STS 1355/2020, 19 de Octubre de 2020

PonenteJOSE MARIA DEL RIEGO VALLEDOR
ECLIES:TS:2020:3207
Número de Recurso117/2019
ProcedimientoRecurso ordinario
Número de Resolución1355/2020
Fecha de Resolución19 de Octubre de 2020
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1.355/2020

Fecha de sentencia: 19/10/2020

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)

Número del procedimiento: 117/2019

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 06/10/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. José María del Riego Valledor

Procedencia: MINISTERIO INDUSTRI Y ENERGIA

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por:

Nota:

REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 117/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. José María del Riego Valledor

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1355/2020

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espín Templado, presidente

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. María Isabel Perelló Doménech

D. José María del Riego Valledor

D. Diego Córdoba Castroverde

D. Fernando Román García

En Madrid, a 19 de octubre de 2020.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo número 117/2019, interpuesto por el Letrado de la Junta de Extremadura, en representación de la misma, contra la Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo, por la que se establecen los suplementos territoriales en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Principado de Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid, la Región de Murcia y Navarra en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013 y se establece el procedimiento de liquidación de los suplementos territoriales.

En el presente recurso han intervenido como partes demandadas, la Administración del Estado, que ha estado representada y defendida por la Abogacía del Estado, Endesa Generación S.A. representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. María del Rosario Victoria Bolívar, Red Eléctrica de España S.A.U., representada por el Procurador de los Tribunales D. Luis Fernando Granados Bravo, con la asistencia letrada de Dª. Lara Magdalena Madrid del Burgo y Enel Green Power España S.L., representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Beatriz Pérez-Urruti Iribarren.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José María del Riego Valledor.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de la Junta de Extremadura, interpuso recurso contencioso administrativo contra la Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo por la que se establecen los suplementos territoriales en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Principado de Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid, la Región de Murcia y Navarra en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013 y se establece el procedimiento de liquidación de los suplementos territoriales, y el Letrado de la Administración de Justicia, por diligencia de ordenación de 9 de abril de 2019, admitió a trámite el recurso y ordenó la reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO

Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente, para que formulase demanda, lo que verificó por escrito presentado el 27 de noviembre de 2019, en el que expuso los motivos de impugnación que más adelante se indicarán, y solicitó a la Sala que dicte una sentencia en la que se declare la nulidad de la Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo, publicada en el BOE núm. 61, de 12 de marzo de 2019, páginas 23200 a 23231, Sec. I., por vulneración de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Extremadura, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, el Decreto Legislativo 2/2006, de 12 de diciembre por el que se aprueba el Texto Refundido de tributos propios de Extremadura y la Ley 2/2012, de 28 de junio, de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y de juego de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

TERCERO

La Administración demandada formuló, a su vez, escrito de contestación el 3 de diciembre de 2019, en el que se opuso a las pretensiones de la parte recurrente y solicitó a la Sala que resuelva este proceso por sentencia desestimatoria, con costas.

Por la codemandada Red Eléctrica, se formuló escrito de contestación el 27 de enero de 2020, en el que manifestó su oposición al recurso de casación y solicitó a la Sala que dicte sentencia por la que desestime íntegramente el recurso interpuesto, con expresa condena en costas a la parte demandante.

Por decreto de 30 de enero de 2020 se tuvo al resto de las partes codemandadas por precluidas en el trámite de contestación a la demanda.

CUARTO

Por auto de 31 de enero de 2020 se recibió el recurso a prueba en los términos interesados por la parte recurrente, versando la misma únicamente en los documentos obrantes en el expediente administrativo, que se tuvieron por incorporados a las actuaciones.

Se presentaron escritos de conclusiones por la parte recurrente, en fecha 24 de febrero de 2020, por la Abogacía del Estado el 2 de marzo de 2020 y por la parte codemandada Red Eléctrica el 9 de marzo de 2020.

Por diligencia de ordenación de 12 de marzo de 2020 se tuvo a las demás codemandadas por precluidas en el trámite de conclusiones.

QUINTO

Por providencia de 7 de julio de 2020, se acordó el señalamiento para votación y fallo el día 6 de octubre de 2020, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La orden impugnada y los motivos de impugnación.

El presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por la Junta de Extremadura, tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad de la Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo, por la que se establecen los suplementos territoriales en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Principado de Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid, la Región de Murcia y Navarra en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013 y se establece el procedimiento de liquidación de los suplementos territoriales.

La parte recurrente expone en su escrito de demanda los siguientes motivos de impugnación:

1) En primer lugar, alega que la orden impugnada no es sino continuación y consecuencia de la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, por lo que mantiene los argumentos desarrollados el recurso contencioso administrativo interpuesto en su día ante esta misma Sala contra esta última orden, registrado con el número 131/2018, en el sentido de considerar que ninguno de los tributos propios de la Comunidad Autónoma de Extremadura, esto es, ni el canon de saneamiento, ni el impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero, ni el impuesto sobre las actividades que inciden sobre el medio ambiente, integran la naturaleza y objeto exigido por el artículo 17 de la Ley del Sector Eléctrico para la aplicación del suplemento territorial en el peaje de acceso a cobrar a los consumidores, pues la materia, objeto y hecho imponible sobre los que recaen los indicados tributos autonómicos no afectan, ni directa ni indirectamente, a actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico, por lo que la inclusión de estos tributos deviene ilegal y merecedora de la ilegalidad del reglamento, por contravenir la propia disposición legal que desarrolla.

2) Alega también la parte recurrente que la orden recurrida adolece de insuficiencia de rango normativo, debiéndose reputar nula de pleno derecho por invadir el contenido propio de la ley, ya que atribuye a la CNMC competencias que no se establecen ni se deducen de lo previsto y desarrollado en la normativa de aplicación, la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNNMC y el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la CNMC, tales como la liquidación de los suplementos territoriales.

3) La orden ahora impugnada, junto con la orden precedente de 2018, constituyen un límite indebido al principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y, en concreto, a la capacidad tributaria de Extremadura, por cuanto distorsiona y modifica unilateralmente la potestad de regular sus propios tributos. Añade la parte recurrente que la orden impugnada supone además un límite nuevo a la capacidad autonómica para crear tributos, que solo puede recogerse en la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas, como dispone el artículo 157.3 CE y se vulnera igualmente el principio de ley en materia tributaria del artículo 31.3 CE, pues la orden recurrida, al exigir el abono de un suplemento público al precio del consumo de un bien esencial como la electricidad, se engarza en una prestación patrimonial de carácter público, que conforme al citado artículo 31.3 CE, ha de ser fijado por ley, pues la reserva legal alcanza no solo a la creación, sino también a la determinación de los elementos esenciales de las prestaciones patrimoniales de carácter público.

SEGUNDO

Antecedentes de la orden impugnada.

La orden impugnada, junto con las otras dos órdenes precedentes, la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero y Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, se dictaron en ejecución de la sentencia de esta Sala, de 11 de junio de 2014, habiendo conocido también este Tribunal distintos recursos contencioso administrativos contra esas órdenes precedentes, por lo que estimamos necesario hacer una referencia a estos antecedentes de la orden impugnada para una mejor comprensión de las cuestiones suscitadas en este recurso.

  1. - Las tarifas, primas y peajes de acceso de energía eléctrica para el año 2013 fueron establecidos mediante dos órdenes ministeriales sucesivas, la primera de ellas con efecto "a partir de 1 de enero de 2013" (Orden IET/221/2013, de 14 de febrero), la segunda " a partir de 1 de agosto de 2013" (Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto).

  2. - Por sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2014 (recurso contencioso administrativo 102/2013), se declaró la nulidad del artículo 9.1 de la Orden IET/221/2013, de 14 de febrero, en la medida en que no incluía los suplementos territoriales a los que se refería el apartado cuarto del artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, según la redacción dada por el artículo 38.1 del Real Decreto-ley 20/2012, declarando la sentencia que el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital debía proceder a la inclusión de los referidos suplementos territoriales.

    La Sala reiteró el anterior pronunciamiento en otras sentencias posteriores, entre ellas, en sentencias de 23 de marzo de 2015 (recurso 114/2014) y 1 de abril de 2015 (recurso 132/2013).

    A su vez, la sentencia de esta Sala de 22 de septiembre de 2016 (recurso contencioso administrativo 379/2013), declaró que el artículo 1 y el anexo I de la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, no eran conformes al ordenamiento jurídico en la medida en que no incluían los suplementos territoriales a que se refiere el apartado cuarto del artículo 17 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, según la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012, declarando también en este caso la sentencia que el Ministerio debía proceder a su inclusión.

  3. - En la ejecución de las referidas sentencias se han suscitado numerosos incidentes, promovidos no solo por los recurrentes en aquellos procesos, sino también por diferentes entidades que se habían personado como partes interesadas, siendo de interés hacer ahora referencia al auto de la Sala de 23 de febrero de 2016 (recurso 102/2013), que rechazó el incidente promovido por el Abogado del Estado de declaración de imposibilidad legal de ejecución de la sentencia en virtud de la sentencia del Tribunal Constitucional 136/2015, de 11 de junio.

  4. - Forman parte de la ejecución de aquellas sentencias tanto la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, como la ulterior Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, y la Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo, que es la impugnada en el presente recurso contencioso administrativo.

    En la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, se establecieron los suplementos territoriales en las Comunidades Autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013.

    El Preámbulo de esta Orden explica que, con el fin de dar cumplimiento a los pronunciamientos judiciales a que antes se ha hecho referencia, se requirió a las distintas Comunidades Autónomas la remisión de información relativa a los tributos existentes durante el año 2013 que gravasen actividades e instalaciones destinadas al suministro eléctrico, habiendo sido atendidos dichos requerimientos de forma desigual por las distintas Comunidades Autónomas. Ahora bien, dado que el Ministerio había sido requerido perentoriamente por el Tribunal Supremo, con apercibimiento de imposición de multas coercitivas, en orden a la ejecución de lo resuelto en sentencia, se ha procedido al dictado de la orden que da cumplimiento a las sentencias al menos de forma parcial.

    "Ello hace que, si bien la información remitida por las distintas Comunidades Autónomas dista de ser completa y, más aún, en algunos casos es inexistente, no pueda demorarse por más tiempo la aprobación de la citada Orden, siquiera sea por referencia a las Comunidades Autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana, que son aquellas para las que se dispone de una información más completa. La presente propuesta de orden tiene, consecuentemente, por objeto aprobar los suplementos territoriales de los peajes de acceso que deben aplicarse en las citadas Comunidades Autónomas correspondientes al año 2013. No obstante, ello no supone la finalización del proceso de recolección de datos, siendo así que, a medida que la información recibida lo permita, podrá procederse al establecimiento de suplementos también para otras Comunidades Autónomas y, así mismo, si al finalizar las oportunas liquidaciones, el organismo encargado de las mismas dispusiera de información adicional que evidenciase que se ha incurrido en error en la determinación de los suplementos territoriales, podrá aprobarse, como consecuencia de esa información, una nueva orden que los modifique, estableciendo los mecanismos para la regularización de las cantidades que ya hayan sido objeto de facturación."

    Esta Sala se ha pronunciado sobre diversas cuestiones suscitadas en relación con la legalidad de esta Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, en las sentencias dictadas en los recursos contencioso administrativos interpuestos contra la misma, de fechas 13 de febrero de 2019 (recurso 205/2017), 18 de febrero de 2019 (recurso 430/2017), 26 de febrero de 2019 (recurso 131/2017), 28 de febrero de 2019 (recurso 669/2017), 8 de marzo de 2019 (recurso 174/2017), 12 de marzo de 2019 ( 417/2017) y 14 de marzo de 2019 (recurso 175/2017).

    5) Por su parte, la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, tuvo un objetivo doble, según explica su Preámbulo:

    "(...) en primer lugar, determinar los concretos tributos de cada una de las Comunidades Autónomas que estuvieron vigentes durante 2013, a efectos de determinar los suplementos territoriales a incluir en los peajes de acceso [...]

    En segundo lugar, la presente orden desarrolla un mecanismo de recogida y tratamiento de la información que, tal y como el Tribunal Supremo señala, parte de la información disponible a través de la página web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. No obstante, y así se ha puesto de manifiesto a todas las Comunidades Autónomas en las comunicaciones remitidas, la información disponible no permite discernir, en algunos casos, que concretas actividades se encontraban gravadas durante el año 2013 por cada una de las figuras tributarias señaladas.

    En consecuencia, resulta necesario que las Comunidades Autónomas afectadas corroboren la información de la que se dispone. Asimismo, y dada la urgencia con la que se tienen que aprobar los correspondientes suplementos territoriales, es igualmente necesario que la información se presente con un contenido homogéneo y que permita un tratamiento uniforme es por ello que, la presente orden, incluye un modelo de solicitud de certificado para que los sujetos lo presenten, en su caso, a cada una de las Comunidades Autónomas en las que hubieran ejercido alguna de las actividades con retribución regulada durante el ejercicio 2013 y de las que no se dispone información.

    Adicionalmente, la presente orden habilita a los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación, a que presenten ante el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, el certificado emitido por las Comunidades de las que no se dispone información suficiente para solicitar que se proceda al reconocimiento de estas cantidades abonadas y a su inclusión a efectos de determinación del suplemento territorial de los peajes de acceso."

    También esta Sala ha dictado diversas sentencias en recursos interpuestos contra la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, de fechas 10 de junio de 2020 (recurso 418/2018 y 420/2018), 11 de junio de 2020 (recursos 106/2018 y 133/2018), 15 de junio de 2020 (recurso 127/2018) y 18 de junio de 2018 (recursos 96/2018, 128/2018, 129/2018 y 156/2018).

    Entre las sentencias de esta Sala sobre la citada Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, hemos de prestar especial atención a la sentencia de fecha 22 de junio de 2020 (recurso 131/2018), que recayó en un recurso promovido por la misma parte que interviene ahora como recurrente, la Junta de Extremadura, pues como se ha indicado al resumir las alegaciones que dicha parte efectuó en este recurso, reitera ahora algunos de los argumentos que hizo valer en su recurso anterior contra la Orden ETU/66/2018.

    1. También la Sala ha tenido ocasión de dictar sentencias en alguno de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra la Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo, que es la impugnada en el presente recurso, en fechas 18 de junio de 2020 (recurso 185/2019), 22 de junio de 2020 (recurso 174/2019) y 23 de junio de 2020 (recurso 180/2019).

TERCERO

Sobre la inclusión de los tributos de la Comunidad Autónoma recurrente en la orden impugnada.

Como hemos indicado al resumir los motivos de impugnación desarrollados en el escrito de demanda, el primero de ellos se refiere a la indebida inclusión en la orden impugnada de los tributos de la Comunidad Autónoma de Extremadura de i) canon de saneamiento, ii) impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero y iii) impuesto sobre las actividades que inciden sobre el medio ambiente, pues no afectan ni directa ni indirectamente a actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico.

La propia parte recurrente reconoce que en este motivo de impugnación reitera los argumentos expuestos en el recurso que interpuso contra la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero.

Al igual que las órdenes precedentes ETU/35/2017, de 23 de enero y ETU/66/2018, de 26 de enero, la Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo, ahora impugnada, se dicta en ejecución de las sentencias de esta Sala de fechas 11 de junio de 2014 (recurso 102/2013) y 22 de septiembre de 2016 (recurso 379/2013), como expresamente reconoce su exposición de motivos y su artículo 1.

En la exposición de motivos de la orden impugnada también se resume el camino seguido para llevar a efecto el fallo de las citadas sentencias de esta Sala, y se hace referencia a las dificultades surgidas en la obtención de la información y los datos necesarios para la fijación de los suplementos territoriales, que ha motivado el dictado de las dos órdenes precedentes ETU/35/2017, de 23 de enero y ETU/66/2018, de 26 de enero, y la Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo, impugnada en este recurso.

Debemos resaltar que cada una de las órdenes dictadas para el cumplimiento de lo acordado en las sentencias de esta Sala tuvo un objeto distinto, en atención al momento procedimental en el que se encontraba la ejecución y así, en lo que interesa a este recurso, las órdenes ETU/66/2018, de 26 de enero, y TEC/271/2019, de 6 de marzo, tuvieron también un diferente objeto.

1) La Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, tenía por objeto -entre otros- el que ya identificaba en su propia denominación, de fijación de "los tributos y recargos considerados a efectos de los suplementos territoriales."

Para dar cumplimiento a tal finalidad, en su Anexo I incluyó una relación de los tributos de cada Comunidad Autónoma que serían las únicas figuras tributarias vigentes en el ejercicio 2013 que se tomarían en cuenta para la determinación de los suplementos territoriales.

Por lo que se refiere a la Comunidad Autónoma de Extremadura, los tributos autonómicos que se incluyeron en el Anexo I de la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, a los efectos de la determinación de los suplementos territoriales fueron: i) el canon de saneamiento, ii) el impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente y iii) el impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero.

2) El objeto de la Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo, está delimitado en su artículo 1, que después de recordar nuevamente que la orden se dicta en ejecución de sentencia, señala que su objeto es: i) la fijación de los suplementos territoriales correspondientes al año 2013 de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Principado de Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid, la Región de Murcia y Navarra a incluir en los peajes de acceso de energía eléctrica, ii) establecer el procedimiento para su aplicación en la facturación a los suministros y iii) establecer el procedimiento de liquidación a los sujetos afectados en las Comunidades Autónomas indicadas y en las de Castilla La Mancha, La Rioja y Comunitat Valenciana.

Así pues, la orden ahora impugnada no tiene por objeto la concreta fijación de los tributos y recargos considerados a efectos de los suplementos territoriales, sino que toma como punto de partida la delimitación de los tributos autonómicos ya efectuada en el Anexo I de la precedente Orden ETU/66/2018.

Así resulta del artículo 1.2.b) de la orden impugnada, que al regular el procedimiento de liquidación a los sujetos afectados en las Comunidades Autónomas a las que se refiere la orden, señala que entre las condiciones que necesariamente deben reunir los sujetos a quienes se refieran las liquidaciones se encuentra la de haber sido durante el año 2013 sujetos pasivos de los impuestos establecidos en la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero.

En suma, la parte recurrente impugna en este recurso la identificación de los tres tributos de la Comunidad Autónoma de Extremadura que se tuvieron en cuenta en la determinación de los suplementos territoriales, a pesar de que tal identificación no es objeto de la orden impugnada, sino que la delimitación de los tributos a incluir en los suplementos territoriales constituyó el objeto de la anterior Orden ETU/66/2018, limitándose la orden impugnada, sin hacer ninguna referencia a los concretos tributos autonómicos ya fijados en la orden anterior, a la cuantificación de los precios de los términos de potencia (€/kW y año) y de energía efectiva (€/kWh), sin que la parte recurrente cuestione en su demanda dichos importes, ni la metodología utilizada.

Sin perjuicio de lo anterior, ya hemos indicado que esta Sala ha dictado sentencia de fecha 22 de junio de 2020 en el recurso contencioso administrativo 131/2018, promovido por la Junta de Extremadura contra la Orden ETU/66/2018, de donde proceden los argumentos reiterados en este recurso contra la identificación de los tributos autonómicos que habrán de tomarse en cuenta para la determinación de los suplementos territoriales.

La citada sentencia desestimó el indicado recurso y, en concreto, rechazó las alegaciones de la parte recurrente sobre el extremo que ahora nos ocupa de la identificación de los tres tributos de la Comunidad Autónoma de Extremadura que debían tenerse en cuenta en la determinación de los suplementos territoriales.

La desestimación del recurso se basó en que los tres tributos de la Comunidad Autónoma de Extremadura incluidos en el Anexo I de la Orden ETU/66/2018 encajaban en la previsión legal de gravar "directa o indirectamente" las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico, sin que la circunstancia de que tales tributos graven otras actividades ajenas al suministro eléctrico altere la conclusión anterior de que los mismos también gravan, se insiste en que "directa o indirectamente", actividades o instalaciones destinadas al consumo eléctrico.

En la indicada sentencia de 22 de junio de 2020 (recurso 131/2018) razonábamos en la siguiente forma el rechazo de la pretensión de la Junta de Extremadura de exclusión de tres indicados tributos de esa Comunidad Autónoma de los suplementos territoriales (FD 4º):

"E) Por ello, no cabe atender a lo que pretende la recurrente sobre la selección/identificación que la Orden ETU/66/2018 hace en su Anexo I de los tributos vigentes en el ejercicio 2013 en la Comunidad Autónoma de Extremadura, esto es, el Canon de saneamiento, el Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente y el Impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero, puesto que todos ellos son tributos que encajan en la previsión legal en la medida en que directa o indirectamente las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico.

El hecho de que tales tributos puedan gravar otras actividades ajenas al suministro eléctrico o que su hecho imponible no sea tal suministro en nada altera que también gravan las que sí se destinan al mismo y, consiguientemente, pueden y deben ser incluidas entre las contempladas por la Ley.

Compartimos los razonamientos de la Abogacía del Estado y entendemos que las críticas de la actora en relación con este punto de vista, que son comunes a las tres figuras tributarias que la Orden ETU/66/2018, no se traducen en ilegalidad alguna que pueda conducir a la declaración de nulidad de la Orden cuestionada.

Es decir, en la medida en que entre los sujetos pasivos del Canon de saneamiento, del Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente y del Impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero sobre la contaminación atmosférica, sean operadores del sistema eléctrico el tributo que grava su actividad, aunque lo haga con una finalidad no recaudatoria o persiga fines de protección medioambiental o de otra naturaleza, todos y tales tributos, quedan automáticamente incluidos entre los que predetermina la ley que se refiere, sin exclusiones, limitaciones o condicionantes a los tributos propios de las Comunidades Autónomas y a los recargos sobre tributos estatales que graven, directa o indirectamente, las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico, que son condiciones que todos ellos cumplen."

Se desestima, por tanto, el primer motivo del recurso.

CUARTO

Sobre la insuficiencia de rango normativo de la orden impugnada.

Alega la parte recurrente que la orden recurrida atribuye a la CNMC competencias no previstas en su normativa, la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, tales como la liquidación de los suplementos territoriales a que se refiere el artículo 4 de la orden, sin que pueda apreciarse, como hace el Abogado del Estado, una suerte de habilitación en favor del Ministerio demandado para delegar esas funciones en la CNMC, a través de la disposición adicional 15ª del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y el fomento de la competitividad, dado que dicha disposición final está expresamente derogada por la disposición derogatoria única 1.d) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico.

La Orden impugnada consta de cuatro artículos: en el primero se hace indicación expresa de que la orden se dicta en ejecución de sentencia, habiéndose identificado en el Preámbulo las sentencias que se trata de ejecutar, y se delimita también el objeto y ámbito de aplicación de la orden, que consiste en la fijación de los suplementos territoriales correspondientes al ejercicio 2013 de las Comunidades Autónomas que se citan en el precepto; el artículo 2 en relación con los anexos I a XI, fija los precios de los términos de potencia y energía activa de los suplementos territoriales de cada una de las Comunidades Autónomas a que se refiere la orden; el artículo 3 establece el procedimiento de aplicación en la facturación a los titulares de los puntos de suministro de energía de cada Comunidad Autónoma, con contratos en vigor en el año 2013, tarea que se encomienda a las empresas distribuidoras de electricidad a cuyas redes estuvieran conectados los puntos de suministro en el ejercicio 2013; y el artículo 4 regula el procedimiento de liquidación, que encomienda efectivamente a la CNMC, previendo que las cantidades resultantes de la aplicación de los suplementos territoriales de cada Comunidad Autónoma se ingresarán por las empresas distribuidoras en la CNMC, que procederá a la liquidación a los sujetos que hayan desarrollado las actividades del sector eléctrico que se especifican en el artículo 2 de la orden y hayan sido sujetos pasivos en el ejercicio 2013 de los impuestos señalados por la Orden ETU/66/2018, mediante el procedimiento establecido en el mismo artículo 4 de la orden.

Sobre esta cuestión señala la MAIN de la orden impugnada:

"A este respecto cabe señalar que, tal y como la propia Comisión reconoce al proponer considerar a las cantidades recaudadas en exceso derivadas de la aplicación de los suplementos territoriales como ingresos liquidables del sistema, que la liquidación de los suplementos se incluye en su función liquidadora, sin ninguna otra especialidad más que de las derivadas de la propia gestión y particularidades propias de los suplementos.

De la normativa de referencia se deduce que no se trata de una habilitación distinta a la general que corresponde a la CNMC. La gran novedad es el establecimiento de un procedimiento propio de liquidación derivado de las particularidades específicas de los suplementos y con la finalidad de facilitar su gestión y operativa. Sin embargo, esto que se incluye para una mejor ejecución de las sentencias citadas no justifica per se, la creación de una nueva competencia de la CNMC, si no únicamente el establecimiento de un procedimiento especifico como existen en otras áreas del sector eléctrico (por ejemplo, las liquidaciones del bono social)."

Las alegaciones de la parte recurrente no pueden prosperar, pues en efecto, como se indica en la MAIN, la función liquidadora descrita por el artículo 4 de la orden impugnada no puede considerarse una función nueva, en el sentido de una potestad abstracta y genérica, sino que se trata de una función concreta y limitada a un supuesto concreto, los suplementos territoriales del ejercicio 2013, que se encuadra dentro de la función liquidatoria que asume la CNMC en el sistema eléctrico.

El establecimiento de un procedimiento específico tiene por finalidad adaptar la liquidación a las particularidades específicas de los suplementos territoriales del año 2013, sin que por ello pueda considerarse, como sostiene la parte recurrente, que la liquidación de los suplementos territoriales de ese ejercicio concreto constituya una nueva función o una nueva potestad de carácter general y abstracto.

Se trata, como indicamos, de una función concreta y determinada, que dentro del específico ámbito de la ejecución de unas sentencias de esta Sala, está limitada a la liquidación de las cantidades que las empresas distribuidoras de electricidad ingresen, como resultado de las facturaciones en concepto de suplementos territoriales del ejercicio 2013, que se encuadra en la potestad liquidatoria general que asume la CNMC en el sistema eléctrico.

Se rechaza por tanto este motivo de impugnación.

QUINTO

Sobre el motivo relativo a la indebida limitación del principio de autonomía financiera de la Junta de Extremadura y a la modificación unilateral de la potestad de regular sus propios tributos.

En este tercer motivo de impugnación argumenta la parte recurrente que la orden estatal ahora impugnada, junto con la orden del año anterior (la Orden ETU/66/2018), constituye un límite indebido al principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y, en concreto, a la capacidad tributaria de Extremadura, por cuanto distorsiona y modifica unilateralmente la potestad de regular sus propios tributos, al cambiar los elementos de los mismos y la propia finalidad extrafiscal (ecológica) que animan los tributos afectados, por cuanto el Estado persigue neutralizar el efecto directo del tributo medioambiental autonómico, repercutiéndolo sobre los usuarios y consumidores finales, con el indisimulado fin de que no afecte ni suponga carga tributaria alguna a sus actuales destinatarios y obligados tributarios, las empresas productoras y distribuidoras de electricidad, cuya actividad afecta al medio ambiente.

También la Sala ha examinado las cuestiones que ahora plantea la parte recurrente en las citadas sentencias de 18 de junio de 2020 (recurso 96/2018) y 22 de junio de 2020 (recurso 131/2018), recaídas en recursos promovidos, respectivamente por la Xunta de Galicia y la Junta de Extremadura contra la Orden ETU/66/2018.

En la primera de las citadas sentencias señalábamos, con carácter general, que el enjuiciamiento de la orden allí impugnada, lo que es de plena aplicación también al enjuiciamiento que ahora efectuamos de la Orden TEC/271/2019, debe partir de la premisa de que dichas ordenes tienen por objeto ejecutar las sentencias de este Tribunal de 11 de junio de 2014 y de 22 de septiembre de 2016, antes citadas.

Así se pone de manifiesto de forma explícita en la exposición de motivos de la citada Orden TEC/27172019:

"Con el fin de ejecutar íntegramente las sentencias citadas, en la presente orden se fijan los concretos suplementos territoriales correspondientes al año 2013 a incluir en los peajes de todas las Comunidades Autónomas que hubieran tenido los tributos fiados en la Orden ETU/66/2018, de 26 de enero, a partir de cuya recaudación, se procederá a la compensación a los sujetos que hayan sido gravados con los tributos referidos en cada Comunidad Autónoma. Asimismo, se establece el mecanismo para la refacturación y regularización de las cantidades abonadas incluyendo las realizadas al amparo de la Orden ETU/35/2017, de 23 de enero, por la que se establecen los suplementos territoriales en las comunidades autónomas de Cataluña, La Rioja, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana, en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013."

Ello determina que debemos limitarnos a enjuiciar la Orden TEC/271/2019, como hicimos en relación con las ordenes ETU/35/2017 y ETU/66/2018, desde la perspectiva de valorar si el Ministerio de Transición Ecológica, de conformidad con lo ordenado por el artículo 104.1 de la Ley de la Jurisdicción, ha dado debido cumplimiento a lo resuelto en las resoluciones judiciales que se han citado, practicando lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo.

Por dicha razón, al haberse dictado la orden impugnada, como explícitamente reconoce su preámbulo, con el fin de ejecutar unas sentencias firmes dictadas por esta Sala, hemos de recordar al respecto que el artículo 118 CE establece la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales y, en el mismo sentido, los apartados 1 y 2 del artículo 17 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial imponen a todos, y especialmente a las Administraciones Públicas, el cumplimiento de las sentencias y demás resoluciones judiciales que hayan ganado firmeza.

Por otro lado, no puede apreciarse la vulneración del principio de igualdad tributaria del artículo 139, en relación con los artículos 14 y 31 CE, que la parte recurrente denuncia en este motivo de impugnación, ya que los suplementos territoriales y tarifas eléctricas que deben satisfacer los consumidores de suministro eléctrico, carecen del carácter de tributo, lo que excluye también la vulneración del principio de capacidad económica establecido en el artículo 31.1 CE., de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional ( STC 167/2016, FJ 4), que se refiere a medidas adoptadas por el Estado "...al margen de su poder tributario ( artículo 133.1 CE ), cuyos destinatarios son llamados a su cumplimento no como contribuyentes (en el seno de una relación jurídico tributaria), sino en el marco, al que antes hemos hecho referencia, de su relación económica con el Estado dentro de un sector regulado como el eléctrico, relación de la que pueden surgir tanto derechos como cargas que asumir...", añadiendo la referida STC 167/2016 (FJ 4) que "El hecho de que la prestación regulada en la norma controvertida no tenga carácter tributario excluye que deba analizarse a la luz de los principios del art. 31.1 CE , en cuanto recoge los "criterios inspiradores del sistema tributario" ( STC 83/2014 , FJ 6)".

Por lo que se refiere a la denuncia de invasión por la norma estatal cuestionada de la competencia autonómica para establecer y diseñar sus tributos, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 148/2011 (FJ 5), constató que el artículo 17.4 de la Ley del sector eléctrico prevé expresamente la posibilidad de incluir un suplemento territorial en el peaje de acceso a las redes para el caso de que "las actividades eléctricas fueran gravadas con tributos de carácter autonómico o local", [...] "suplemento que podrá ser diferente en cada Comunidad Autónoma o entidad local", admitiendo el Tribunal Constitucional sin ningún cuestionamiento de la constitucionalidad del precepto, que el carácter único del sistema económico del sector eléctrico pueda ser excepcionado en dos sentidos, en uno de ellos - que es el que interesa a este recurso- "permitiendo la existencia, en determinados supuestos, de lo que denomina suplementos territoriales".

La misma STC 148/2011 añade (FJ 7) que "...Corresponderá, en su caso, al Estado, en ejercicio de sus indiscutidas competencias para la retribución de las actividades reguladas, articular los mecanismos que estime precisos para compensar los eventuales costes generados por las exigencias de la normativa autonómica."

En el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional 120/2016 (FJ 5) insiste en la idea de la compatibilidad entre la garantía de uniformidad del régimen económico de las actividades del sector eléctrico en todo el territorio del Estado, con el ejercicio de la competencia de las Comunidades Autónomas, admitiendo que para alcanzar dicha finalidad el Estado puede utilizar diversas técnicas para "compensar los costes que para las actividades eléctricas reguladas comporta el cumplimiento de la normativa autonómica", y señala como ejemplo que la Ley del sector eléctrico "...regula que los sobrecostes derivados del gravamen de las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico con tributos propios de las comunidades autónomas en el peaje de acceso ( art. 16.4 LSE ) ... deben ser asumidos por los consumidores del ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma mediante el pago de un suplemento territorial que cubra la totalidad de este sobrecoste."

Por todo lo expuesto, no pueden acogerse los argumentos de la recurrente expuestos en este motivo de impugnación, con desestimación del mismo y del recurso contencioso administrativo.

SEXTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA no procede la imposición de las costas de este proceso, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la imposición de costas al litigante vencido.

F A L L O

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Junta de Extremadura, contra la Orden TEC/271/2019, de 6 de marzo por la que se establecen los suplementos territoriales en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Principado de Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid, la Región de Murcia y Navarra en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica correspondientes al ejercicio 2013 y se establece el procedimiento de liquidación de los suplementos territoriales.

Sin imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espín Templado D.José Manuel Bandrés Sánchez Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas Dª , Mª Isabel Perelló Doménech

D. José María del Riego Valledor D. Diego Córdoba Castroverde

D. Fernando Román García

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el magistrado ponente, Excmo. Sr. D. José María del Riego Valledor, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que certifico.

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