STS 1365/2020, 21 de Octubre de 2020

En el procedimiento contencioso-administrativo número 1449/2017, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó sentencia el 3 de octubre de 2018, cuyo fallo dice literalmente:

"Estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Geronimo, actuando en su propio nombre y derecho, contra la resolución de veintiuno de septiembre de 2017 de la Secretaría de Empleo y Seguridad Social:

1. ) Declaramos la no conformidad a derecho y, consecuentemente, anulamos el acto impugnado.

2. ) Reconocemos, como situación jurídica individualizada de don Geronimo, su derecho a que el puesto de trabajo de jefe del servicio técnico de impugnaciones de la Dirección Provincial de Guipúzcoa de la Tesorería General de la Seguridad Social sea nuevamente valorado y clasificado por la administración, con efectos administrativos desde el uno de agosto de 2010 y económicos, desde el quince de junio de 2013, más los intereses legales a contar desde la fecha de la presentación de la reclamación en vía administrativa (quince de junio de 2017).

3. ) No hacer expresa imposición de las costas causadas."

Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco tuvo por preparado mediante Auto de 4 de diciembre de 2018 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictó Auto el 20 de septiembre de 2019, cuya parte dispositiva dice literalmente:

"Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el abogado del Estado contra la sentencia nº. 420/2018, de 3 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia País Vasco, dictada en el procedimiento ordinario nº. 1449/2017.

Segundo.- Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si la reclasificación de un puesto de trabajo de un funcionario público como consecuencia de la asunción de nuevas tareas y responsabilidades ha de respetar en todo caso el intervalo de niveles correspondiente al grupo de clasificación profesional del cuerpo y escala al que pertenece el funcionario público, o bien se puede asignar a dicho puesto de trabajo un nivel que se encuentre fuera del intervalo legamente establecido.

Tercero.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las siguientes: artículo 76 y la D.T.3ª del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, así como el artículo 71 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

Cuarto.- Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto.- Comunicar inmediatamente al órgano jurisdiccional de instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto.- Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto."

Admitido el recurso, por diligencia de ordenación de 9 de octubre de 2019, se concede a la parte recurrente un plazo de treinta días para presentar el escrito de interposición, lo que efectuó el Abogado del Estado por escrito de fecha 20 de noviembre de 2019, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO: "dicte sentencia estimatoria del mismo y anulatoria de la recurrida con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito."

Por providencia de 27 de noviembre de 2019, se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, pueda oponerse al recurso, lo que efectúo la representación procesal de don Geronimo en escrito de 3 de enero de 2020, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:"dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la Sentencia de instancia e imponiendo al recurrente las costas del presente proceso."

De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por providencia de 2 de julio de 2020 se señala este recurso para votación y fallo el día 6 de octubre de 2020, fecha en que tuvo lugar el acto.

Planteamiento del recurso y sentencia de instancia.

El Abogado del Estado interpone recuso de casación contra la sentencia parcialmente estimatoria de 3 de octubre de 2018 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso ordinario nº 1449/2017 deducido por don Geronimo contra la Resolución dictada por la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de 21 de septiembre de 2017 desestimando su solicitud de abono de evaluación y reclasificación de su puesto de trabajo para ajustar el nivel de complemento de destino y el complemento específico a las funciones que tiene encomendadas.

La sentencia (completa en cendoj STSJ PV 3179/2018 - ECLI: ES:TSJPV:2018:3179) en su fundamento PRIMERO recoge que el recurrente es un funcionario de carrera del grupo A2, nombrado titular en la plaza de jefe del Servicio Técnico de Impugnaciones de la Dirección Provincial de Guipúzcoa de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) desde el año 2004. Sostiene en su demanda que, debido a sucesivos cambios normativos, se han ido incrementando sus funciones progresivamente, asumiendo mayor responsabilidad y reclamando a la Administración, en consecuencia, un complemento de destino de nivel 27 y un complemento específico de cuantía no inferior a 12.663 € anuales. Argumenta que no se ha producido una mera variación de las funciones inicialmente asignadas al puesto, sino un aumento de las mismas con el fin de adaptarlo a los cambios normativos y a los avances tecnológicos que se han ido produciendo con el transcurso del tiempo, sin que ello pueda justificarse con una mera invocación a la potestad de autoorganización de la Administración Pública. En el SEGUNDO plasma la oposición de la administración.

La Sala en el TERCERO analiza las circunstancias concurrentes en el caso y su similitud con el resuelto por una sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 16/06/2016 (recurso nº 886/2014) en la que se estimó la petición realizada por el Jefe del Servicio Técnico de Impugnaciones de la Dirección Provincial de Gerona de la Tesorería General de la Seguridad Social, quien formuló una pretensión idéntica a la que ahora nos ocupa. Dicha sentencia fue posteriormente objeto de extensión de efectos a otro funcionario, Jefe del Servicio Técnico de Impugnaciones de la Dirección Provincial de Tarragona de la TGSS.

La Sala entiende que en el caso enjuiciado se ha producido un verdadero incremento de las funciones asignadas al puesto de trabajo, asumiendo el funcionario demandante nuevas tareas y responsabilidades debido a los cambios normativos y las adaptaciones tecnológicas necesarias, habiéndose reconocido por la propia Administración (a través de diversas instrucciones de carácter interno) las nuevas competencias que se asignan a las unidades de impugnación de la TGSS. Por todo ello, concluye que queda acreditado ese incremento de funciones y que ha de estimarse parcialmente la demanda para reconocer como situación jurídica individualizada al recurrente su derecho a que el puesto de trabajo que ocupa sea nuevamente valorado y clasificado por la Administración con efectos administrativos desde el 1 de agosto de 2010, y con efectos económicos desde el 15 de junio de 2013, si bien no hay pronunciamiento sobre la cuantía del complemento de destino y el complemento específico, toda vez que con los datos obrantes en las actuaciones no es posible alcanzar tal pronunciamiento y sin que se haya practicado una prueba pericial que así permitiese dilucidarlo.

La cuestión sometida a interés casacional.

Precisa que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si la reclasificación de un puesto de trabajo de un funcionario público como consecuencia de la asunción de nuevas tareas y responsabilidades ha de respetar en todo caso el intervalo de niveles correspondiente al grupo de clasificación profesional del cuerpo y escala al que pertenece el funcionario público, o bien se puede asignar a dicho puesto de trabajo un nivel que se encuentre fuera del intervalo legalmente establecido.

Identifica como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las siguientes: artículo 76 y la D.T.3ª del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, así como el artículo 71 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado.

Recurso del Abogado del Estado.

Considera vulnerados el artículo 76 y la D.T.3ª del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, así como el artículo 71 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado.

Argumenta que no cuestiona las apreciaciones fácticas en las que se basa la sentencia recurrida en casación, sino que la cuestión jurídica que plantea se limita a la inaplicación correcta por la sentencia de instancia de los intervalos de niveles que corresponden a cada grupo de titulación.

Sostiene que se ha equiparado el cuerpo funcionarial del demandante (subgrupo A2) al subgrupo A1 para permitir la reclasificación del puesto de trabajo que desempeña en el nivel 27, excediéndose así el intervalo de niveles que le corresponde al grupo B.

La o posición del recurrido.

Arguye la Abogacía del Estado en su defensa no repara en que la regulación del Grupo B, tal y como se recogía en el art. 71 del Real Decreto 364/95, ha sido superada por la redacción del art. 76 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de Octubre, donde se recogen los nuevos Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera y, conforme a esta regulación, el actual Grupo B está previsto para los funcionarios que estén en posesión del Título de Técnico Superior a diferencia de los del Grupo A Subgrupos A-1 y A-2 en los que se exige la posesión del título universitario de Grado.

Destaca que la disposición transitoria tercera del EBEP, R.D.L..5/2015, no ha sufrido modificación alguna con respecto a la establecida en el EBEP regulado por la Ley 7/2007, y no concreta el plazo de finalización de ese régimen transitorio.

La concreción de un régimen transitorio no viene dado sólo en lo recogido en el texto legal y en el cuándo, sino que en este caso, dada la evolución y la pretendida reforma y adaptación del empleo público en línea con las emprendidas en la Unión europea, hacen inconcreto el final de dicho régimen transitorio en el tiempo.

Las directrices de Técnica Normativa, aprobadas por Resolución de 28 de Julio de 2005 y que da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de Julio de 2005, en el punto I g). 40 "Disposiciones transitorias", regula y aclara el objetivo de las disposiciones transitorias, su carácter, delimitación, que incluye y que regulación no debe considerarse disposición transitoria y cuya redacción establece:

" 40 Disposiciones transitorias.- El objetivo de estas disposiciones es facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto por la nueva regulación.

Deberán utilizarse con carácter restrictivo y delimitar de forma precisa la aplicación temporal y material de la disposición transitoria correspondiente."

La regla es clara : "delimitar de forma precisa la aplicación temporal", sin embargo en el presente caso, nos encontramos con una fecha de finalización que es una incógnita, entendiendo el recurrido, que el legislador debería haber establecido un plazo concreto para que el régimen transitorio concluyese y oportunidad, la tuvo con la publicación del nuevo EBEP, pero no lo hizo, lo que lleva a una transitoriedad de más de doce años saltándose el objetivo y la razón de ser de las normas de derecho transitorio.

La transitoriedad de esta disposición, la marca la implantación de los nuevos títulos universitarios, títulos equiparados y homologados al denominado Plan De Bolonia, equiparación que se produce a través del Real Decreto 967/2014 de 21 noviembre.

Objeta que, transcurridos más de cinco años desde esta publicación, la Administración sigue manteniendo en vigor una disposición transitoria que no se corresponde con la realidad actual del Sistema de Función Pública y pretende ahora, residenciar en el Poder Judicial su clarificación.

Del estudio que la parte ha podido acometer al respecto, ha podido comprobar que el subgrupo A2, aparte de en España, no existe en ningún otro país miembro de la Comunidad Europea y por tanto, no existe diferencia entre los poseedores de títulos universitarios.

En tercer lugar, y en el caso concreto, el planteamiento de la Administración lleva al hecho de que los puestos topados en el nivel, podrían ser aumentados tanto en sus funciones y cometidos como en su responsabilidad, sin que por ello el funcionario, viese recompensada de ninguna manera, su mayor labor y sobre todo su mayor responsabilidad en el ejercicio de su actividad. Dicho de otra manera, la Administración reconoce la complejidad del trabajo realizado y la gran responsabilidad del mismo, pero dice no poder retribuirlo con arreglo a su equivalente valor por el hecho de pertenecer al subgrupo A-2. En este punto recuerda que las Jefaturas de Impugnaciones vienen siendo desempeñadas indistintamente por funcionarios pertenecientes a los subgrupos A-1 y A-2.

Reputa indudable que, para asignar y determinar tanto el complemento de destino como el especifico en un puesto de trabajo, la Administración conforme a lo recogido en su día en el art. 23 de la Ley 30/1984 y actualmente en el art. 24 del Estatuto Básico del Empleado Público, está obligada a valorar previamente las funciones que tiene atribuidas cada puesto en concreto, el grupo de pertenencia del funcionario que ha de ocuparlo, y las condiciones particulares en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad.

La pasividad e inactividad legal de la Administración, no puede redundar en beneficio de la misma. De ahí que la obligación que tenía de actualizar las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) de los Jefes de las Unidades de Impugnaciones y fijar el nivel de complemento de destino en un 27 o más, no puede perjudicar a los que actualmente ocupan ese puesto y, especialmente, a aquellos que lo vienen ejerciendo desde antes del año 2010, como es el caso de la parte, y han tenido que soportar ese cambio brusco en las nuevas tareas asignadas, independientemente del nivel y del intervalo en que se encuentran.

En concreto, todo indica que, en la provincia donde ejerce su actividad el recurrido, Guipúzcoa, las Subdirecciones provinciales de la Tesorería General de la Seguridad Social, tanto de Vía Ejecutiva, Procedimientos Especiales y Gestión Recaudatoria, todas ellas de nivel 27, han venido siendo ocupadas y cubiertas en los últimos cinco años por personal perteneciente al subgrupo A2, ya que dichas plazas no se convocaron por decisión de la Dirección Provincial, como sucedió en el último concurso de puestos de trabajo que a nivel nacional, se convocó por Resolución de 20 de octubre de 2017 (BOE 13/07/2018) y que se resolvió el cinco de Julio de 2018.

Concluye que si aporta este dato, no es con otro motivo que el poner en evidencia la contradictoria postura que mantiene la Administración: por un lado, se opone a que un funcionario pueda ser reclasificado en su puesto, teniendo en cuenta un considerable aumento de sus funciones y responsabilidades, amparándose en la que considera normativa legislativa vigente sobre la clasificación de grupos de funcionarios y por otro, no tiene inconveniente, en base a resolución e instrucciones propias ad hoc, en cubrir plazas desiertas por personal de inferior grupo al adscrito en las relaciones de puesto de trabajo, con una retribución incluso inferior a la que correspondería en el caso de su cobertura por concurso.

La posición de la Sala. Desestimación del recurso de casación.

Hemos dejado constancia de la prolija oposición al recurso de la parte recurrida a fin de poner de relieve la cuestión esencial sobre la que pivota la sentencia en sus extensos razonamientos en el fundamento tercero.

Así resulta acreditado, a partir de Ordenes del Ministerio de Trabajo e Inmigración, Instrucciones de la Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones del ahora denominado Ministerio de Inclusión, Seguridad social y Migraciones, el reconocimiento de nuevas competencias cuyo ejercicio se asigna a unidad de impugnación, como la desempeñada por el funcionario que actúa como parte recurrida en casación, que ve incrementadas las funciones del puesto de trabajo de forma individualizada.

Por ello la conclusión de la sentencia acerca de que el puesto de trabajo del recurrente sea nuevamente valorado y clasificado por la administración responde a los criterios jurisprudenciales de esta Sala (por todas STS 6 de marzo de 2013, recurso casación 4004/2010) sobre que la ponderación de las funciones de un puesto de trabajo correspondiente a una Administración Pública debe hacerse atendiendo a las tareas efectivamente asignadas y al órgano del que jerárquicamente dependen.

Se dijo en la precitada sentencia que la Administración goza de gran libertad para definir esas funciones y, por lo mismo, de un amplio espacio de discrecionalidad para determinar los conocimientos convenientes para dichas funciones (lo que no significa arbitrariedad). Por ello no parece razonable ni en consonancia con el principio de buena administración ( art. 41 Carta Europea de los derechos fundamentales) ni con el principio de buena fe ( art. 3 1e) Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que la atribución de nuevas competencias de gran calado, como pone de relieve la sentencia de instancia, no repercutan en una nueva valoración del puesto de trabajo.

También resulta certero el aserto de la sentencia respecto al contenido del art. 76 del EBEP en relación con el art. 71 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso de Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puesto de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, en cuanto que el nivel mínimo para los funcionarios de grupo A es 20 y el máximo 30.

Decae la argumentación del Abogado del Estado referida a las diferencias entre los subgrupos A1 y A2 en que se pretende aplicar los intervalos del grupo B cuando el demandante en instancia, recurrido en casación, pertenece al subgrupo A 2. Esto es, independientemente del subgrupo lo relevante es que pertenece al grupo A.

Es cierto también como objeta el Abogado del Estado que la disposición transitoria tercera de Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre atribuye al grupo A 2 el intervalo del grupo B, esto es del 16 al 26.

Las directrices de Técnica Normativa publicadas en el BOE de 29 de julio de 2005 a que hace mención la parte recurrida no pueden invocarse ante los Tribunales como fuente del ordenamiento jurídico al constituir solo referencias técnicas sobre la forma de redactar las disposiciones legales.

"40. Disposiciones transitorias. El objetivo de estas disposiciones es facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto por la nueva regulación.

Deberán utilizarse con carácter restrictivo y delimitar de forma precisa la aplicación temporal y material de la disposición transitoria correspondiente.

Incluirán exclusivamente, y por este orden, los preceptos siguientes:

1. Los que establezcan una regulación autónoma y diferente de la establecida por las normas nueva y antigua para regular situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva disposición.

2. Los que declaren la pervivencia o ultraactividad de la norma antigua para regular las situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva disposición.

.../..."

El incumplimiento flagrante de tales directrices en la disposición transitoria tercera tanto por la redacción del Estatuto Básico del Empleado Público de 12 de abril de 2007 como por el Texto Refundido de 2015 no lleva aparejada sanción o consecuencia alguna dada su condición de mera referencia técnica.

Mas resulta contrario a los principios a los que debe someterse la Administración, art. 103 CE, incluyendo la relación con los funcionarios a su servicio, una norma de derecho transitorio infinita que permitiera a la administración mantener situaciones como la enjuiciada en instancia en perjuicio de los trabajadores a su servicio por lo que su inaplicación por la sentencia de instancia no resulta contraria a derecho.

Máxime si se tiene en cuenta que el grupo B del art. 76 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público es notoriamente distinto del que existía hasta el Estatuto de 2007. Ahora exige como requisito de acceso la posesión de la titulación de "Técnico superior de formación profesional", conforme a su creación por el art. 44 de la LO 2/2006, de 3 de mayo.

Es relevante que los subgrupos A1 y A2 tienen la misma exigencia de título académico: Grado en el nuevo espacio europeo de educación superior en que convergen los antiguos títulos de Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado. En tal sentido el Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado.

La situación enjuiciada por la sentencia de instancia, aumento de funciones no temporales sino permanentes a un funcionario que ocupa un puesto de trabajo de nivel 26 ha sido provocada por la propia administración que es la que tiene que resolver la asignación de un nuevo nivel que atienda a la responsabilidad desempeñada. Si tal actuación significa desconocer los límites de la disposición transitoria tercera es cuestión de la que es responsable la administración, al haber provocado la situación con su actuación al aumentar las funciones de un funcionario.

Se desestima, pues el recurso de casación.

No procede hacer pronunciamiento alguno sobre la pretensión de la parte recurrida de estar conforme con la asignación de un nivel 27, como la atribuida a los Jefes de las Unidades de Impugnaciones de Gerona y Lérida.

Al aquietarse con el fallo de instancia debe estarse al mismo sobre la nueva valoración y clasificación.

La sentencia afirmó que no es posible determinar si los complementos (de destino y especifico) reclamados por el interesado son correctos o no ante la ausencia de prueba pericial.

La respuesta a la cuestión de interés casacional.

A la vista de lo argumentado en el fundamento anterior y en razón de las particulares circunstancias concurrentes en el supuesto enjuiciado, la respuesta es que se puede asignar a un puesto de trabajo un nivel que se encuentre fuera del intervalo legalmente establecido cuando, como en el caso de autos, la duración temporal de la disposición transitoria del Estatuto del Empleado Público se prolonga indefinidamente en el tiempo.

Las costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en relación con el artículo 93 LJCA, en el recurso de casación cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.