron realizados.

   2. Cuantos datos sean conocidos sobre la identidad, nacionalidad y residencia del sujeto reclamado y, a ser posible, su fotografía y huellas dactilares.

   3. Copia de los textos legales con expresión de la pena aplicable.

   4. Si el hecho estuviere castigado con alguna de las penas a que se refiere el número 6.º del artículo 4.º, el Estado requirente dará seguridades, suficientes a juicio del Gobierno español, de que tales penas no serán ejecutadas.

3. - El Convenio Europeo regula especialmente los aspectos sustantivos de la extradición, como la obligación que asumen las partes contratantes en virtud del convenio (artículo 1), los hechos que dan lugar a la extradición (artículo 2), la exclusión o tratamiento diferenciado para diversos delitos, como los políticos, militares y fiscales (artículos 3 a 5), la extradición de nacionales (artículo 6) y otras cuestiones (lugar de comisión, actuaciones en curso por los mismos hechos, "non bis in ídem, prescripción y otras), que atañen a la decisión misma de aceptación o denegación de la extradición, pero la regulación del Convenio respecto del procedimiento de extradición es muy escueta, limitándose el artículo 22 a disponer que, salvo disposición en contrario del propio Convenio, "la Ley de la Parte requerida es la única aplicable al procedimiento de extradición, así como al de la detención preventiva".

4. - La LEP diseña un procedimiento de extradición que, como señalan las resoluciones administrativas y judiciales recaídas en este asunto, se caracteriza por su naturaleza mixta, y su desarrollo en dos fases, una primera administrativa o gubernativa, regulada en los artículos 7 a 10 de la LEP, que tiene la finalidad de iniciar el procedimiento de extradición decidiendo la continuación o no con la fase judicial y en la que según la sentencia impugnada "solo intervienen los Estados soberanos...estando el actor excluido por la regulación específica de la fase gubernativa en la Ley 4/1985, que no autoriza dicha intervención", y una segunda fase posterior judicial, de la que tratan los artículos 11 a 18 de la LEP, seguida ante el Juzgado Central y Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional.

   La Sala coincide con la sentencia impugnada en la naturaleza mixta, administrativa y judicial, del procedimiento de extradición, que ha sido reiterada en numerosas ocasiones por esta Sala, así en las sentencias de 16 de marzo de 2015 (recurso 449/2014) y 15 de julio de 2020 (recurso 363/2019) y las que allí se citan, en las que se pueden distinguir dos, o mejor dicho, tres fases, la primera y la tercera gubernativas y la segunda judicial, tratándose de fases que están perfectamente delimitadas en la LEP.

   La primera de las citadas fases, se regula en los artículos 7 a 11 de la LEP y tiene la finalidad de iniciar el procedimiento de extradición y decidir si ha lugar a continuar la segunda fase, de naturaleza judicial, regulada en los artículos 12 a 18 de la LEP, que se desarrolla ante el Juzgado Central y la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, en la que se adopta la decisión sobre la procedencia de la extradición a la vista del cumplimiento de los requisitos y garantías a los que está sujeta la entrega del sujeto reclamado y la tercera fase, que se abre únicamente en el caso de que la segunda fase concluya con auto del Tribunal declarando procedente la extradición, se regula en el artículo 18 LEP y se concreta en la decisión del Gobierno acerca de la entrega de la persona reclamada o la denegación de la extradición, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 6 LEP, "en el ejercicio de la soberanía nacional, atendiendo al principio de reciprocidad o a razones de orden público o demás intereses esenciales para España", sin que contra lo acordado por el Gobierno en esta fase quepa recurso alguno.

   La única matización que debe hacer la Sala respecto de las consideraciones que efectúa la sentencia impugnada en relación con la naturaleza del procedimiento de extradición se refiere a la afirmación relativa a la ausencia de intervención del reclamado en la primera fase, pues no tiene en cuenta que esa primera fase, que es como hemos indicado la desarrollada hasta la decisión del Consejo de Ministros sobre la continuidad del procedimiento en su segunda fase judicial, precisamente como consecuencia de la naturaleza mixta administrativa y judicial que se predica de este procedimiento, también tiene por finalidad la adopción de las medidas cautelares sobre la situación personal del reclamado, a que se refieren los artículos 8 a 10 LEP, en atención al riesgo de fuga, incluida la medida de prisión provisional que fue acordada en el presente caso, medidas que suponen la intervención del recurrente en el procedimiento, como evidencia el artículo 10 LEP que se remite, en lo no previsto por la Ley de Extradición, a los preceptos correspondientes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, entre los que se encuentran los relativos a la celebración de una audiencia previa y las garantías del derecho de defensa del reclamado establecidas en el artículo 505 LECr.

   Sin perjuicio de lo anterior, en la LEP la decisión sobre la adopción de medidas cautelares en relación con la situación personal del reclamado es anterior a la recepción de la documentación extradicional, como pone de relieve el artículo 8.4 de la LEP que dispone que "En todo caso se informará al país reclamante de las resoluciones adoptadas, especialmente y con la urgencia posible, de la detención y del plazo dentro del cual deberá presentarse la demanda de extradición".

   La LEP contempla el acceso del reclamado a la documentación extradicional en la segunda fase del procedimiento, que se inicia como ya se ha indicado cuando, una vez recibida dicha documentación por el Ministerio de Justicia y tras su propuesta motivada, el Consejo de Ministros acuerde la continuación del procedimiento de extradición. En tal caso, dispone el artículo 11 LEP que el Gobierno remitirá el expediente (en el que se incluye la documentación extradicional) al Juzgado Central de Instrucción, y el artículo 13 LEP señala que recibido el expediente, "el Secretario judicial lo pondrá de manifiesto en la Oficina judicial al Fiscal y al Abogado defensor por plazo sucesivo de tres días."

5. - El desacuerdo entre las partes se concreta en la aplicación o no de la LTAIBG para resolver la pretensión de acceso a la documentación extradicional formulada por la parte recurrente y como hemos indicado con anterioridad en esta sentencia, el CTBG fundamentó la inaplicación en este caso de la LTAIBG en la disposición adicional primera, apartado segundo, de dicha ley y en que las especificidades del procedimiento de extradición reservan el conocimiento de la documentación relativa a la extradición a la fase judicial del procedimiento.

   En las sentencias de esta Sala de 19 de noviembre de 2020 (recurso 4614/2019) y 12 de noviembre de 2020 (recurso 5239/2019), manteníamos que el derecho a acceder a la información pública se regula en términos muy amplios en la LTAIBG, al establecer su artículo 12 que "Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española , desarrollados por esta Ley", reconociendo por tanto el precepto la titularidad del derecho de acceso a "todas las personas", en términos similares a los utilizados en el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en su artículo 2.1 señala que "cada parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de cualquier tipo..." y en términos también similares a los expresados en el artículo 105.b) de la CE, que reconoce "a los ciudadanos" el acceso a los archivos y registros administrativos.

   Se constituye por tanto la LTAIBG como la normativa básica transversal que regula esta materia, al tiempo que complementa al resto de las normas.

   Las previsiones de la LTAIBG quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información, de conformidad con lo establecido por la disposición adicional primera, apartado segundo, de la LTAIBG, que indica lo siguiente:

   "Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información."

   Al respecto, cabe recordar ahora que, de acuerdo con el auto de la Sección de Admisión, la cuestión que en este asunto presenta interés casacional, consiste en determinar si la Ley 4/1985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva, prevé un régimen jurídico específico que excluye la aplicación de la Ley 19/2013 en lo que se refiere al acceso a la documentación extradicional, en virtud de su disposición adicional primera, apartado 2.

   Como dijimos en nuestras sentencias de 11 de junio de 2020 (recurso 577/2019) y de 19 de noviembre de 2020, antes citada: "...el desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que estamos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse."

   En la aplicación de tales criterios en este concreto caso, es cierto, conforme al examen que hemos efectuado con anterioridad del procedimiento de extradición, que el artículo 13 de la LEP dispone, dentro de la fase judicial, que "Recibido el expediente, el Tribunal lo pondrá de manifiesto en Secretaría al Fiscal y al Abogado defensor por plazo sucesivo de tres días", pero no puede equipararse la regulación de un singular trámite de audiencia en un determinado procedimiento con el establecimiento de un régimen propio y específico de acceso a la información, que determine los sujetos legitimados, el procedimiento, el contenido y límite de la información accesible y otros aspectos del ejercicio del derecho de acceso.

   Como reconoce el criterio interpretativo 8/2015 del propio CTBG, tal interpretación conduciría "al absurdo de que sectores enteros de la actividad pública...quedaran exceptuados de la aplicación del régimen de acceso previsto en la LTAIBG, siendo esta, como es, una ley básica y de general aplicación".

6. - No cabe considerar, como hace la resolución del CTBG desestimatoria de la reclamación, que la previsión por el artículo 13 LEP de un trámite de audiencia en la fase judicial del procedimiento de extradición, excluya toda pretensión de acceso a la documentación extradicional que se produzca fuera del procedimiento de extradición, una vez terminado dicho procedimiento.

   Al respecto debe tenerse en cuenta que, de conformidad con la disposición adicional primera, apartado primero, de la LTAIBG:

   "La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo".

   De conformidad entonces con esta disposición adicional, las peticiones de acceso a la información de los documentos que integren el expediente de un procedimiento en curso se regirán por la normativa reguladora del correspondiente procedimiento, en este caso, por el artículo 13 de la LEP con exclusión de otras normas, pero dicha disposición está limitada por su propio tenor literal a los procedimientos "en curso", y no resulta por tanto de aplicación a los procedimientos terminados, como es el caso que ahora examinamos, en el que la solicitud de acceso a la información se efectúa en relación con un procedimiento terminado por el acuerdo del Consejo de Ministros de no continuación en la fase judicial del procedimiento de extradición del recurrente, acuerdo que ya sabemos que no fue por nadie impugnado, quedó firme y dicha condición tenía cuando el CTBG se pronunció sobre la reclamación del recurrente.

   La LEP no contiene ninguna regulación sobre el acceso a la documentación extradicional una vez concluido y terminado el procedimiento de extradición, bien en la primera fase por la decisión del Consejo de Ministros de no continuación del procedimiento como sucede en el presente caso, bien tras culminar la segunda fase cualquiera que haya sido la decisión final sobre la entrega de la persona reclamada, de forma que si en virtud del citado artículo 13 LEP el acceso a la información extradicional durante la tramitación del procedimiento ha de producirse en el concreto momento determinado por el precepto, esto es, en la fase judicial del procedimiento y no en otro momento, sin embargo, no puede pretenderse la aplicación de esa norma de procedimiento una vez que el mismo ha terminado, pues lo impide la disposición final primera, apartado primero, de la LTAIBG antes examinada, sin que tampoco pueda apreciarse que la previsión de acceso a la documentación extradicional durante la tramitación del procedimiento en su fase judicial suponga un impedimento a un acceso a esa misma documentación una vez concluido el procedimiento.

   De acuerdo con lo anterior, estimamos que los apartados 1 y 2 de la disposición adicional primera de la LTAIBG no suponen un obstáculo para la aplicación de la LTAIBG a las solicitudes de acceso a la información pública en relación con un expediente de extradición ya concluido.

7. - Examinamos seguidamente la aplicabilidad de las disposiciones de la LTAIBG en el presente supuesto, de conformidad con sus artículos 12 a 24, que delimitan el ámbito de aplicación de la norma.

   Ya hemos hecho alusión en esta sentencia al artículo 12 LTAIBG, que reconoce el derecho de acceso a la información de forma muy amplia "a todas las personas", sin mayores distinciones y sin que por tanto quepa excluir a la parte recurrente de la titularidad de ese derecho.

   También el artículo 13 de la LTAIBG delimita de manera amplia el ámbito objetivo de la aplicación del derecho de acceso, al indicar que:

   "Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones".

   La documentación extradicional a que se refiere este recurso, cuyo contenido se delimita por los artículos 12.2 del Convenio Europeo de Extradición y 7 de la LEP, antes citados, debe considerarse incluida en el concepto de información pública cuyo acceso es regulado por la LTAIBG, que comprende los documentos en cualquier formato que se encuentren en poder de la Administración, no solo por haber sido elaborados por ella sino también por haber sido "adquiridos en el ejercicio de sus funciones", como ocurre en este caso.

8. - Ahora bien, debe añadirse que, como decíamos en la sentencia de 12 de noviembre de 2020 (recurso 5239/2019), el derecho de acceso a la información pública no es un derecho ilimitado o absoluto, en el sentido de que garantice el acceso a toda la información pública en cualquier materia a cualquier persona, sino que está sometido a límites que se desarrollan en el articulado de la LTAIBG.

   En este sentido, el artículo 14 de la LTAIBG detalla un listado de límites del derecho de acceso, que tienen por objeto la protección de los intereses que enumera el precepto, que son los siguientes: a) la seguridad nacional, b) la defensa, c) las relaciones exteriores, d) la seguridad pública, e) la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, f) la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, g) las funciones administrativas, de vigilancia, inspección y control, h) los intereses económicos y comerciales, i) la política económica y monetaria, j) el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, k) la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión y l) la protección del medio ambiente.

   A los anteriores límites del derecho de acceso a la información pública deben sumarse los derivados de la normativa de protección de datos, a los que se refiere el artículo 15 de la LTAIBG, y también en materia de límites, el artículo 16 LTAIBG contempla la posibilidad de que la aplicación de alguno de los limites enumerados en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información, en cuyo caso deberá concederse el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite, indicándose al solicitante la información que ha sido omitida.

   La aplicación de los límites al derecho de acceso a la información está sujeta a determinados requisitos y condiciones. Al respecto, el artículo 14.2 LTAIBG de la LTAIBG señala lo siguiente:

2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.

   Por tanto, el precepto legal no permite una aplicación genérica de las limitaciones como justificación de una denegación del acceso a la información pública, válida para todos los procedimientos de una determinada materia, por ejemplo, la protección de las relaciones exteriores o la protección de la investigación y sanción de los ilícitos penales en los procedimientos de extradición, sino que exige una aplicación justificada y proporcionada de las limitaciones en relación al caso concreto, debiendo hacerse una ponderación de los intereses en juego, el de acceso a la información pública, por un lado, y el protegido por la limitación de que se trate.

   Cabe admitir que los procedimientos de extradición, precisamente por la naturaleza mixta administrativa y penal a la que nos hemos referido en este recurso, aun una vez concluidos que es cuando opera del derecho de acceso protegido por la LTAIBG, puedan afectar en alguna forma una investigación penal seguida en el país reclamante, pero esta circunstancia, por sí sola, no impone la denegación automática del derecho de acceso reconocido por la LTAIBG, sino que exige la justificación en cada caso concreto de la aplicación de la limitación en la forma indicada por el artículo 14.2 LTAIBG.

   El juicio de proporcionalidad requerido por el articulo 14.2 LTAIBG también es exigible en la aplicación del artículo 16 de la LTAIBG, que prevé como se ha indicado la posibilidad de un acceso parcial a la información, en los casos en los que la aplicación de alguno de los límites del articulo 14 LTAIBG no afecte a la totalidad de la información solicitada.

9. - De acuerdo con lo hasta aquí razonado, entendemos que no es conforme a derecho la denegación de acceso a la información pública solicitada en el caso examinado en este recurso en base a la disposición adicional primera, apartado 2, de la LTAIBG y a la naturaleza mixta administrativa y judicial del procedimiento de extradición, por lo que procede la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia impugnada.

La resolución del recurso contencioso administrativo.

Una vez estimado el recurso de casación y casada y anulada la sentencia impugnada, la Sala debe resolver lo que corresponda dentro de los términos en los que aparezca planteado el debate.

De acuerdo con los razonamientos que se han expuesto con anterioridad en esta sentencia, procede estimar el recurso contencioso administrativo, anular la resolución desestimatoria de la reclamación del CTBG y reconocer a la parte recurrente el acceso a la información pública solicitada, si bien la estimación será parcial, al considerar que el acceso debe ajustarse, en su caso, a las limitaciones establecidas por LTAIBG en los artículos 14 a 16 antes examinados.

La respuesta de la Sala a las cuestiones de interés casacional planteadas en este recurso de casación.

De acuerdo con lo hasta aquí razonado, la respuesta de la Sala a la cuestión planteada en este recurso que presenta interés casacional es que la ley 4/1985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva no prevé un régimen jurídico específico que excluya, en los procedimientos ya concluidos, tanto la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre en lo que se refiere a la documentación extradicional obrante en el procedimiento en virtud de la disposición adicional 1ª, apartado 2, de la citada norma, como la aplicación de los artículos 4, 3 y 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, reguladora del procedimiento administrativo común, en relación con el artículo 105.2 CE, en lo que respecta a la condición de interesado a efectos administrativos de la persona sujeta al procedimiento de extradición y al correspondiente derecho de esta a la citada documentación en virtud de la disposición adicional 1ª , párrafo 1, de la misma Ley de Transparencia, que se refiere a procedimientos en curso.

Costas.

Según dispone el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte soportará las costas del recurso de casación ocasionadas a su instancia y las comunes se abonarán por mitad.

De conformidad con el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de las costas del recurso contencioso administrativo ni del recurso de apelación, al apreciar que el caso presentaba serias dudas de derecho y que ninguna de las partes ha actuado con mala fe o temeridad.