STS 116/2021, 1 de Febrero de 2021

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se ha seguido el recurso contencioso administrativo núm. 237/2018, interpuesto por la Federación de Centros Educación e Xestión da Comunidad Autónoma de Galicia y la Federación Autonómica de Centros de Ensino Privado, y como parte recurrida, la Xunta de Galicia, contra la resolución de 11 de mayo de 2018 de la Dirección General de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa, siendo parte recurrida la Consellería de Cultura, Educación e Ordenación Universitaria, representada y dirigida por el letrado de la Xunta de Galicia.

En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 29 de mayo de 2019, cuyo fallo es el siguiente:

"que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Federación de Centros Educación e Xestión da Comunidad Autónoma de Galicia y la Federación Autonómica de Centros de Ensino Privado, contra la resolución de 11 de mayo de 2018 de la Dirección General de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa, por la que se dictan instrucciones para el desarrollo, en el curso académico 2018/19, del currículo establecido en el Decreto 86/2015, de 25 de junio, de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato en los centros docentes de la Comunidad Autónoma de Galicia, sin hacer imposición de costas."

Contra la mentada sentencia, la Federación de Centros Educación e Xestión da Comunidad Autónoma de Galicia y la Federación Autonómica de Centros de Ensino Privado preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 2 de marzo de 2020, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Federación de Centros Educación e Xestión da Comunidad Autónoma de Galicia y la Federación Autonómica de Centros de Ensino Privado contra la sentencia dictada el 29 de mayo de 2019, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso contencioso administrativo núm. 237/2018.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 15 de junio de 2020, la parte recurrente, la Federación de Centros Educación e Xestión da Comunidad Autónoma de Galicia y la Federación Autonómica de Centros de Ensino Privado, solicita que se dicte sentencia:

"1º) Que, con estimación del presente recurso de casación se anule la sentencia impugnada, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida.

2. ) Que como consecuencia de la estimación del recurso de casación y la consiguiente anulación de la sentencia impugnada, el Tribunal Supremo se sitúe en la posición procesal propia del Tribual de instancia, y entre al examen del fondo del asunto, procediendo a la resolución del litigio en los términos en que quedó planteado el debate procesal en la instancia;

3. ) En consecuencia, estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte contra la Resolución de 11 de mayo de 2018 (DOG del 22), de la Dirección General de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa de la Consejería de Educación, Universidad y Formación profesional de la Xunta de Galicia, y declare la nulidad, o anule y deje sin efecto los artículos los artículos 22, apartado 3º, y el artículo 254, apartado 2º. Declarando asimismo nula el sometimiento de las decisiones académicas de los directores de los centros privados autorizados a los directores de los institutos de educación secundaria, en virtud de sus plenas facultades académicas."

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 25 de junio de 2020, la parte recurrida presenta escrito el día 27 de agosto de 2020, solicitando que se dicte sentencia por la que se acuerde la desestimación.

Mediante providencia de fecha 20 de noviembre de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 26 de enero de 2021, fecha en la que tuvo lugar.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 27 de enero de 2021.

La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que desestimó el recurso contencioso administrativo, interpuesto contra la Resolución, de 11 de mayo de 2018, de la Dirección General de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa, por la que se dictan instrucciones para el desarrollo, en el curso académico 2018/2019, del currículo establecido en el Decreto 86/2015, de 25 de junio, de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato en los centros docentes de la Comunidad Autónoma de Galicia, que se publicó en el Diario Oficial de Galicia de 22 de mayo de 2018.

La sentencia de la Sala de instancia, que ahora se impugna, tras la identificación del acto administrativo impugnado, el resumen de la posición de las partes, y la desestimación de las objeciones procesales suscitadas, aborda los motivos de impugnación esgrimidos en el recurso contencioso administrativo. Y una vez examinados dichos motivos concluye, respecto de la adscripción administrativa de los centros privados de enseñanza a los Institutos de Educación Secundaria, que « corresponde a la Administración Pública de Galicia tal fijación de la adscripción como instrumento de organización y mejora de la gestión académica, complementaria de la propia de la Inspección Educativa ( artículo 151 de la Ley Orgánica 2/2006 , en la redacción que le ha dado la Ley Orgánica 8/2013), que entra dentro de su potestad de autoorganización.

Por tanto, el mantenimiento o supresión de la adscripción de centros privados a públicos constituye una opción legítima para la organización de la gestión académica, que entra dentro del terreno de la conveniencia u oportunidad más que de la legalidad, y que no entraña una incursión en la parcela de las facultades académicas que corresponde a los centros privados.

La finalidad del mejor servicio a los intereses generales que se desprende del artículo 103 de la Constitución presupone la atribución a la Administración de la capacidad de organización y coordinación de sus servicios, siendo indiscutible tal facultad de la Administración de organizar los servicios a su cargo en la forma que estime más conveniente a los intereses públicos, teniendo tal potestad para organizarse únicamente el límite representado por las normas de superior rango a aquellas mediante las cuales se ejercita tal potestad, como han recordado las sentencias de 10 de octubre de 1987 ( de la antigua Sala 4ª del Tribunal Supremo ), así como las de la Sala 3ª de 16 de octubre de 2007 , 19 de marzo , 28 de mayo , 2 de julio y 20 de octubre de 2008 .

La figura de la adscripción no resulta novedosa en la regulación normativa dentro de la Comunidad Autónoma de Galicia, y así se recoge en el Decreto 133/1995, de 10 de mayo, sobre autorización a centros docentes privados, para impartir enseñanzas de régimen general no universitarias, y en la Orden de 16 de julio de 2002, por el que se regula la evaluación y acreditación académica del alumnado que cursa las enseñanzas de la formación profesional específica de régimen general de la Comunidad Autónoma de Galicia, habían regulado la adscripción».

Añadiendo que no se ha vulnerado el derecho constitucional a la dirección de los centros docentes. Y en relación con las competencias de los directores de Institutos de Educación Secundaria y de los centros privados declara que « ya veíamos antes que el artículo 132.p de la LO 2/2006 permite que se amplíen por la Administración educativa tales atribuciones, y, además, en aquel artículo 20 del Decreto 324/1996 no se limitan las funciones de los directores de los IES al propio Instituto, porque en el apartado p) se le encomienda facilitar la adecuada coordinación con otros servicios educativos de la zona, en el apartado ñ) se le atribuye la de promover e impulsar las relaciones del instituto con las instituciones de su entorno, y en el apartado m) se le asigna la colaboración con la inspección educativa, lo cual evidencia que el director del centro educativo público puede ocuparse de las funciones que se le asignan en los artículos impugnados».

La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 2 de marzo de 2020, a la siguiente cuestión:

Si, en la Comunidad Autónoma de Galicia, el control por parte de las personas directoras de los institutos de educación secundaria de titularidad pública, en la supervisión de las decisiones académicas, vulnera los derechos y las facultades de los directores de los centros de titularidad privada

.

También identificamos allí las normas jurídicas que, en principio, deben ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 27.6 de la Constitución Española; 21.1, 23, 25 y 61.7 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación; 120.3 y 132 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación; 3.2 y 7 del Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato.

Las posiciones de las partes procesales

La parte aquí recurrente lo fue también en el recurso contencioso administrativo, impugnando la Resolución, de 11 de mayo de 2018, de la Dirección General de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa, de la Junta de Galicia, por la que se dictan instrucciones para el desarrollo, en el curso académico 2018/2019, del currículo establecido en el Decreto 86/2015, de 25 de junio, de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato en los centros docentes de la Comunidad Autónoma de Galicia. En concreto se cuestionaba el contenido de los artículos 22.3 y 24.2, relativos al cambio de itinerario, y a la resolución de la solicitud de anulación de matrícula.

Considera la parte recurrente que los titulares de los centros privados tienen reconocido, en la Constitución ( artículo 27.6 CE) y en las Leyes Orgánicas 8/1985 y 2/2006, el derecho de dirección del centro, por lo que no es conforme al ordenamiento jurídico la subordinación de los centros privados, a la red pública de centros. No se establece legalmente, en definitiva, ninguna limitación que subordine las decisiones académicas, sobre cambio de modalidad o anulación de matrícula, de los centros privados, a la decisión de los directores del instituto público.

Por su parte, la Administración recurrida se opone a la casación, al sostener que los apartados de los artículos impugnados recogen la adscripción administrativa de los centros privados, respecto de los de titularidad pública, únicamente en relación al cambio de modalidad y sobre la competencia para resolver la solicitud de anulación de matrícula. Añadiendo que no se han vulnerado las normas que se aducen como infringidas, y que la sentencia impugnada lo que hace es aplicar la doctrina del Tribunal Constitucional, que admite limitación al derecho de dirección siempre se trate de medidas adecuadas, necesarias y proporcionales.

Los contornos del presente recurso de casación

La cuestión que se suscita, abundando en el interés casacional que determinó la admisión del recurso, es si resulta conforme a nuestro ordenamiento jurídico que la Administración educativa pueda establecer, respecto de los centros privados de enseñanza, en relación con el cambio de modalidad o itinerario y con la solicitud anulación de la matrícula en centro privado, que sea autorizado por el director del centro público al que se encuentre adscrito el centro privado correspondiente, según disponen las Instrucciones que aprueba la resolución impugnada en el recurso contencioso administrativo.

Los contornos del presente recurso de casación quedan delimitados, como antes señalamos y ahora insistimos, por el contenido de los artículos 22.3 y 24.2 de las citadas Instrucciones que aprueba la resolución administrativa impugnada en la instancia. Teniendo en cuenta que el indicado artículo 22.3 establece que la autorización para el cambio de modalidad, o de itinerario, de los alumnos matriculados en centros privados, se realiza por la dirección del centro público al que estén adscritos, que deberá tener en cuenta el correspondiente informe de la dirección del centro privado. Y el artículo 24.2 "in fine", por su parte, dispone, tras establecer los requisitos formales para la anulación de la matrícula que, en el caso de los centros privados, la competencia corresponde al director del centro público al que esté adscrito.

De modo que, como se observa tras la lectura de estos dos artículos, en ambos casos se parte de un presupuesto básico para la resolución del recurso: la adscripción, como elemento vertebrador de la intervención administrativa propiciando la actuación del director del centro público en los dos puntos controvertidos, cuya legalidad cuestiona la parte recurrente. Este sistema, en los términos descritos y con el alcance e intensidad que reviste en este caso, no puede considerarse lesivo para el derecho a libre creación de centros docentes al invocarse la infracción del artículo 27.6 de la CE, ni contraviene las Leyes Orgánicas 8/1985 y 2/2006, cuya infracción también se alega, ni, en fin, la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala. Seguidamente exponemos las razones que avalan esta conclusión.

No concurren las infracciones constitucionales y legales que se denuncian

La libertad de enseñanza de los padres encuentra su cauce específico de ejercicio, por expresa determinación constitucional, en la libertad de creación de centros docentes ( artículo 27.6 CE), según expresa la STC 133/2010. Este derecho a crear centros educativos, que se reconoce en el expresado apartado 6 del artículo 27 de la CE, comporta no sólo "el derecho a garantizar el respeto al carácter propio", sino que incluye también "asumir en última instancia la responsabilidad de la gestión" ( STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 20). De manera que ese derecho, como viene declarando con reiteración el Tribunal Constitucional, por todas, SSTC 74/2018, de 5 de julio y 77/1985, 27 de junio, no se agota en el momento inicial del establecimiento del centro educativo, sino que se prolonga en el ejercicio de las facultades de dirección del mismo. Tiene, por tanto, una proyección temporal que se alarga durante su actividad y que se concreta en la potestad de dirección por el titular.

Ahora bien, el derecho a la educación, en general, y el derecho a la creación de centros con las facultades de dirección que ello comporta, en particular, no son derechos absolutos ni ilimitados. Respecto del derecho de dirección de centros docentes, no puede descartarse, con carácter general y en todo caso, la intervención de la Administración, toda vez que el ejercicio de la libertad de creación de centros docentes tiene, lo que el Tribunal Constitucional denomina una "limitación adicional" que imponen principios constitucionales, como los del título preliminar de la Constitución (libertad, igualdad, justicia, pluralismo, unidad de España, etc.), y la derivada del artículo 27.2 CE conforme a la que la enseñanza ha de formar en "valores (principios democráticos de convivencia, etc.) que no cumplen una función meramente limitativa, sino de inspiración positiva" ( STC 5/1981). Estas limitaciones "no agotan, cabe insistir, las posibilidades de modulación en el funcionamiento del centro docente, público o privado" ( STC 176/2015).

De modo que los derechos a crear instituciones educativas y a elegir el centro docente, según declara la STC 74/2018, de 5 de julio, como todo "derecho fundamental", admiten "restricciones que respondan a 'un fin constitucionalmente legítimo' y que sean necesarias y adecuadas para alcanzar dicho objetivo" ( STC 11/2016, de 1 de febrero, citando las SSTC 62/1982, de 15 de octubre, 175/1997, de 27 de octubre, 49/1999, de 5 de abril, y 64/2001, de 17 de marzo). Caben, pues, cualesquiera restricciones que puedan considerarse ajustadas al "canon de proporcionalidad resultante de las normas constitucionales de protección de derechos fundamentales sustantivos", que "se resuelve en un triple juicio de adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto o ponderación de beneficios y perjuicios" ( STC 93/2017, de 6 de julio, FJ 3).

Pues bien, las previsiones cuestionadas sobre anulación de matrícula y cambio de itinerario, superan el umbral de los principios de adecuación y proporcionalidad, pues la intervención de la Administración educativa se acomoda a una adscripción de centros que en la Comunidad Autónoma de Galicia se produce, según recoge la sentencia que se impugna, desde el Decreto 133/1995, de 10 de mayo, sobre autorización de centros docentes privados para impartir enseñanzas de régimen general no universitarias, y la Orden de 16 de julio de 2002, por la que se regula la evaluación y acreditación académica del alumnado que cursa las enseñanzas de la formación profesional específica de régimen general en la Comunidad Autónoma de Galicia. Ahora es el Decreto 86/2015, de 25 de junio, por el que se establece el currículo de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato en la Comunidad Autónoma de Galicia, el que proporciona el soporte para dictar las indicadas instrucciones.

La expresada vinculación puntual al centro público se enmarca en las facultades que establecen las Leyes Orgánicas 8/1985 y 2/2006. Téngase en cuenta que el artículo 23, en relación con el artículo 14 de la Ley Orgánica 8/1985, somete a autorización a los centros docentes privados en general, que deben cumplir los requisitos exigidos. Requisitos cuyo cumplimiento se extiende temporalmente, pues puede revocarse la autorización cuando dejen de reunirse los mismos.

Las invocaciones genéricas a la autonomía del centro privado no pueden prosperar, atendidos los extremos en los que se produce la intervención administrativa, sin que podamos diferenciar, a tales efectos, en función de lo que dispone el artículo 25 de la Ley Orgánica 8/1985, respecto del alcance de la autonomía de los centros privados no concertados. Del mismo modo que no nos encontramos ante una subrogación prevista en el artículo 61.7 de la citada Ley Orgánica 8/1985, que sistemáticamente, además, se ubica en el Título relativo a los centros concertados. Conviene añadir que la intervención del director del centro público, del instituto de enseñanza secundaria, respecto de la anulación de la matrícula y del cambio de itinerario, guarda más relación con la gestión, que con las funciones académicas y con la autonomía pedagógica, que no resultan limitadas.

Por lo demás, conviene recordar que lo que hacen los artículos cuestionados es propiciar la coordinación entre los centros, toda vez que aunque la autorización corresponde al centro público al que esté adscrito el privado, lo cierto es que se requiere de informe previo del centro privado. Teniendo en cuenta que la Ley Orgánica 2/2006, en el artículo 132, establece como competencia de los directores "cualesquiera otras que le sean encomendadas por la Administración educativa". Y entre las funciones de los directores de los institutos de educación secundaria, según el Decreto 324/1996, de 26 de julio, por el que se aprueba el Reglamento orgánico de los institutos de educación secundaria en Galicia, corresponde a los directores, ex artículo .20, colaborar con la inspección educativa en la valoración de la función pública docente (i), promover e impulsar las relaciones del instituto con las instituciones de su entorno (ii), y también, facilitar la adecuada coordinación con otros servicios educativos de la zona (iii).

Debemos, en definitiva, declarar que no ha lugar al recurso de casación, pues los artículos 22.3 y 24.2 de tanta cita no han rebasado el umbral que establecen los principios de adecuación y proporcionalidad para establecer una limitación a al derecho de dirección que, como ya señalamos, no es ilimitado. No olvidemos que nos encontramos ante el potente interés público que late en el servicio público educativo, y que determina que haya de ponderarse la necesidad de establecer mecanismos de enlace y coherencia en los centros de la zona, estimulando la coordinación y conexión entre los mismos, evitando disfunciones nocivas para el recto funcionamiento del sistema educativo en general, y siempre, naturalmente, que en su configuración, grado y alcance no se rebase la indicada proporcionalidad.

La resolución de la cuestión de interés casacional

Procede, en consecuencia, declarar, respecto de la cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso, que las previsiones contenidas en los artículos 22.3 y 24.2 de la Resolución, de 11 de mayo de 2018, de la Dirección General de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa, de la Junta de Galicia, por la que se dictan instrucciones para el desarrollo, en el curso académico 2018/2019, del currículo establecido en el Decreto 86/2015, de 25 de junio, de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato en los centros docentes de la Comunidad Autónoma de Galicia, no vulneran los derechos fundamentales invocados ni incurren en las infracciones normativas denunciadas, atendida la naturaleza y alcance de tales intervenciones sobre cambio de itinerario y anulación de matrícula, que no rebasan el estándar de adecuación y proporcionalidad propio en esta materia.

Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia y las comunes por mitad.