STS 1584/2020, 23 de Noviembre de 2020

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha23 Noviembre 2020
Número de resolución1584/2020

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 1.584/2020

Fecha de sentencia: 23/11/2020

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 6552/2019

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 17/11/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina

Procedencia: T.S.J.CANTABRIA SALA CON/AD

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

Transcrito por: MSP

Nota:

R. CASACION núm.: 6552/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 1584/2020

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Rafael Fernández Valverde

D. Octavio Juan Herrero Pina

D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

D. Francisco Javier Borrego Borrego

Dª. Ángeles Huet De Sande

En Madrid, a 23 de noviembre de 2020.

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 6552/2019, interpuesto por ECOLOGISTAS EN ACCIÓN, representada por la procuradora D.ª Cristina Velasco Echávarri y defendida por la letrada D.ª María Luz Ruiz Sinde, contra la sentencia de 17 de abril de 2019 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso 96/2017, que tiene por objeto la vía de hecho atribuida al Gobierno de Cantabria en el control poblacional del lobo. Ha sido parte recurrida la Comunidad Autónoma de Cantabria representada y asistida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia de 17 de abril de 2019 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso 96/2017, contiene el siguiente fallo:

"Desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por ECOLOGISTAS EN ACCIÓN, contra la presunta vía de hecho en que incurre el Gobierno de Cantabria en la actividad de control poblacional del lobo, tras el requerimiento formulado en fecha 22 de marzo de 2017, siendo parte demandada EL GOBIERNO DE CANTABRIA, sin imposición expresa de costas."

Con fecha 22 de marzo de 2017 la recurrente formuló requerimiento al Gobierno de Cantabria, al amparo del art. 30 de la Ley regulador de esta Jurisdicción de cese de vía de hecho en relación con los controles poblacionales del lobo que se están llevando a cabo sin ajustarse a la normativa vigente.

Se alegaba al efecto que no se les ha facilitado la información y documentación sobre control poblacional del lobo, incumpliendo los deberes de transparencia y las obligaciones de información medioambiental reguladas en la ley, señalando que la practica totalidad de las resoluciones administrativas de controles letales del lobo presentan graves defectos de forma, carencia de justificación y falta de publicidad, por lo que no han tenido posibilidad de recurrirlas. Mantiene que se realizan batidas utilizando artefactos pirotécnicos, arte de caza prohibida por la legislación, con riesgo de incendios e impacto ambiental muy negativo para la fauna. Entienden que el control poblacional se está llevando a cabo por vía de hecho, ya que se desconoce si las batidas están autorizadas y si está autorizado el uso de cohetes y si lo están adolecen de nulidad radical y, por lo tanto, es vía de hecho.

Se alega en dicho escrito que el lobo es una especie de interés comunitaro según la Directiva 92/43/CEE de Conservación de Habitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres; en el mismo sentido la Ley 42/2007, de 13 de diciembre de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, con referencia concreta a los arts. 54 y 61; que, sin embargo, la Ley de Caza de Cantabria 12/2006, de 17 de julio, incluye al lobo como especie cinegética, sin establecer concretas medidas de gestión en su condición de especie de interés comunitario; y que tampoco se respeta la Estrategia para la conservación y gestión del lobo de 2005, no existiendo en Cantabria un plan de gestión del lobo.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación presunta, al planteamiento de la entidad recurrente se opone en la contestación a la demanda que el lobo " canis lupus" no tiene la cualidad de especie protegida, y por lo tanto que la asociación recurrente no tiene legitimación activa en este proceso, rechazando, en cuanto al fondo, cualquier actividad irregular desde el punto de vista de la normativa de control poblacional de las especies como el lobo.

Con este planteamiento, la Sala de instancia, invoca el art. 45 de la Constitución, el Convenio de Berna de 1979 de conservación de la Vida silvestre y del Medio Ambiente Natural en Europa, que incluye en su anexo II especies estrictamente protegidas respecto de las que se prohíbe cualquier tipo de captura o muerte intencionada y en el Anexo III las especies de fauna protegida de las que pueden adoptarse medidas de explotación reguladas de modo que se mantenga la existencia de las poblaciones fuera de peligro. Entiende que el lobo tiene la segunda consideración, necesitando, por lo tanto, que la acción administrativa sobre el mismo proteja, en todo momento, su población fuera de peligro. A este respecto, se refiere a los sucesivos y periódicos informes elaborados por el Gobierno de Cantabria en los que se concluye que, en Cantabria, la población del lobo está en expansión. De forma que no se puede desvirtuar el hecho de que el lobo puede ser objeto de explotación porque la administración garantiza el mantenimiento de las poblaciones.

Añade que: "La Directiva 92/43 de Conservación de los Habitats Naturales y Flora Silvestres, califica al lobo de animal de interés comunitario, diferenciando su grado de protección en relación a si nos encontramos al sur del río Duero (donde es un animal incluido en el anexo II, con medidas especiales de protección), o si el lobo esta al norte del Río Duero, en cuyo caso está incluido en el anexo V (animales que pueden ser objeto de medidas de gestión, manteniendo en estado favorables de conservación la poblaciones.

La conclusión debe ser igual que en el fundamento anterior, pero, además, hay que recordar que el informe del Servicio de Conservación de la Naturaleza, se refiere a los documentos Ministeriales relativos a la estrategia para la Conservación y Gestión del Lobo en España, y se dice que el aprovechamiento cinegético puede ayudar a controlar poblacionalmente al lobo, pero siempre de forma ordenada y sostenible.

La Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad, clasifica a los lobos ibéricos en su anexo VI, como animales sobre los que se pueden desarrollar medidas de gestión, y habilita a la administración para realizar controles poblacionales de especies que no estén protegidas o no catalogadas como amenazadas. La Ley, no contiene una declaración formal de protección para todas las especies silvestres, sino que pone el énfasis en los hábitats, y se refiere a especies que deben catalogarse, aunque de su texto podría deducirse una obligación genérica de conservación de todas las especies. Tal obligación se adjudica a las Comunidades Autónomas.

La parte recurrente, alega una sentencia del TJUE en que se condena a Finlandia por la práctica de la caza del lobo, pero, en ese país, el lobo se clasificaba como especie protegida bajo un régimen de protección rigurosa. Por lo que no es aplicable a nuestro caso. Pero, además, hay que recordar como La Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia de 22 de marzo de 2013, ya resolvió definitivamente esta cuestión declarando al lobo por encima del río Duero como especie cinegética que puede ser objeto de caza, y condenando a la Comunidad Autónoma de Castilla y León por desarrollar una ley de caza que habilitaba la caza del lobo, sin diferenciar que, dentro de su territorio, al sur del Duero, era una especie de especial protección.

La Ley de Cantabria de Caza del año 2006 incluye al lobo como un animal cinegético, por lo que se deberían analizar las actuaciones imputadas al Gobierno de Cantabria, a la luz de la ley de caza, para concluir si se ha incurrido en vía de hecho o no.

Pero esta conclusión nos lleva a analizar la alegada falta de legitimación activa de la parte recurrente, y para ello comenzamos analizando el Convenio de Aarhus, que parte del siguiente postulado: para que los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo, deben 1º) tener acceso a la información medioambiental relevante, 2º) deben estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental, y 3º) deben tener acceso a la justicia cuando tales derechos les sean negados. Estos derechos constituyen los tres pilares sobre los que se asienta el Convenio de Aarhus.

El acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales, se regula en el Título IV de la Ley 27/2006 de 18 de julio, sobre acceso a la información en materia de medio ambiente cuyos artículos 22 y 23 dicen: "Artículo 22. Acción popular en asuntos medioambientales. Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18. 1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como a través del recurso contencioso- administrativo previsto en la Ley 29/ 1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

Se exceptúan los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas enumeradas en el artículo 2. 4. 2.

Artículo 23. Legitimación. 1. Están legitimadas para ejercer la acción popular regulada en el artículo 22 cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:

  1. Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.

  2. Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.

  3. Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.

    1. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro a las que se refiere el apartado anterior tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la Ley 1/ 1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita".

      El artículo referido dice: "Artículo 18. Normas relacionadas con el medio ambiente

    2. Las Administraciones públicas asegurarán que se observen las garantías en materia de participación establecidas en el artículo 16 de esta Ley en relación con la elaboración, modificación y revisión de las disposiciones de carácter general que versen sobre las materias siguientes:

  4. Protección de las aguas. b) Protección contra el ruido. c) Protección de los suelos. d) Contaminación atmosférica.

  5. Ordenación del territorio rural y urbano y utilización de los suelos. f) Conservación de la naturaleza, diversidad biológica.

  6. Montes y aprovechamientos forestales. h) Gestión de los residuos.

  7. Productos químicos, incluidos los biocidas y los plaguicidas.

  8. Biotecnología.

  9. Otras emisiones, vertidos y liberación de sustancias en el medio ambiente.

  10. Evaluación de impacto medioambiental.

  11. Acceso a la información, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

  12. Aquellas otras materias que establezca la normativa autonómica.

    Pues bien, el Tribunal Supremo en Sentencia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), Sentencia núm. 1432/2016 de 16 junio, dice: "El derecho de acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales se regula en el Título IV de la LIPPAJM, y tiene, por una parte, la vertiente de impugnación de los actos u omisiones que hayan vulnerado los derechos de información y participación pública (arts. 20 y 21) y, por otra, establece bajo la rúbrica de acción popular en asuntos medioambientales, el siguiente derecho: "Art. 22: Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como a través del recurso contencioso- administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa".

    Se observa sin dificultad que esta acción popular no es la acción pública que admiten algunos sectores de nuestro ordenamiento jurídico. Como hemos dicho en sentencia de 7 de junio de 2013 (rec. cas. núm. 1542/2010), "[l]a acción pública que reconoce la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, es un acción pública peculiar, porque tiene unos límites hasta ahora desconocidos en el ejercicio de la acción pública. Baste señalar que su ejercicio depende de la concurrencia de una serie de requisitos, entre los que destaca, por lo que hace al caso, que la acción se habrá de ejercitarse, en todo caso, por asociaciones dedicadas a la defensa del medio ambiente, sin que el ejercicio de esta acción se reconozca a las personas físicas.

    Sobre las dudas surgidas en torno a si estamos o no ante una verdadera acción pública, porque lo esencial en este tipo de acciones es que se permita el ejercicio de la acción a cualquier "ciudadano"( artículo 19.1.h de la LJCA), solo debemos añadir que la propia Ley 27/2006, de 18 de julio, en su exposición de motivos, duda de su naturaleza al señalar que se introduce una "especie de acción popular" cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente".

    También destacábamos las peculiaridades y limitaciones de la acción pública medioambiental, en nuestra sentencia de 16 de mayo de 2007 (rec. cas. núm. 8001/2003) al declarar que propiamente no existe una acción pública medioambiental, y señalábamos allí que "el ordenamiento jurídico no concede una acción pública en materia de protección del medio ambiente, ni siquiera en la reciente Ley 27/2006, de 18 de Julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la cual, en su artículo 22 , sólo otorga acción popular a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y sólo cuando cumplen los requisitos de su artículo 23". Pues bien, no cuestionado que la Asociación Plataforma Oro No cumple los requisitos del art. 23 de la Ley 27/2006, lo que procede examinar es si esa declaración de titularidad de interés que reconoció la sentencia de instancia con base en la citada ley, es conforme a los requisitos del art. 22 de la misma. Para entender adecuadamente este precepto no puede utilizarse un criterio de inclusión nominativo de sectores de legislación, ya que existen materias como la de legislación minera que no están comprendidas en la enumeración bajo este criterio, pero sin embargo puede tener, en determinadas facetas, un alto impacto en el medio ambiente, y en concreto en la protección de los suelos, las aguas, la utilización de los suelos. Existe además, un título transversal como es la evaluación de impacto ambiental, que afectará aquellas actividades que se encuentren afectadas por la obligación de evaluación de impacto ambiental, como pueden ser las explotaciones mineras. Por tanto, no cabe descartar a priori que determinadas actuaciones administrativas en materia de minería, puedan comportar una lesión a los sectores enunciados en el art. 18 de la Ley 27/2006.

    Pero para proclamar la legitimación, el interés de la Asociación Plataforma Oro No en la declaración de caducidad de concesiones mineras, que es lo que niega la Administración, es necesario atender a si con esta solicitud se estaba impugnando una omisión de la autoridad administrativa que pudiera afectar a algunos de los sectores concernidos por el art. 18 de la Ley 27/2006. Y para ello hay que estar a los motivos por los que se solicitó la caducidad de las concesiones mineras. La lectura del escrito de solicitud de caducidad permite comprobar que ninguno de los motivos invocados trasciende del puro interés de legalidad, y ninguno tiene trascendencia ni directa ni indirecta, para la protección del medio ambiente. Así, la Asociación Plataforma Oro No, partiendo de la afirmación de que no existe ninguna actividad minera en ninguna de las concesiones, solicitó la declaración de caducidad por los siguientes motivos del art. 109 del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, Reglamento General para el régimen de minería:

    - por la letra d), relativa a incumplimiento de la obligación de iniciar los trabajos en el plazo de un año a partir del otorgamiento de la concesión.

    - por la letra f), por incumplimiento de la obligación de presentar, dentro de los plazos reglamentarios, el plan de labores anuales.

    - por la letra e), por haber sido incumplido el plan de labores, pero ello no por realizar algún tipo de actividad, sino por estar las concesiones en inactividad.

    La lectura del escrito de solicitud permite constatar que no hay ninguna actuación u omisión de la Administración, que aun de ser ciertos los hechos que en su escrito alega la Asociación Plataforma Oro No, pudiera comprometer directa o indirectamente el medio ambiente en ninguno de los ámbitos enunciados en el art. 18 de la Ley 27/2006. Por ello se constata que, con independencia del fin último o utilidad remota que inspira los Estatutos de la Asociación, de oponerse a este tipo de actividad minera en el entorno de Tapia de Casariego, lo cierto es que en su solicitud tan sólo existe un fin de control de legalidad, pero este finalidad no encuentra cobertura en la acción pública que regula el art. 23, en relación con los art. 22 y 18 de la Ley 27/2006 (RCL 2006, 1442), que la sentencia de instancia ha aplicado indebidamente. En consecuencia, el motivo de casación debe prosperar, y procede casar y anular la sentencia de instancia".

    En nuestro caso ocurre lo mismo, constatada la existencia de una especie animal que no es objeto de protección especial, sino cinegética, el hecho de que se esté cumpliendo o no la ley de caza de Cantabria, esta fuera del ámbito del artículo 18.1º de la Ley, salvo que se constatase que existía un problema de mantenimiento de la población del lobo. Pero de los datos consignados en la sentencia, se observa, como, efectivamente, no hay riesgo en la población del lobo, si no, a lo mejor todo lo contrario, ya que en doce años la población se ha triplicado.

    Se debe entender que no existe riesgo medioambiental alguno, y, que, en este proceso, la asociación recurrente no tiene legitimación activa, por estar fuera de la materia de protección medioambiental."

SEGUNDO

Una vez notificada la sentencia, por la representación de ECOLOGISTAS EN ACCION se presentó escrito de preparación de recurso de casación, en los términos previstos en el art. 89 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/1015, que se tuvo por preparado por auto de 2 de septiembre de 2019, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de Tribunal Supremo, con remisión de los autos y del expediente administrativo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, por la Sección Primera de esta Sala se dictó auto de 13 de diciembre de 2019 admitiendo el recurso de casación preparado, al apreciar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y declarando que la cuestión planteada en el recurso, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en determinar: "si, tienen legitimación las personas jurídicas comprendidas en el art. 23 de la ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, para el ejercicio de la acción popular, en asuntos medioambientales, del artículo 22 de la misma Ley, en el caso de especies cinegéticas, como es el lobo, al Norte del río Duero, y si, de acuerdo con la legislación que resulta aplicable a la especie, puede condicionarse el reconocimiento de la legitimación, a que se constate un problema de mantenimiento de la población."

Se identifican como normas que, en principio, serán objeto de interpretación: art. 19.1.b) LJCA, los arts. 18.1 y 22 de la Ley 27/2006, arts. 14, 15 y 16 de la Directiva 92/43 de conservación de los Hábitats Naturales y Flora Silvestres y art. 54 y anexo VI de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre del Patrimonio Cultural y la Biodiversidad y el art. 9.3 del Convenio de Aarhus.

CUARTO

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó el correspondiente escrito, con exposición razonada de las infracciones y jurisprudencia que se denuncian y precisando la pretensión deducida, solicitando que se declare: "1º) Que con estimación del presente recurso de casación se anule la Sentencia impugnada, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrida; 2º) Que como consecuencia de la estimación del recurso de casación y la consiguiente anulación de la Sentencia impugnada, el Tribunal Supremo entre al examen del fondo del asunto, y en consecuencia estime el recurso contencioso- administrativo interpuesto por esta parte, en los términos solicitados en el escrito de demanda, o 3º) subsidiariamente, se case la sentencia impugnada y se acuerde la devolución de los autos a la Sala de instancia para su enjuiciamiento."

QUINTO

Dado traslado para oposición al recurso, la parte recurrida formuló escrito rechazando los argumentos en que se fundamenta la interposición y solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.

SEXTO

Por providencia de 24 de septiembre de 2020, no considerándose necesaria la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 17 de noviembre de 2020, fecha en la tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el escrito de interposición del recurso se denuncia la infracción de los artículos 18.1 y 22 de la ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y el artículo 19.1.b) de la LJCA, e infracciones jurisprudenciales (sentencias n.º 1432/2016 de 16 junio y n.º1188/2017, de 7 de julio). Argumenta al efecto, en relación con la citada sentencia 1432/2016, la errónea interpretación y aplicación en la sentencia recurrida, dado que lo que allí se apreció es que ninguno de los motivos invocados por aquella plataforma trascendía del puro interés de legalidad, y ninguno tenía trascendencia ni directa ni indirecta, para la protección del medio ambiente, por lo que se llegaba a la conclusión de que en la solicitud de dicha asociación tan sólo existía un fin de control de legalidad, y que está finalidad no encuentra cobertura en la acción pública que regula el art. 23, en relación con los art. 22 y 18 de la Ley 27/2006, lo que no sucede en este caso en el la asociación recurrente invoca motivos medioambientales en relación con la gestión del control poblacional del lobo, como especie de interés comunitario. Añade al respecto, con invocación del criterio establecido por la sentencia 1188/2017, de 7 de julio, que la recurrente no actúa nunca movida exclusivamente por la defensa de la legalidad, sino por la defensa de la conservación de la naturaleza y la diversidad biológica, y con la pretensión de garantizar la correcta y adecuada aplicación de la Directiva Hábitats y otras normas medioambientales que son oportunamente citadas en el escrito de demanda.

Mantiene que la sentencia recurrida infringe el art. 18.1 de la Ley 27/2006, que incluye en su letra F la conservación de la naturaleza y la diversidad biológica, ya que llega a la conclusión de que la actividad de la caza no está relacionada directamente con la naturaleza y la diversidad biológica, salvo que se constate un problema de mantenimiento de la población, en este caso, del lobo, condicionamiento no establecido en la norma.

En consecuencia considera que se vulneran los arts. 22 de la Ley 27/2006 y 19.1.b) de la LJCA.

Se denuncia, en segundo lugar, la infracción de los artículos 14, 15, 16, en relación con el anexo V, de la Directiva Hábitats, y del artículo 54 y anexo VI de la ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Cultural y de la Biodiversidad, y de la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2013, señalando que: aunque en determinadas CCAA al norte del Duero se declare el lobo como especie cinegética, esa consideración no le priva de su status de especie de interés comunitario, por tanto, de especie protegida, ni del régimen legal a que está sometido conforme a lo dispuesto en esas normas (14,15 y 16 de la Directiva Hábitats y 54 de la Ley 42/2007), que deben ser de obligado cumplimiento con independencia de que el lobo se declare especie cinegética, la caza no puede ser la única medida de gestión de la especie, y, en cualquier caso, su caza o control poblacional siempre debe tener como finalidad el mantenimiento de la población en un estado de conservación favorable por ser una especie protegida según el Anexo V de la Directiva Hábitats.

Finalmente invoca y argumenta la infracción del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus, y la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE contenida en la sentencia de 8 de noviembre de 2016, Asunto C-243/15 y sentencia de 8 de marzo de 2011, Asunto C-240/09 ("Osos pardos eslovacos").

Frente a ello la parte recurrida se opone al recurso, comenzando por una completa referencia al status del lobo en Cantabria, del que deduce que se trata de una especie de fauna protegida de interés comunitario que puede ser objeto de medidas de gestión, entre las que se contempla la aplicación de normas cinegéticas. Rechaza la infracción del art. 19.1.b) LJCA, en relación con los artículos 18.1 y 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al entender que la normativa de caza se desenvuelve en un ámbito ajeno a lo que las normas, comunitarias y estatales, que configuran el status del lobo entienden por protección de la naturaleza, reiterando que se trata una especie cinegética, cuya explotación ha de sujetarse a los parámetros de la legislación de caza, cuya observancia no alcanza la acción pública recogida en la Ley 27/2006, de 18 de julio, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y por la que se incorporan las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE.

Se opone igualmente y con semejantes argumentos a la denunciada infracción de los artículos 14, 15 y 16 en relación con el Anexo V de la Directiva 92/42, de Conservación de los Hábitats y Flora Silvestre, el art. 54 y el anexo VI de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y la Biodiversidad, así como el art. 9.3 del Convenio de Aarhus y la jurisprudencia del TJUE dictada al respecto, señalando en relación con este último que, al no estar la caza dentro de lo que según el legislador nacional se califica como "derecho ambiental" a los ojos del convenio de Aarhus, la ausencia de legitimación de la asociación ecologista para recurrirlos actos dictados en aplicación de la legislación cinegética autonómica no vulneran el tratado internacional.

SEGUNDO

El auto de admisión, señala como cuestión a examinar en esta casación, que presenta interés casacional objetivo para a formación de jurisprudencia determinar: "si, tienen legitimación las personas jurídicas comprendidas en el art. 23 de la ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, para el ejercicio de la acción popular, en asuntos medioambientales, del artículo 22 de la misma Ley, en el caso de especies cinegéticas, como es el lobo, al Norte del río Duero, y si, de acuerdo con la legislación que resulta aplicable a la especie, puede condicionarse el reconocimiento de la legitimación, a que se constate un problema de mantenimiento de la población".

En la sentencia se concluye la denegación de la legitimación de la recurrente en los siguientes términos: "constatada la existencia de una especie animal que no es objeto de protección especial, sino cinegética, el hecho de que se esté cumpliendo o no la ley de caza de Cantabria, esta fuera del ámbito del artículo 18.1º de la Ley, salvo que se constatase que existía un problema de mantenimiento de la población del lobo. Pero de los datos consignados en la sentencia, se observa, como, efectivamente, no hay riesgo en la población del lobo, si no, a lo mejor todo lo contrario, ya que en doce años la población se ha triplicado.

Se debe entender que no existe riesgo medioambiental alguno, y, que, en este proceso, la asociación recurrente no tiene legitimación activa, por estar fuera de la materia de protección medioambiental."

Conviene señalar que la regulación contenida al respecto en la Ley 27/2006, responde al tercer y último pilar del Convenio de Aarhus que está constituido por el derecho de acceso a la justicia y tiene por objeto garantizar el acceso de los ciudadanos a los tribunales para revisar las decisiones que potencialmente hayan podido violar los derechos que en materia de democracia ambiental les reconoce el propio Convenio, refiriéndose el art. 18.1.f) a la conservación de la naturaleza y la diversidad biológica.

Como señala la exposición de motivos, la Ley incorpora la previsión del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus e introduce una especie de acción popular cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente, que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y desarrollen su actividad en el ámbito territorial afectado por el acto u omisión impugnados. Se consagra definitivamente, de esta manera, una legitimación legal para tutelar un interés difuso como es la protección del medio ambiente a favor de aquellas organizaciones cuyo objeto social es, precisamente, la tutela de los recursos naturales.

En estas circunstancias y a la vista de los términos en que se plantea el recurso y la oposición que antes se han sintetizado, no cabe sino la respuesta afirmativa a la primera parte de la cuestión planteada en el auto de admisión y negativa respecto del condicionamiento a que se refiere en segundo lugar, por las siguientes razones.

En la sentencia se excluye la aplicación del art. 18.1 de la Ley 27/2006 por el hecho de que el lobo, al norte del río Duero, no es objeto de protección especial sino cinegética, que no hay riesgo en la población del lobo ni por ello riesgo medioambiental alguno.

Tal planteamiento no resulta congruente, dado que, si se excluye la calificación medioambiental por el hecho de que no existe problema en el mantenimiento de la población del lobo y se admite que si se constatase que existe problema al efecto estaríamos en el ámbito del referido art. 18, se está describiendo el estado de conservación de la especie y por lo tanto una materia, de conservación de la naturaleza y diversidad biológica.

En el mismo sentido, no puede compartirse el criterio sobre la caza que se sostiene en la sentencia impugnada, según la cual, el hecho de que se esté cumpliendo o no la ley de caza de Cantabria, esta fuera del ámbito del artículo 18.1º de la Ley 27/2006, o como dice la Administración recurrida, la normativa de caza se desenvuelve en un ámbito ajeno a lo que las normas, comunitarias y estatales, que configuran el status del lobo entienden por protección de la naturaleza, llegando a afirmar que la caza no está dentro de lo que según el legislador nacional se califica como "derecho ambiental" a los ojos del convenio de Aarhus. Tal planteamiento no responde a los términos de la relación "actividad cinegética-conservación de la especie", que resulta de las propias normas y jurisprudencia invocadas por la sentencia recurrida y las partes, que no es necesario reproducir -baste la referencia al anexo V de la Directiva 92/43/CEE de Habitats cuando se relacionan las "Especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación puede ser objeto de medidas de gestión" que incluye al lobo respecto de poblaciones situadas al norte del Duero- de las que se desprende que el lobo constituye una especie de interés comunitario y como tal protegida, si bien, por el grado de protección al norte del río Duero, se permite la adopción de medidas de gestión, actividad cinegética, siempre que se mantenga la especie en estado de conservación favorable y que no se comprometa su conservación, de manera que es la actividad cinegética la que se subordina a la conservación de la especie y no a la inversa, y por lo tanto, no puede considerarse ajena al ámbito del art. 18.1 de la Ley 27/2006, pues incide y condiciona de manera directa el estado de conservación de la especie.

A esta relación caza-medioambiente nos hemos referido ampliamente en sentencia de 18 de mayo de 2020 (rec. 4878/17) y así, en relación con el art. 7 de la DAS se establecen las siguientes consecuencias:

"a) Que la caza está permitida, pero (1) de las especies que se enumeran en el Anexo II de la DAS, y (2), en el marco de la legislación nacional. Obviamente, la DAS (al referirse a la legislación nacional) no toma en consideración el reparto competencial interno de los estados miembros, y que, por lo que a nuestro país se refiere, sitúa la competencia en el ámbito autonómico (148.1.11 CE, LPNB y Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, en el supuesto de autos).

  1. Que tal posibilidad de la caza ha de situarse en el marco de las exigencias que se contienen en el artículo 7.1 de la DAS; esto es, atendiendo ("debido a") a varias circunstancias:

  1. El nivel de población de las especies.

  2. Su distribución geográfica.

  3. Su índice de reproductividad "en el conjunto de la Comunidad", (obviamente, europea).

  4. Todo ello, con un claro límite, cual es que la caza de las especies enumeradas en el Anexo II de la Directiva "no comprometa los esfuerzos de conservación realizados en su área de distribución".

  5. Respeto a los principios "de una utilización razonable y de una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico de las especies de aves afectadas".

  6. Compatibilidad, de la caza "en lo que se refiere a la población de las especies, en particular a las especies migratorias, con las disposiciones que se desprenden del artículo 2"; precepto que impone la obligación de tomar "todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas".

  7. Prohibición de la caza en las épocas de anidar, estados de reproducción y crianza, ni, por lo que a las especies migratorias se refiere, durante el trayecto de regreso hacia su lugar de nidificación."

En la misma sentencia y en relación con la motivación de la norma reglamentaria de la misma Comunidad Autónoma, allí cuestionada, el Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre, se señala que: "Son muchos y variados los elementos, datos y circunstancias que deben tomarse en consideración, de conformidad con lo que, en la propia DAS, se expresa, ya que su artículo 2 hace referencia a exigencias ecológicas, científicas, culturales, económicas y recreativas. Aspectos entre los que deben destacarse los relativos a la necesaria seguridad por la peligrosidad que la caza implica; la preservación de las especies en peligro de extinción y la sostenibilidad de muchas especies protegidas (actuado la caza, de otras especies más numerosas ---jabalíes o conejos---, como mecanismo de protección de las citadas: así ha acontecido con el urogallo o el oso pardo, en peligro de extinción); también se ha puesto de manifiesto la influencia de la caza ---y el control que implica--- en la seguridad vial, evitando accidentes de tráfico; e, incluso, cada vez más, la caza también se presenta como mecanismo de prevención de enfermedades (epizootias y zoonosis, tales como la tuberculosis bovina o la peste porcina africana, entre otras) por las repercusiones que las enfermedades transmisibles por los animales silvestres puedan tener para la salud pública y la seguridad alimentaria. Recuérdese que en la propia Directiva (artículo 9.1.a) se citan, como elementos para adoptar decisiones, y excepciones, sobre la caza, la salud, la seguridad pública, la seguridad aérea, así como la prevención de perjuicios importantes a la agricultura, a los bosques, a la pesca y a las aguas, así como para proteger la fauna y la flora."

Tampoco puede sostenerse el planteamiento de la sentencia recurrida en aplicación de la sentencia 1432/2016, de 16 de junio, pues, como se alega por la recurrente, en aquel caso se niega la legitimación de la entidad recurrente por no haber invocado motivos de impugnación relativos o que afectaran al medio ambiente, limitándose a la defensa de la legalidad, circunstancia que no se produce en este caso en el que la entidad recurrente, como acabamos de indicar, invoca la defensa de intereses medioambientales que se incluyen en el ámbito del art. 18.1 de la Ley 27/2006, de manera que su intervención en el proceso resulta amparada tanto por el art. 23 de la Ley 27/2006 en relación con la acción popular regulado en el art. 22 de la misma, como por el art. 19.1.b) de la ley reguladora de esta jurisdicción, en la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos, teniendo en cuenta que en todo caso se reconoce en la sentencia y por las partes que se trata de una persona jurídica que cumple los requisitos establecidos en el citado art. 23.

TERCERO

Por tanto la respuesta a la cuestión de interés casacional que se plantea en el auto de admisión ha de ser que: las personas jurídicas comprendidas en el art. 23 de la ley 27/2006, de 18 de julio, sobre acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medioambiente, si tienen legitimación para el ejercicio de la acción popular, en asuntos medioambientales, del artículo 22 de la misma Ley, en el caso de especies cinegéticas, como es el lobo al Norte del río Duero, y que de acuerdo con la legislación que resulta aplicable a la especie, no puede condicionarse el reconocimiento de la legitimación, a que se constate un problema de mantenimiento de la población.

CUARTO

En razón de la anterior doctrina jurisprudencial procede estimar el recurso de casación por cuanto en la sentencia recurrida se aprecia indebidamente falta de legitimación de la recurrente ECOLOGISTAS EN ACCIÓN, estimación que se entiende procedente en cuanto a la pretensión subsidiaria planteada en el suplico recurso de acordar la devolución de los autos a la Sala de instancia para su enjuiciamiento, que se omitió al apreciar dicha falta de legitimación activa, como establece el art. 93.1, último párrafo de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, teniendo en cuenta que las pretensiones ejercitadas en la instancia sobre actuaciones de la Administración en vía de hecho, tienen como presupuesto la apreciación fáctica sobre la existencia de concretas actuaciones materiales, su realidad, persistencia y alcance, que resultan de la valoración de la prueba que corresponde efectuar al juez de instancia, sin que las cuestiones de hecho puedan ser objeto de revisión en casación, como establece el art. 87.bis.1 de la referida Ley procesal.

QUINTO

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico tercero:

Estimar el recurso de casación n.º 6552 /2019, interpuesto por la representación procesal ECOLOGISTAS EN ACCION contra la sentencia de 17 de abril de 2019 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso 96/2017, que casamos, con retroacción de las actuaciones y devolución de los autos a la Sala de instancia al momento de dictar sentencia enjuiciando el asunto sin apreciar la falta de legitimación que aquí se rechaza. Con determinación sobre costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Rafael Fernández Valverde Octavio Juan Herrero Pina Wenceslao Francisco Olea Godoy

Francisco Javier Borrego Borrego Mª Angeles Huet de Sande

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública lo que, como letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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