STS 200/2021, 15 de Febrero de 2021

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Cantabria ha dictado Sentencia de fecha 21 de diciembre de 2017 en el recurso contencioso administrativo núm. 27/2017, interpuesto por Smart Hospital Cantabria, S. A. contra el Hospital Universitario Marqués de Valdecilla.

En concreto, el Juzgado citado dispuso:

"Desestimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por Smart Hospital Cantabria, S. A.; representado por el Procurador Sr. Calvo Gómez contra la resolución dictada por el Director Gerente del HUMV, de 1 de diciembre de 2016.

Las costas se imponen a la recurrente."

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se ha seguido el recurso de apelación núm. 48/2018, interpuesto por la parte apelante, Smart Hospital Cantabria, S. A., y como parte apelada, el Gobierno de Cantabria, contra la sentencia de fecha 21 de diciembre de 2017, sobre si el mantenimiento del sistema quirúrgico robotizado Da Vinci IS3000 se encontraba incluido en el alcance del servicio de electromedicina, de conformidad con el anexo 8.6 del documento descriptivo final del contrato.

En el citado recurso de apelación, se dicta Sentencia el día 13 de septiembre de 2018, cuyo fallo es el siguiente:

"Que estimamos el presente recurso de apelación promovido por Smart Hospital Cantabria S.A., contra la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n.º 3 de Santander, de fecha 21 de diciembre de 2017, en el procedimiento 27/17, por la que se desestimaba la demanda. Revocada ésta, se estima el recurso anulando la resolución de 1 de diciembre de 2016, sin hacer imposición de costas en ninguna de las instancias."

Contra la mentada sentencia, el Gobierno de Cantabria preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 14 de julio de 2020, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Cantabria contra la sentencia dictada el 13 de septiembre de 2018, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso de apelación núm. 48/2018.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 14 de septiembre de 2020, la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, solicita que se dicte sentencia por la que:

"se estime el recurso dejando sin efecto la sentencia recurrida y fije doctrina jurisprudencial relativa a la prerrogativa de interpretación de los contratos en la que se precise que la Administración puede corregir una previa interpretación contractual, sin necesidad de seguir necesariamente el cauce del procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos, siendo suficiente para ello con un nuevo ejercicio de la potestad de interpretación del contrato a través del procedimiento específicamente establecido en el art. 211 del Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, de Contratos del Sector Público ( art. 191 LCSP) y resultando dicho ejercicio conforme con los principios de buena fe y confianza legítima.".

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 23 de septiembre de 2020, la parte recurrida presenta escrito el día 10 de noviembre de 2020, solicitando que se dicte en su día Sentencia por la que:

"Desestime el recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Cantabria.

Subsidiariamente, para el caso de que estime el recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Cantabria, revoque la Sentencia recurrida y entre la Sala a conocer de las pretensiones objeto de debate sobre las que no se pronunció el Tribunal a quo, estime el recurso de apelación interpuesto por Smart Hospital Cantabria, S.A., y estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, declarando:

1) La invalidez de la Resolución del Director Gerente del Hospital Universitario Marqués de Valdecilla de 1 de diciembre de 2016, y

2) Subsidiariamente, reconozca el derecho de mi mandante al reequilibrio económico del Contrato como consecuencia de la ampliación de su objeto al mantenimiento del Robot Da Vinci.

Se condene al Gobierno de Cantabria al pago de las costas causadas por el recurso de casación".

Mediante providencia de fecha 3 de diciembre de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 9 de febrero de 2021, fecha en la que tuvo lugar.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 10 de febrero de 2021.

La sentencia recurrida

El recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que estimó el recurso de apelación interpuesto por la mercantil ahora recurrida, contra la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 3 de Santander, que había desestimado el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución, de fecha 1 de diciembre de 2016, del Director Gerente de Hospital Universitario Marqués de Valdecilla, sobre " las incidencias surgidas entre la Administración y el contratista en la ejecución del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado para la realización de una actuación global integrada en el HUMV, por las diferencias surgidas en la interpretación sobre la inclusión en dicho contrato del mantenimiento del equipo de alta tecnología Da Vinci IS3000".

La sentencia del Juzgado señala que « conviene analizar el anexo 8.6 del Documento Descriptivo Final del Contrato:

Se establece que el objetivo del servicio de mantenimiento de electromedicina es ofrecer el mantenimiento integral y la gestión del mantenimiento de los equipos electromédicos de la totalidad de los equipos del HUMV, garantizando el mejor estado de sus partes y elementos componentes, facilitando la obtención de funciones y prestaciones que deben cumplir, minimizando las posibles paradas como consecuencias de averías y tomando acciones correctoras en general o de primera intervención en todos aquellos equipos médicos que se asignen.

En el apartado 2 de dicho anexo enumera los activos y elemento objeto de mantenimiento, especificando que sin limitarse a ellos e incluyendo los equipos de alta tecnología (en el que procede incardinar el que es objeto de controversia) y excluyendo los equipos que estén cedidos a cambio de sus reactivos o consumibles, así como aquel equipamiento en régimen de arrendamiento o explotación externa».

La Sala de apelación considera, que « El cambio de criterio que ahora se pretende pasaría, a juicio de la Sala, por el inicio de un procedimiento de anulación del primer criterio expresado en aquél acto y que confería derechos al recurrente. Como se indicó en la STS, Sala 3ª, de 6 de julio de 1990 , dichas actuaciones (acto de interpretación explícita del objeto del contrato y adjudicación posterior), salvando la disparidad del supuesto, puede considerarse "implican una declaración de voluntad de un órgano de la Administración no rectificado de conformidad con el procedimiento de anulación de los actos jurídico- administrativos a través del proceso de lesividad o de anulación por infracción manifiesta de la Ley de Procedimiento Administrativo". No se afirma que la Administración tenga que estar en todo caso a la primera interpretación del contrato. Pero si ha habido un acto dictado tras el correspondiente procedimiento (recuérdese que es el servicio jurídico el que devuelve para rectificar la ausencia de motivación suficiente de esta interpretación) interpretando el objeto del contrato y la concreta cuestión de si el mantenimiento del robot quirúrgico Da Vinci se encontraba o no incorporado, la Administración no puede estar modificando libremente este criterio sin declarar lesivo ese primer acto de interpretación, pues lo contrario supondría someter al interesado a una inseguridad jurídica constante.

Es cierto que el privilegio de interpretación unilateral es susceptible de control jurisdiccional para determinar si se ha realizado conforme a las reglas de interpretación que con carácter general establecen los artículos 1281 y siguientes del Código Civil y que resultan de aplicación supletoria ( SSTS, Sala 3ª, sec. 5ª, de 10-2-1997, rec. 9920/1991 y sec. 3ª, de 9-12-2009, rec. 2807/2006 , etc). Pero dado que los contratos administrativos han de cumplirse con sujeción estricta a lo pactado, de conformidad en todo caso, con los principios de buena fe, equidad y mantenimiento del equilibrio económico de las prestaciones, con ponderación adecuada de las circunstancias concurrentes en cada caso, el ejercicio firme de esta prerrogativa de interpretación conlleva que deba ser previamente anulado».

La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 14 de julio de 2020, a la siguiente cuestión:

si para corregir una determinada interpretación contractual es o no preciso seguir el cauce del procedimiento de revisión de actos declarativos de derechos

.

También se identifican como normas jurídicas que, en principio, será objeto de interpretación los artículos 210 y 211 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (actuales arts. 190 y 191 de la Ley 9/2017), el artículo 97 del Real Decreto 1098/2001 y los artículos 24, 38, 39, 98, 106, 107 y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Los antecedentes relevantes del caso

Conviene relatar, ante de nada, los antecedentes del caso.

El acto administrativo impugnado en el recurso contencioso administrativo, seguido ante el Juzgado, resolvió las incidencias surgidas entre la Administración y el contratista, en la interpretación del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado para la realización de una actuación global integrada en el Hospital Universitario Marqués de Valdecilla, que se formalizó el día 14 de enero de 2014, suscrito entre el citado Hospital y la mercantil ahora recurrida "Smart Hospital Cantabria, S.A.". Esencialmente la controversia se refería a si estaba incluido o no, en el citado contrato, el mantenimiento del sistema quirúrgico robotizado Da Vinci IS 3000.

Conviene tener en cuenta que este equipo quirúrgico robotizado es propiedad del Servicio Cántabro de Salud, al adquirirse por donación, aceptada por Decreto 59/2014, de 16 de octubre, que ofreció la Fundación Marqués de Valdecilla, para el Hospital Universitario, desde el día 17 de octubre de 2014. Con anterioridad, dicho sistema robotizado se encontraba ya siendo utilizado el citado Hospital, en régimen de arrendamiento, desde el día 30 de abril de 2010.

Esta circunstancia, unida a que la Administración había contratado, durante un año, el mantenimiento de dicho sistema robotizado, fue alegada por la contratista, ahora recurrida, para señalar que el contrato de colaboración suscrito únicamente resultaba de aplicación a aquellos equipos que eran propiedad del Hospital con anterioridad a la firma del contrato, pero no a los adquiridos con posterioridad, como sucedía en el caso examinado.

Teniendo en cuenta, además, que el citado Hospital había contratado el mantenimiento de dicho sistema quirúrgico robotizado con otra empresa, toda vez que el Director Gerente del Hospital de Valdecilla señaló, mediante el controvertido informe, de 1 de junio de 2015 (folio 2 del expediente administrativo), que "el contrato de colaboración (...) excluye del alcance de este mantenimiento a todos aquellos equipos que están cedidos a cambio de sus reactivos consumibles, así como aquel equipamiento en régimen de arrendamiento o en régimen de explotación externa, ciclotones, etc" Añadiendo que "teniendo en cuenta que, a la entrada en vigor del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado, para la realización de una actuación global e integrada en el Hospital Universitario Marqués de Valdecilla, de 15 de marzo de 2014, el sistema quirúrgico robotizado Da Vinci SI, era un equipamiento en régimen de arrendamiento, no produciéndose su adquisición por el SCS sino hasta el 17 de octubre de 2014, es manifiesto que su mantenimiento quedó excluido del alcance del CPP". De modo que la razón de la exclusión del ámbito de dicho contrato, a juicio del Director Gerente, era que el equipo quirúrgico citado se había adquirido, por la expresada donación, con posterioridad a la vigencia del contrato de colaboración citado.

La interpretación del contrato de colaboración

Son varias las cuestiones que aducen las partes procesales en el presente recurso de casación, por lo que conviene recordar que la cuestión que determinó la admisión de esta casación se limitaba a fijar si para corregir una determinada interpretación contractual es preciso, o no, seguir el cauce del procedimiento de revisión de los actos declarativos de derechos. Aunque la formulación de la cuestión se hace con carácter general, nuestra resolución, como es natural, debe atenerse a los contornos que delimita el supuesto examinado.

La sentencia impugnada reconoce que la interpretación del contrato, por parte de la Administración, puede ser alterada o corregida, en este caso si el mantenimiento del equipo quirúrgico robotizado Da Vinci se encuentra o no incluido en el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado para la realización de una actuación global integrada en el Hospital de Valdecilla. Ahora bien, añade la citada sentencia, que esta alteración en la interpretación no puede hacerse libremente " sin declarar lesivo ese primer acto de interpretación", pues se trata de " actos firmes que expresan la voluntad de interpretación de la Administración". De manera que ese cambio, o modificación, de interpretación sólo puede hacerse cuando " se realice revisando previamente los actos firmes que incidan favorablemente en la esfera del contratante".

Conviene tener en cuenta que en el caso examinado, atendido el contenido del informe del Director Gerente del Hospital Universitario de Valdecilla, que hemos trascrito en el fundamento anterior, no se ha producido un acto administrativo previo de interpretación del contrato de colaboración citado, que luego haya sido modificado mediante el acto impugnado en el correspondiente recurso contencioso administrativo ante el Juzgado. Y esto es así, porque ni se ha seguido el correspondiente procedimiento legalmente previsto a tales efectos en los artículos 210 y 211 del TR de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, ni ha sido dictado por el órgano administrativo competente, órgano de contratación, al realizar funciones propias de la interpretación contractual en el seno del contrato que se interpreta con motivo de su ejecución, y no en otro contrato suscrito con un tercero.

La única expresión, por tanto, de la prerrogativa de interpretación de los contratos, a que se refiere el mentado artículo 210, es la que se impugnó ante el Juzgado, posteriormente en apelación y ahora en casación, se fija en el seno del procedimiento contractual sustanciado entre la Administración recurrente y la contratista ahora recurrida, respecto de la interpretación del contrato de colaboración entre el sector público y privado, para determinar si el mismo prestaba cobertura o no, al mantenimiento del equipo robotizado Da Vinci, resolviendo, de este modo, las dudas que ofrecía su cumplimiento, al amparo del artículo 211 del citado TR de la Ley de Contratos del Sector Público.

Téngase en cuenta, además, que la razón que señala el Director Gerente en el expresado informe, como antes señalamos y ahora insistimos, es que el sistema quirúrgico robotizado estaba en régimen de arrendamiento, y no se adquiere por donación hasta después de la formalización del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado. Cuando lo cierto es que dicho contrato no contiene relación de los aparatos y equipos a mantener, sino que alude, con formulaciones abiertas, a las características técnicas de los mismos, entre los que se incluyen los de "alta tecnología" (cláusula 8.6) en los que se encuadra el indicado equipo quirúrgico. Esta descripción amplia del contrato es lo propio, y resulta consustancial, en un contrato de esta naturaleza, que tiene una duración de 20 años.

De modo que no puede sostenerse con éxito que el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado exclusivamente deba limitarse al mantenimiento de los equipos que tuviera el Hospital en ese preciso momento de la formalización del contrato. Ello resulta inviable atendida la evolución constante de este tipo de tecnologías y la renovación habitual de los equipos y aparatos, además de las nuevas adquisiciones, al ritmo que marcan las innovaciones y mejoras en la materia. Resulta esencial esta actualización en un contrato de mantenimiento de actuación global e integrada que tiene larga duración, pues la tesis contraria supondría que años antes de expirar el contrato, los 20 años, no quedarían aparatos o equipos que precisaran mantenimiento, al haber quedado muchos de ellos desfasados u obsoletos.

El mecanismo para canalizar este tipo de disfunciones o desarreglos, cuando no de falta de coherencia, en la actuación de la Administración, como el informe del Director Gerente del Hospital de Valdecilla, que antes transcribimos en parte, deben canalizarse por otras vías, como la invocación de la confianza legítima o la buena fe, que en este caso no aparece en la intensidad precisa para comportar la nulidad y que ya fue abordado por la sentencia del Juzgado. Pero no mediante la aplicación del procedimiento de revisión de los actos administrativos, previsto en la citada Ley 39/2015, que no se encuentra previsto para tales casos.

No procede el procedimiento de revisión de oficio

Acorde con lo expuesto, y respecto de la necesidad de acudir a la revisión de los actos administrativos, prevista en el Titulo V de la Ley 39/2015, debemos añadir que es siempre necesaria la concurrencia de un acto administrativo, y, como antes hemos señalado, en este caso ni siquiera estamos ante un acto administrativo, pues el escrito de 1 de junio de 2015, del Director Gerente del Hospital, antes transcrito en parte, es un informe, como revela el primer párrafo del mismo, donde se indica que "se informa lo siguiente".

De modo que no estamos ante un acto administrativo, sino ante un informe que expresa el criterio del citado Director Gerente, que no podemos considerar como un acto que sea expresión de la prerrogativa de interpretación de los contratos, previsto en el artículo 210 del TR de la Ley de Contratos del Sector Público, porque, insistimos, ni se ha seguido el correspondiente procedimiento, legalmente previsto a tales efectos en los artículos 210 y 211 del TR de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, ni ha sido dictado por el órgano administrativo competente, órgano de contratación, al realizar funciones propias de la interpretación contractual en el seno del contrato de colaboración que se interpreta con motivo de su ejecución, y no en otro contrato suscrito con un tercero.

En este sentido debemos añadir que las prerrogativas de la Administración Pública en los contratos administrativos, se prevén no sólo para la interpretación del contrato y resolver dudas, sino incluso para proceder a su modificación por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de la misma. Cada una de tales prerrogativas tiene su propia caracterización y alcance, pero, por lo que hace al caso, no permite acudir al procedimiento de revisión de los actos declarativos de derechos, con las exigencias derivadas de los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, sobre la revisión de actos nulos, y sobre la declaración de lesividad de los anulables, en el supuesto de interpretación de un contrato en un procedimiento contractual ajeno al contrato que se interpreta.

Procede, en consecuencia, estimar el recurso de casación, y casar la Sentencia de la Sala de nuestro orden jurisdiccional en Cantabria, debiendo estarse a la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 3 de Santander, respecto de los motivos de impugnación allí invocados, en relación con la presente resolución.

Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.