STS 686/2020, 8 de Junio de 2020

Ante la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 362/2014, promovido por don Conrado, contra las siguientes Resoluciones de la Dirección General de Coordinación de la Administración Periférica del Estado (por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas):

1. Desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada por el recurrente, en fecha 23 de abril de 2.014, contra la contratación por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Dirección General de Coordinación de la Administración Periférica del Estado), de la EMPRESA DE TRANSFORMACION AGRICOLA, S. A. (TRAGSA), para la redacción de un proyecto modificado del proyecto elaborado por el recurrente, en el contrato de "Redacción del Proyecto, Dirección de las Obras, Dirección de Ejecución, Dirección de Instalaciones y Coordinación de Seguridad y Salud de las Obras de Reparación de la Estructura y Reforma Integral del Edificio Sede de la Delegación del Gobierno de la Comunidad Valenciana"; y,

2. Acuerdo de resolución por desistimiento del Contrato de Asistencia Técnica para la Redacción del Proyecto Básico y de Ejecución, Dirección de las Obras y Coordinación de Seguridad y Salud, de las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio sede de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana, de fecha 11 de septiembre de 2.014.

Dicho Tribunal dictó sentencia, con fecha de 28 de mayo de 2009, del tenor literal siguiente:

"Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Conrado, contra la desestimación por silencio de la reclamación presentada en fecha 23 de abril de 2.014, contra la contratación por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Dirección General de Coordinación de la Administración Periférica del Estado), de la EMPRESA DE TRANSFORMACION AGRICOLA, S. A. (TRAGSA), para la redacción de un proyecto modificado del proyecto elaborado por el recurrente en el contrato de "Redacción del Proyecto, Dirección de las Obras, Dirección de Ejecución, Dirección de Instalaciones y Coordinación de Seguridad y Salud de las Obras de Reparación de la Estructura y Reforma Integral del Edificio Sede de la Delegación del Gobierno de la Comunidad Valenciana", y contra el Acuerdo de resolución por desistimiento del Contrato de Asistencia Técnica para la Redacción del Proyecto Básico y de Ejecución, Dirección de las Obras y Coordinación de Seguridad y Salud, de las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio sede de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana, de fecha 11 de septiembre de 2.014, a los que se contraen las actuaciones, declarando conformes a derecho ambos actos administrativos. Sin efectuar expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por don Conrado se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Sala de instancia de fecha 26 de mayo de 2016, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, juntamente con el expediente, previo emplazamiento de las partes para ante el mismo Tribunal Supremo, por término de treinta días.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que, en fecha de 7 de julio de 2009, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala se dictase "en la que estimando el recurso y casando la recurrida, se declaren infringidos la Disposición adicional vigésima quinta "Régimen jurídico de la "Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima" (TRAGSA), y de sus filiales", del TR de la Ley de Contratos del Sector Público , el artículo 214, apartado c) T.R.L.C.A.P. "SECCIÓN 2ª, y la jurisprudencia que se cita en el cuerpo del recurso. Y, en consecuencia, se anulen los dos actos impugnados reponiendo a mi mandante en la posición contractual que se ha resuelto, declarando el encargo expreso del proyecto de reforma y con recepción del elaborado que se acompañó a la demanda como documento nº 19. Y, subsidiariamente, para el caso de que fuese imposible dicha reposición, que se indemnice a mi mandante en la forma y extensión determinada en el HECHO SÉPTIMO de la demanda. Y todo ello con imposición de costas al órgano administrativo".

Por providencia de esta Sala de 26 de septiembre de 2016 fue admitido a trámite el recurso de casación, acordándose la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta, que, por diligencia de ordenación de 18 de noviembre de 2016 ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, poniéndole de manifiesto las actuaciones en la Oficina Judicial la Sala; oposición que formalizó mediante escrito presentado el 10 de enero de 2017, en el que solicita se dicte resolución desestimatoria del recurso por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada, con imposición de costas a la recurrente.

Por providencia de fecha 17 de julio de 2018 ---rectificada por diligencia de ordenación de 11 de octubre de 2018---, y de conformidad con la reestructuración de la Sala y en aplicación de las nuevas normas de reparto, fueron remitidas las actuaciones a esta Sección Quinta, que por providencia de 24 de enero de 2020, señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de abril de 2020, fecha en la que, efectivamente, que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en el presente Recurso de Casación 1837/201 interpuesto por don Conrado, la sentencia desestimatoria 188/2016, de 3 de mayo, dictada por la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Séptima), en el Recurso contencioso administrativo RCA 362/2014, interpuesto por el propio recurrente contra:

1. Desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada por el recurrente, en fecha 23 de abril de 2.014, contra la contratación por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Dirección General de Coordinación de la Administración Periférica del Estado), de la EMPRESA DE TRANSFORMACION AGRICOLA, S. A. (TRAGSA), para la redacción de un proyecto modificado del proyecto elaborado por el recurrente, en el contrato de "Redacción del Proyecto, Dirección de las Obras, Dirección de Ejecución, Dirección de Instalaciones y Coordinación de Seguridad y Salud de las Obras de Reparación de la Estructura y Reforma Integral del Edificio Sede de la Delegación del Gobierno de la Comunidad Valenciana"; y,

2. Acuerdo de resolución por desistimiento del Contrato de Asistencia Técnica para la Redacción del Proyecto Básico y de Ejecución, Dirección de las Obras y Coordinación de Seguridad y Salud, de las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio sede de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana, de fecha 11 de septiembre de 2.014.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por don Conrado y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda del propio recurrente:

1. En el Primero de sus Fundamentos Jurídicos la sentencia impugnada relata, con precisión, lo que denomina presupuestos fácticos a tener en cuenta para la resolución del recurso, que deduce del expediente administrativo incorporado a los autos; presupuestos que podemos sintetizar en los siguientes términos:

   1. - En fecha 2 de diciembre de 2005 tuvo lugar la adjudicación del contrato de referencia al recurrente, por un importe de 427.398,00 euros, IVA incluido, el cual constaba de dos fases de ejecución: una primera fase de redacción de proyectos (proyecto básico y proyecto de ejecución) con un importe de 242.398 euros, que fue recibido por acta de recepción de fecha 12 de junio de 2.007, y una segunda fase de dirección de obra por importe de 185.098 euros y cuya ejecución se vincula a la del contrato de obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio.

      A continuación, la sentencia relata los hechos en los siguientes términos:

      "2.- Tras la ejecución de la primera fase, finalizada en virtud de acta de recepción de fecha 12 de junio de 2007 y abonada al contratista, se inició la segunda fase, en cuyo desenvolvimiento incide la ejecución del contrato de obras de reparación de estructura y reforma integral de dicho edificio, dado que el contrato de consultoría y asistencia citado lo es para la redacción de proyecto y dirección de obras de reparación de estructura y reforma integral del mismo. El contrato de obras de reparación de estructura y reforma integral fue adjudicado a la empresa ACCIONA INFRAESTRUCTURAS, S. A., con un presupuesto de ejecución de 6.837.881,12 euros y un plazo de ejecución de 30 meses y formalizado el 27 de abril de 2012. La ejecución del contrato de obras se inició, tras la suscripción del acta de comprobación del replanteo, el 23 de mayo de 2012.

   3. - Ambos contratos, el de obras y el de consultoría y asistencia para su dirección, versan sobre el Palacio del Temple, un inmueble construido en el siglo XVIII y declarado Monumento Histórico Artístico Nacional y Bien de Interés Cultural; e iniciada la ejecución del contrato de obras y durante la realización de los trabajos de demolición primero y de ciertos trabajos arqueológicos después, se puso de manifiesto la existencia de patologías en la estructura del inmueble (pudrición y rotura de vigas y cabezas de vigas, ataques de termita en un 20% de las cabezas de viguería recayente al claustro, patologías en los forjados), teniendo lugar el hallazgo de estructuras arqueológicas singulares, respecto de las que la Subdirección General del Instituto del Patrimonio Cultural de España del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte emitió un informe fechado el 21 de marzo de 2013, en el que se identifican los restos arqueológicos aparecidos, a saber: Un tramo de muralla, dos torres y barbacana de época islámica, construcciones con pinturas murales del barrio islámico situado intramuros de la ciudad, y elementos constructivos de la época romana.

      Dicho informe se acompaña de otro elaborado el 19 de marzo de 2013 por los técnicos del Instituto del Patrimonio Cultural de España en el que se señala que la realización del aparcamiento subterráneo en el patio tal y como está previsto resulta incompatible con la conservación de la muralla islámica y que las estructuras arqueológicas defensivas deben ser conservadas y protegidas, así como sugiere el establecimiento permanente de medidas protectoras de conservación preventiva, entre otros extremos.

   4. - Para introducir las variaciones derivadas del informe se acordó la suspensión del contrato de obras el 17 de julio de 2013 y se hizo necesario redactar un proyecto modificado, sobre el que emitió informe, el 6 de noviembre de 2013, la Subdirección General de Coordinación de la Administración Periférica. expresa el referido informe que el proyecto modificado presentado supone un incremento del presupuesto de ejecución material estimado en 1.382.000 euros, lo que representa un incremento del 18,59% sobre el precio de adjudicación del contrato de obras, así como que el director de obra propone la ampliación del plazo de ejecución.

      Ante tales acontecimientos y constatada la necesidad de modificar el contrato de obras, la Administración contratante consideró que en el actual contexto de restricción presupuestaria y a la vista del incremento del coste de ejecución de las obras, el mantenimiento del contrato de dirección de las obras y coordinación de seguridad y salud de las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio resulta gravoso, por lo que propuso acometer las funciones señaladas con medios propios, lo que permitiría un ahorro que expresa aproximado al 19% de las respectivas partidas, añadiendo que las obras de modificación pueden ser catalogadas como de interés público, pues lo son respecto de un inmueble de valor histórico, arquitectónico y cultural, declarado Monumento Histórico Artístico de Carácter Nacional, todo lo que haría óptimo que la dirección de las obras se llevara a cabo por la propia Administración.

   5. - Como consecuencia de lo anterior, y tras diversas vicisitudes, el 23 de mayo de 2014 se iniciaron en definitiva las actuaciones previstas para la resolución del contrato de consultoría y asistencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 214.b) del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 14 de junio, y la cláusula XXI del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que rigen el contrato, esto es, por desistimiento de la Administración contratante, notificándose al contratista el 19 de mayo enero siguiente dicho acuerdo de iniciación del procedimiento de resolución, en el que efectuó las alegaciones que consideró oportunas, oponiéndose al mismo.

   6. - La Dirección General de Coordinación de la Administración Periférica del Estado, tras evacuar informe de fecha 5 de junio de 2.014, elaboró un borrador de acuerdo de resolución por desistimiento del contrato, señalando que procede abonar al contratista la cantidad de 841,50 euros, resultante de aplicar un 10% al beneficio dejado de obtener por el contratista, (un 6% del importe de los trabajos pendientes de ejecutar), así como la devolución de la garantía definitiva prestada; emitiendo informe la Abogacía del Estado el 11 de junio siguiente, mostrando su conformidad con dicha propuesta de resolución, y elevándose la propuesta al Consejo de Estado, cuya Comisión Permanente emitió dictamen por unanimidad en fecha 23 de junio de 2.014, en el sentido de "Que procede resolver por desistimiento de la Administración el contrato de asistencia técnica para la redacción del proyecto básico y de ejecución, dirección de obras y coordinación de seguridad y salud de las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio sede de la Delegación del Gobierno de la Comunidad Valenciana con las consecuencias previstas en el cuerpo del presente dictamen" .

      Finalmente, en fecha 11 de septiembre de 2.014, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y por su delegación, la Directora General de Coordinación de la Administración Periférica del Estado, dictó Resolución en virtud de la que acuerda desistir del contrato referido, con abono al contratista de 13.650,42 euros, como 10% del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener, y procediéndose, una vez aprobada la liquidación del contrato, a la devolución de la garantía definitiva prestada por el contratista".

2. En el Fundamento Jurídico Segundo, la sentencia rechaza la concurrencia de la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada, de conformidad con el artículo 69.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa (LRJCA), con respecto a la adjudicación del nuevo contrato a TRAGSA por tener por objeto actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, cual es la citada adjudicación. Se mantenía, por la Abogacía del Estado, que la cuestión relativa a la encomienda a TRAGSA no había sido realmente cuestionada por el recurrente en la previa vía administrativa. La Sala de instancia, sin embargo, rechazó el planteamiento de la Administración señalando, en concreto, que "en aplicación del principio de tutela judicial efectiva, y aunque no solicitaba de manera expresa la nulidad de tal adjudicación a TRAGSA, sí solicitaba la paralización de todas las actuaciones, y especialmente la redacción del proyecto modificado, debiendo entenderse por tanto impugnado el mismo.

   Razón por la que no parece procedente declarar la inadmisibilidad del recurso invocada por el Abogado del Estado, con referencia a la desestimación por silencio de la reclamación contra la contratación por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de la EMPRESA DE TRANSFORMACION AGRICOLA, S.A. (TRAGSA), para la redacción de un proyecto modificado del proyecto elaborado por el actor, máxime cuando se trata evidentemente de una cuestión vinculada a la resolución por desistimiento que constituye el objeto principal del recurso"

3. En el Fundamento Jurídico Tercero la sentencia deja constancia de las alegaciones del recurrente y expone -en el Cuarto--- la doctrina general sobre la resolución del contrato de asistencia por desistimiento de la Administración:

   " Así pues, ha de señalarse que la resolución del contrato por desistimiento unilateral, se recoge como tal causa de resolución en este tipo de contratos en el artículo 214.b), del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, según el cual: "Son causas de resolución de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios, además de las señaladas en el artículo 111, las siguientes:

   (...) El desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un año acordada por la Administración, salvo que en el pliego se señale otra menor".

   Respecto al desistimiento unilateral por parte de la Administración, ha sido en ocasiones admitido como causa resolutoria de los contratos, sin perjuicio de cualquier posible pacto de mutuo disenso y siempre y cuando el contratista haya cumplido sus obligaciones de acuerdo con lo establecido en la legislación reguladora de los contratos públicos. Ahora bien, el desistimiento de la Administración constituye un remedio excepcional ante una situación que, en la medida de lo posible, deberá evitarse que se produzca. Y, en todo caso, la Administración sólo podrá desistir del contrato cuando razones de interés público así lo aconsejen. No se configura como una opción de libre utilización por la misma, sino como una solución a la que únicamente podrá acudirse cuando la prosecución de las actuaciones o de la ejecución del contrato perjudique el interés público o sea incompatible con él. De ahí que la justificación de la decisión de la Administración de resolver el contrato haya de constar en el expediente administrativo y de ella deberá tener oportuno conocimiento el contratista a los efectos pertinentes, incluida la posibilidad de alegar contra la decisión de desistir y de impugnar la realidad misma de sus fundamentos en relación con las exigencias del interés público"

   De acuerdo con lo anterior, la potestad de resolver el contrato por el solo juego de la voluntad de la Administración exige la concurrencia de un interés público. En tal sentido, debe verificarse el requisito de que concurran razones de interés público -u otras circunstancias de carácter excepcional- que hagan innecesaria o inconveniente la permanencia del contrato. Tales razones deben además expresarse en el expediente, toda vez que, como ha declarado el Tribunal Supremo, el desistimiento entraña una declaración expresa y unilateral, por parte de la Administración, de poner fin al contrato exponiendo los motivos que, a su juicio, deciden tal actuación (de 20 de mayo de 1997)".

4. En el último párrafo del Fundamento Jurídico Cuarto, y en el Quinto, la sentencia se acerca a la resolución del caso concreto y expone, a tal efecto, el contenido del dictamen emitido por el Consejo de Estado:

   "En el presente caso, las razones que llevan al desistimiento se han expresado por la Administración aduciendo la singular importancia de las estructuras arqueológicas halladas en un inmueble de gran valor histórico, arquitectónico y cultural, declarado Monumento Histórico Artístico de Carácter Nacional, así como el actual contexto de restricciones presupuestarias, lo que hace más adecuado para el interés general que la dirección de las obras se lleve a cabo por la propia Administración con medios propios, permitiendo además un ahorro aproximado del 19%.

   (...) Pues bien, examinadas las actuaciones, en relación con los documentos e informes obrantes en el expediente administrativo incorporado a los autos, así con los fundamentos de la resolución impugnada y las alegaciones de la parte actora, ha de destacarse el dictamen emitido por el Consejo de Estado con el nº 644/2014, en fecha 23 de julio de 2.014, en el que se efectúan literalmente, en cuanto ahora interesa, las siguientes consideraciones sobre el caso que nos ocupa:

   " (...) Resulta de los antecedentes expuestos que la Administración contratante se propone resolver el contrato por dos motivos, el primero de ellos derivado del ahorro que supone para el órgano de contratación la dirección de la obra con medios propios, y el segundo vinculado al concurso de un interés público en que tal dirección tenga lugar por la propia Administración en tanto que las obras lo son de un inmueble declarado Monumento Histórico Artístico Nacional mediante Real Decreto 3402/1978, de 22 de diciembre, además de tener la calificación de Bien de Interés Cultural al amparo de lo establecido en la disposición adicional primera de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Artístico .

   Son causas de resolución de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios las generales señaladas en el artículo 111 TRLCAP y las específicas de esta categoría contractual, que enumera el artículo 214 TRLCAP, entre las que se recoge expresamente en el apartado b) "el desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un año acordada por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor".

   El reconocimiento legal de la potestad administrativa de resolver unilateralmente un contrato en términos tan amplios no comporta que su ejercicio sea libre ni absoluto, antes bien, es preciso el concurso de un interés público que lo justifique. En este sentido, el Consejo de Estado ha señalado reiteradamente que la potestad de resolver el contrato por voluntad de la Administración exige la concurrencia adecuadamente motivada de un interés público que la legitime (dictamen 1.949/2007, de 22 de noviembre).

   (...) En el expediente que ahora se dictamina la propuesta de resolución del contrato identifica como motivo que justifica el interés público del desistimiento contractual (además) del ahorro de costes que deriva de la dirección de las obras con medios propios de la Administración contratante, la pertinencia -que llega a ser evidente- de que la Administración asuma directamente tanto los trabajos de dirección de las obras de reparación de estructura y reforma integral de un edificio que es un Monumento Histórico y un Bien de Interés Cultural, como los trabajos de coordinación de seguridad y salud asociados relativos al mismo.

   No resulta tan evidente como pretende el órgano de contratación el hecho de que la resolución del contrato de asistencia comporte para la Administración Pública contratante un ahorro de las dimensiones pretendidas, y ello porque la repercusión que la modificación proyectada tiene sobre el contrato de dirección de obras, dirección de ejecución y dirección de instalaciones y coordinación de seguridad y salud no ha quedado acreditada en el expediente, ni el debate incoado al respecto ha llegado a resultados convincentes, quizá por la interferencia de los contratos de obras y de asistencia técnica. Pero aparece como cabal y suficiente la relevancia legitimadora que adquiere el hallazgo de restos arqueológicos en una edificación con carácter de Monumento Histórico Artístico de carácter nacional, como el que ha tenido lugar. Tal circunstancia permite reconocer sin discusión el concurso de un interés público en la dirección de las obras con medios propios de la Administración y por tanto en la resolución del contrato por desistimiento".

   VI.- En cuanto a los efectos de la extinción contractual por desistimiento de la Administración contratante, la legislación vigente, consciente del perjuicio que comporta para el contratista la resolución del contrato por la causa descrita, prevé el derecho a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración (artículo 215.1 TRLCAP), y también un porcentaje sobre las cuantías de los trabajos dejados de realizar, con ánimo de indemnizarle por los daños que la resolución le produce, y que de conformidad con el apartado 3 del artículo 215 del TRLCAP, relativo a la resolución de los contratos de consultoría y asistencia, será del porcentaje fijado del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener.

   Por lo demás, procede la devolución de la garantía definitiva en la parte correspondiente a la segunda fase del contrato."

   Tras lo cual, dicho Órgano consultivo dictamina "Que procede resolver por desistimiento de la Administración el contrato de asistencia técnica para la redacción del proyecto básico y de ejecución, dirección de las obras y coordinación de seguridad y salud de las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio sede de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana con las consecuencias previstas en el cuerpo del presente dictamen."

5. A continuación, en el último párrafo del Fundamento Jurídico Sexto, la sentencia de instancia resuelve sobre el caso concreto:

   "Y en efecto, la resolución por desistimiento es una potestad discrecional de la Administración, que no debe ser arbitraria, sino motivada por razones de interés público, que en este caso -según se expone en el informe emitido el 5 de junio de 2.014 por la Subdirección General de Coordinación de la Administración Periférica-, residen en que "de no realizarse este proyecto y los trabajos pendientes de dirección de obra, dirección de ejecución y coordinación de seguridad y salud con medios propios se encarecerían los trabajos en la actual coyuntura económica y se agravaría la demora en que se estaba incurriendo"; añadiendo que, dadas las especiales características del inmueble, su situación en una zona especialmente protegida y la repercusión que en su imagen institucional tendría la paralización de los trabajos de forma definitiva, la realización del contrato con medios propios "además de representar un ahorro de aproximadamente un 20% en el contrato del director de obra, va a suponer la garantía de que las obras podrán reanudarse con todas las soluciones requeridas para su continuidad a satisfacción de la Administración contratante".

   Por otro lado, una vez iniciada la ejecución del contrato de obras y durante la realización de los trabajos de demolición, tuvo lugar el descubrimiento de estructuras arqueológicas singulares que, según consta en el informe de la Subdirección General del Instituto del Patrimonio Cultural de España del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de fecha 21 de marzo de 2013, ha dado lugar a la identificación de los siguientes restos arqueológicos aparecidos:

   - Un tramo de muralla.

   - Dos torres y barbacana de época islámica.

   - Construcciones con pinturas murales del barrio islámico situado intramuros de la ciudad.

   - Elementos constructivos de la época romana.

   Señalando los técnicos de dicho Instituto del Patrimonio Cultural de España que la realización del aparcamiento subterráneo en el patio tal y como estaba previsto resulta incompatible con la conservación de la muralla islámica y que las estructuras arqueológicas defensivas deben ser conservadas y protegidas, así como se sugiere el establecimiento permanente de medidas protectoras de conservación preventiva, entre otros extremos.

   Así pues, el desistimiento unilateral por parte de la Administración que nos ocupa, además de estar previsto como causa de resolución del contrato de asistencia técnica en el art. 214, b), del Real Decreto Legislativo 2/2000 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, así como en la cláusula XXI del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que rigen el citado contrato, se fundamenta en las causas de interés público antes referidas (de carácter económico y por la aparición de estructuras arqueológicas), todo lo cual se hace constar expresamente en la resolución por desistimiento ahora recurrida".

6. En su Fundamento Jurídico Séptimo, la sentencia se pronuncia sobre la concurrencia de la alegada desviación de poder:

   "En relación con la alegada desviación de poder, ésta consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los establecidos por el ordenamiento jurídico, concepto que ha matizado la jurisprudencia declarando: A) Que es necesario un acto aparentemente ajustado a la legalidad, pero que en el fondo persigue un fin distinto del interés público querido por el legislador; B) Que se presume que la Administración ejerce sus facultades conforme a Derecho; y C) Que no puede exigirse una prueba plena sobre su existencia, ni tampoco fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable. O más recientemente, la STS de 17 de noviembre de 2009 (Rec. 60/2008 ) sostiene que existe desviación de poder "cuando la Administración en el ejercicio de potestades administrativas que le son propias, y no sólo las discrecionales, usa las mismas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento Jurídico, y para apreciarlo ha de desprenderse su existencia de actos comprobados de los que pueda deducirse la intencionalidad desviada hasta formar en el Juzgador la convicción de su concurrencia, teniendo en cuenta el principio de legalidad de los actos administrativos, como presunción iuris tantum de que la Administración actúa siempre de buena fe y con arreglo a Derecho. Por tanto la desviación no exige, por razón de su propia naturaleza, una prueba plena de su existencia, pero tampoco puede fundarse su apreciación en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar la concurrencia de hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable".

   La sentencia relata las posiciones de ambas partes, exponiendo, a continuación, lo siguiente:

   "Si bien es cierto que, como manifiesta el Consejo de Estado a través de su informe, no resulta evidente como pretende el órgano de contratación el hecho de que la resolución del contrato de asistencia comporte para la Administración Pública contratante un ahorro de las dimensiones pretendidas, al no constar suficientemente acreditada la repercusión que la modificación proyectada tiene sobre el contrato de dirección de obras, dirección de ejecución y dirección de instalaciones y coordinación de seguridad y salud, sí aparece en cambio acreditada como cabal y suficiente la relevancia legitimadora que adquiere el hallazgo de restos arqueológicos en una edificación con carácter de Monumento Histórico Artístico de carácter nacional, como el que ha tenido lugar; y tal circunstancia permite reconocer sin lugar a dudas el concurso de un interés público en la dirección de las obras con medios propios de la Administración.

   En cualquier caso, la decisión acerca de la asunción por la Administración, con sus propios medios, de los trabajos de dirección de las obras de reparación y reforma integral del Palacio del Temple, así como de coordinación de seguridad y salud, es independiente de las vicisitudes que pueda atravesar el contrato suscrito para la ejecución de las obras, sin que proceda valorar la adjudicación de estas ni si su eventual realización por la propia Administración resulta más o menos estimable.

   Al hilo de lo anterior, debe resaltarse que el contrato constaba de dos fases: de redacción de proyectos (proyecto básico y proyecto de ejecución), y de dirección de obra, habiendo sido la primera ya recibida por la Administración mediante Acta de 12 de junio de 2.007 y abonado el importe de los trabajos al contratista, y refiriéndose el presente proceso sólo a la parte de los trabajos que quedan por ejecutar, esto es, la dirección de las obras, que es el único contrato vigente y el que ha sido objeto de desistimiento por parte de la Administración.

   En base a lo que antecede, hemos de concluir en el sentido de que, al margen de los motivos de carácter económico alegados por la Administración, concurre en el caso en debate la circunstancia de haber aparecido los restos arqueológicos antes descritos, lo que nos lleva en definitiva a declarar en efecto el concurso de un interés público en la dirección de las obras con medios propios de la Administración, y por tanto la conformidad a derecho de la resolución del contrato por desistimiento, sin que se aprecie en consecuencia la existencia de desviación de poder denunciada, lo que conduce sin necesidad de mayor razonamiento a declarar también ajustada a derecho la desestimación presunta de la adjudicación a TRAGSA de la elaboración de un proyecto modificado a través de una encomienda de gestión, el cual no consta que hubiese sido contratado ni encargado en ningún momento al actor.

7. Por último, en el Fundamento Jurídico Octavo, la sentencia responde a la solicitud de indemnización formulada por el recurrente:

   "Por último, en cuanto a la indemnización correspondiente, consta en el expediente y admite el recurrente que se le ha abonado la primera fase de la obra al precio fijado, es decir, 242.300 euros, sin IVA, si bien sin haberle aplicado la revisión por el retraso de la obra; y respecto a la Resolución por desistimiento del contrato de asistencia técnica y de ejecución y dirección de obras, objeto de este recurso, la Administración ha acordado abonarle la cantidad de 13.650,42 euros, como 10% del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener (136.504,24) de conformidad con lo dispuesto por el art. 215.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , como así se hace constar en la Resolución impugnada.

   En el escrito de conclusiones, la parte actora cuantifica las cantidades que reclama en concepto de indemnización por daños y perjuicios en distintos apartados expuestos con anterioridad, a saber:

   -400.000 euros en concepto de cualificación técnica y el daño producido a su carrera (300.000 euros por perder la clasificación de contratista y 100.000 euros por el perjuicio en su carrera docente). Alega que la resolución del contrato va a provocarle un daño irreparable por cuanto está optando a cátedra y esta obra es fundamental para el concurso de méritos, habiéndole perjudicado en su carrera docente, dado que la misma tendrá como mínimo una duración de diez años más, a razón de 10.000 euros anuales de perjuicio en los ingresos.

   -388.289,72 euros por la redacción del proyecto modificado que el Ministerio nunca quiso recibir, consistente en la elaboración de la modificación puntual de su proyecto para proteger e integrar los hallazgos arqueológicos, cuyo precio se determina a través de la prueba pericial practicada en esta cantidad como mínimo.

   -81.680,78 euros, IVA incluido, por incremento del precio de la obra no repercutido en el precio de los servicios, cantidad que se le ha de abonar de la primera fase del contrato, ejecutada y entregada, por justicia e identidad de trato con ACCIONA, a la que se le incrementó el precio de la obra en un 27,86%, que en el caso del actor supone 67.504,78 euros más IVA sobre los 242.300 euros abonados en dicha primera fase.

   - y 180.735,45 euros, en concepto de reclamación de la cantidad íntegra correspondiente a la dirección de obra, ya que se le ha abonado 23.063 euros como parte proporcional a los trabajos realizados en este concepto (13,92%), y debe abonarse el resto hasta los 159.567,24 euros pactados como honorarios de dirección de obra, esto es, 136.504,24 euros, mas un 27,86 % en concepto de la actualización antes referida, que suma en esta cantidad reflejada.

   - En total, 1.050.705,90 euros.

   Así las cosas, la Sala considera que no es posible acoger de forma favorable tales pretensiones indemnizatorias pues, respecto de la primera de ellas, no existe relación directa entre el desistimiento de la Administración y los perjuicios que como consecuencia del mismo se alegan en la cualificación técnica y en la carrera profesional del actor, de carácter futuro e hipotético y por tanto incierto, además de que no han sido probados en forma suficiente.

   Respecto del proyecto modificado redactado y no entregado al Ministerio por causas no imputables al recurrente, no consta que se haya contratado previamente entre las partes la elaboración del mismo en ningún momento, según ya se ha hecho constar, sin que pueda considerarse incluida en la cláusula XVIII.2, como se afirma, referida a la modificación del contrato.

   En cuanto al incremento del precio de la obra no repercutido en el precio de los servicios, se trata de una cantidad que en todo caso corresponde a la primera fase del contrato, que ya fue ejecutada y entregada, quedando extinguida, y no siendo por tanto objeto del presente recurso.

   Y sobre la reclamación de la cantidad íntegra correspondiente a la dirección de obra, tampoco puede prosperar al haber sido reconocido el importe de 13.650,42 euros, como 10% del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener (136.504,24 euros), en aplicación de lo que establece el art. 215.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , del siguiente tenor literal:

   "1. La resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración.

   2. En el supuesto de suspensión de la iniciación del contrato por tiempo superior a seis meses, el contratista sólo tendrá derecho a percibir una indemnización del 5 por 100 del precio de aquél.

   3. En el caso de la letra b) del artículo anterior -(el desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un año acordada por la Administración)-, el contratista tendrá derecho al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener."

   Debiendo tenerse presente que en el caso examinado concurre un interés público incuestionable en la dirección de las obras con motivo del hallazgo de estructuras arqueológicas singulares, según ha sido expuesto, y por tanto es ajustada a derecho la resolución del contrato por desistimiento objeto de impugnación, con el reconocimiento de la citada cantidad de 13.650,42 euros en concepto de indemnización procedente según la normativa aplicable".

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, a saber:

El primero de los motivos de impugnación se encauza procesalmente, según se expresa, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte.

Si bien se observa el presente motivo va dirigido contra la sentencia de instancia, pero en cuanto la misma no procedió a la anulación ---y confirmó su legalidad--- del primero de los dos acuerdos impugnados en la instancia, esto es, la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada por el recurrente, en fecha 23 de abril de 2.014, contra la contratación por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Dirección General de Coordinación de la Administración Periférica del Estado), de la entidad TRAGSA, para la redacción de un proyecto modificado, del proyecto elaborado por el recurrente, en el contrato de "Redacción del Proyecto, Dirección de las Obras, Dirección de Ejecución, Dirección de Instalaciones y Coordinación de Seguridad y Salud de las Obras de Reparación de la Estructura y Reforma Integral del Edificio Sede de la Delegación del Gobierno de la Comunidad Valenciana".

En tal sentido el recurrente recuerda que el objeto del recurso contencioso administrativo fue doble, según expresa, ya que por un lado se impugnó el desistimiento unilateral del contrato de asistencia técnica por parte de la Administración, y, por otra ---que es la que en este motivo nos ocupa--- la contratación ---que considera ilegal--- de la empresa estatal TRAGSA para la realización de un proyecto modificado sobre una obra de reforma de un monumento nacional; y ello, según expresa, por carecer dicha empresa de capacidad legal a tal efecto, de conformidad con lo establecido en el disposición adicional vigésima quinta ( "Régimen jurídico de la "Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima" (TRAGSA), y de sus filiales") del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (disposición adicional que es similar a la actual disposición adicional vigésimo cuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 ---LCSP17---, y derogatoria del citado TRLCSP de 2011). Aunque no se cita por las partes, con anterioridad a esta disposición adicional vigésimo quinta del TRLASP ---que es la que resulta de aplicación al caso--- se encontraba en vigor el Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima y de sus filiales (derivada de una normativa legal anterior), que por tanto era la norma reglamentaria igualmente aplicable al caso; Real Decreto que luego sería modificado por el Real Decreto 952/2015, de 23 de octubre (sin afectar al caso), y, definitivamente sustituido por el, actualmente vigente, Real Decreto 69/2019, de 15 de febrero, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria, S. A., S.M.E., M.P. (TRAGSA) y de su filial Tecnologías y Servicios Agrarios, S. A., S.M.E., M.P. (TRAGSATEC), dictado como consecuencia y desarrollo de la aprobación de la vigente LCSP17.

Pues bien, el recurrente considera que esta cuestión ---la relativa a la ilegalidad de la contratación de TRAGSA--- no ha sido resuelta por la sentencia impugnada, pese a tratarse de una cuestión respecto de la que la representación estatal planteó, incluso, causa de inadmisibilidad rechazada en el Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia; en concreto, la argumentación del recurrente ---con base en la citada disposición adicional--- es que la empresa pública TRAGSA no puede actuar en el medio urbano en forma alguna, citando al respecto jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Junto a ello, lo cierto es que el recurrente, en el desarrollo del motivo, analiza, a continuación, no ya sólo el aspecto formal de la ausencia de respuesta de la sentencia, sino la ilegalidad misma de la encomienda a la citada empresa pública para la realización de la obra de referencia en el edificio de la Delegación del Gobierno en Valencia, considerando que la misma se había realizado en fraude de ley y para evitar los controles legales que impone la normativa contractual. A ello añade que la empresa no utilizó su personal, pues subcontrató con un tercero (arquitecto) que habitualmente trabajaba con la contratista, y ello pese a que las cláusulas del contrato (en la parte del mismo relativa a la redacción del proyecto) imponía a recurrente, como redactor del mismo, la obligación de realizar las correspondientes modificaciones, por cuanto había sido adjudicatario del contrato en concurso público; frente a ello, la modificación del proyecto ---que se encomienda a TRAGSA---, se adjudica directamente a otro profesional, lo que implicaba, según la sentencia, un ahorro del 20%, en la parte del contrato correspondiente a la dirección de obra, sin que tal circunstancia aparezca acreditada por no haberse conocido el contrato que dio lugar a tal nueva dirección facultativa.

Para responder al motivo debemos realizar tres consideraciones distintas:

1. En primer lugar debemos hacer referencia al confuso planteamiento del motivo, pues si bien, expresamente, se encauza a través del apartado c) del artículo 88.1 de la LRJCA, sin embargo ---obvio es--- en la segunda parte de la exposición se plantean cuestiones ajenas a la incongruencia omisiva, y relacionadas con una cuestión de fondo, cuyo cauce procesal tendría que haber sido otro (88.1.d de la LRJCA).

   Ambas cuestiones, sin embargo, aparecen claramente diferenciadas reconociéndolo así la propia Administración demandada que, como se ha expresado, llegó a plantear la inadmisibilidad del recurso en relación con esta cuestión.

   En todo caso, vamos a desestimar el motivo desde la doble perspectiva que plantea el recurrente y vamos a considerar que la encomienda de la modificación del proyecto a TRAGSA se ajustó al ordenamiento jurídico.

2. Por lo que hace referencia a la incongruencia omisiva, es clara y reiterada la doctrina de la Sala ---por todas, SSTS de 10 de febrero y 12 de diciembre de 2013 ( RRCC 424/2011 y 1521/2011), así como STS de 3 de septiembre de 2015 (RC 313/2014)--- en el sentido de que la incongruencia omisiva ---que es la que nos ocupa en el presente recurso--- "sólo tiene relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", añadiéndose que existen mecanismos de análisis para llevar a cabo la comprobación de la expresada denegación, ya que la misma "se comprueba examinando si existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes, sin que quepa la verificación de la lógica de los argumentos empleados por el Juzgador para fundamentar su fallo ( SSTC 118/1989, de 3 de julio, FJ 3 ; 82/2001, de 26 de marzo , FJ 4)".

   También hemos expuesto en numerosas sentencias ---extractado la STC 8/2004, de 9 de febrero--- que, para llevar a cabo la citada comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debe, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva", pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, hemos insistido en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables".

   Partiendo de la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, vista la respuesta de la Sala de instancia en relación con la pretensión articulada en el recurso contencioso-administrativo, relativa a la contratación ---o encomienda de gestión--- de la empresa pública TRAGSA, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tales argumentaciones.

   Debemos insistir en cuál es el objeto del presente litigio como, de forma expresa, señala la sentencia de instancia. El contrato adjudicado al recurrente constaba de dos fases: la primera consistía en la redacción de los proyectos (proyecto básico y proyecto de ejecución), y, la segunda, tenía como objeto la dirección de la obra, cuya realización material se había adjudicado a la entidad Acciona Infraestructuras, S. A.. Pues bien, la primera fase del contrato adjudicado al arquitecto recurrente queda fuera de este litigio por cuanto los proyectos, por el mismo elaborados, fueron recibidos por la Administración mediante acta de 12 de junio de 2.007, abonándose su importe al citado contratista recurrente. Por tanto, el objeto del presente litigio se concreta, sólo y exclusivamente, a "la parte de los trabajos que quedan por ejecutar, esto es, la dirección de las obras, que es el único contrato vigente y el que ha sido objeto de desistimiento por parte de la Administración".

   Por otra parte, este objeto se impugna por el recurrente desde una doble perspectiva:

   1. El de la indebida contratación o encomienda a TRAGSA para la redacción del proyecto modificado ---sustituyendo al recurrente---, y que, a su vez, según se expresa por el mismo, se encomienda (subcontrata, dice), por TRAGSA, a otro arquitecto directamente relacionado con la entidad contratista de la obra (Acciona Infraestructuras, S. A.); y,

   2. La decisión de desistimiento unilateral del contrato ---de dirección de obra--- llevado a cabo por la Administración demandada.

   La incongruencia que nos ocupa se relaciona con la primera de las dos vías de impugnación mencionadas, y nuestra respuesta sobre su concurrencia ha de ser negativa, por cuanto la sentencia de instancia no eludió dar respuesta a la citada cuestión. La respuesta de la Sala de instancia no resulta muy explícita, ni especialmente motivada, pero lo cierto es que la misma se produce en el último párrafo del Fundamento Jurídico Séptimo de la sentencia, en el que, tras rechazar la impugnación relativa al desistimiento contractual, añade, respondiendo a lo que ahora nos ocupa: "... lo que conduce sin necesidad de mayor razonamiento a declarar también ajustada a derecho la desestimación presunta de la adjudicación a TRAGSA de la elaboración de un proyecto modificado a través de una encomienda de gestión, el cual no consta que hubiese sido contratado ni encargado en ningún momento al actor".

   En los términos expresados, el contenido y sentido de la respuesta podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en términos suficientes para incidir en indefensión del recurrente, y ha constituido una respuesta a la pretensión formulada.

3. En tercer lugar, debemos responder a la cuestión, también suscitada por el recurrente, y que gira en torno a la vulneración de la disposición adicional vigésimo quinta del TRLCSP. En concreto, y al margen de otras disquisiciones cuyo tratamiento realizaremos al responder al segundo motivo, la argumentación del recurrente gira en torno ---con base en la citada disposición adicional--- a que la empresa pública TRAGSA no puede actuar en el medio urbano en forma alguna, citando al respecto jurisprudencia del Tribunal Supremo.

   1. Desde su perspectiva normativa, antes del examen de la disposición adicional de referencia debemos recordar que la denominada entidad TRAGSA fue creada por el Real Decreto 379/1977, de 21 de enero, y desde su creación se configuró como medio propio instrumental de la Administración.

      La Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, reguló en su artículo 88 el régimen jurídico de TRAGSA, con pleno respeto del principio de autonomía de las comunidades autónomas, confirmando la naturaleza instrumental de TRAGSA para que, por sí misma o por sus filiales, realizara sus actuaciones en su condición de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración General del Estado y de las Administraciones de las comunidades autónomas que así lo dispusieran, perfeccionando las relaciones con éstas al establecer la posibilidad del acceso de las propias comunidades autónomas a su capital social. Desde otra perspectiva TRAGSA tiene la consideración de "poder adjudicador" en sus relaciones con terceros y tiene prohibido participar en procedimientos de licitación para las Administraciones de las que son medio propio.

      Con posterioridad, su régimen jurídico se estableció en la disposición adicional trigésima de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que perfeccionó su régimen jurídico al incorporar a una norma con rango de ley los elementos derivados de la jurisprudencia comunitaria relativa a la utilización de los medios instrumentales. Esta disposición se remite al desarrollo reglamentario para regular, con detalle, alguno de los aspectos contemplados en la propia ley, como es lo relativo al régimen de elaboración y aprobación de las tarifas de TRAGSA o a su capacidad de financiación. Esta disposición adicional trigésima ---que había sido desarrollada por el Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa TRGSA y de sus filiales--- pasaría a ser la vigésimo quinta del TRLCSP, que es la que resulta de aplicación al supuesto de autos.

      Las dos citadas normas, TRLCSP de 2011 y Real Decreto 1072/2010 (que son las de aplicación al caso), serían sustituidas por las actualmente vigentes (LCSP de 2017 y Real Decreto 69/2019, de 15 de febrero), que, como normas posteriores, no afectan al supuesto de autos.

   2. Desde una perspectiva jurisprudencial, igualmente recordamos que Tribunal Supremo planteó cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia en el sentido de si resultaba de aplicación a la citada entidad la doctrina contenida en la STJUE de 8 de mayo de 2003 (asunto C-349/97), en la que, el Tribunal de Justicia había reconocido, obiter dicta, que TRAGSA era un medio instrumental del Estado y de las Comunidades Autónomas. En concreto, se planteaba si resultaba conforme con el Derecho de la Unión la situación por la que una empresa como TRAGSA recibe encargos directos de la Administración sin someterse a procedimientos públicos de licitación, siendo rotunda la conclusión del Tribunal de Justicia: las Directivas comunitarias sobre contratación pública no se oponen a un régimen jurídico como el atribuido a TRAGSA, que le permite realizar operaciones sin estar sujeta al régimen establecido por dichas Directivas, en cuanto empresa pública que actúa como medio propio instrumental y servicio técnico de varias autoridades públicas. El TJUE ( STJUE 19 de abril de 2007, asunto TRAGSA) analiza la jurisprudencia comunitaria relativa a la admisibilidad de la adjudicación de encargos directos a los entes instrumentales de la Administración ( STJUE de 18 de noviembre de 1999, asunto C-107/98, Teckal), señalando que las directivas sobre contratación pública son de aplicación cuando un contrato haya sido celebrado entre, por una parte, un ente territorial y, por otra, una persona jurídicamente distinta de éste : "Sólo puede ser de otra manera en el supuesto de que, a la vez, el ente territorial ejerza sobre la persona de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y esta persona realice la parte esencial de su actividad con el ente o los entes que la controlan" (apartado 50 de la sentencia). En consecuencia, cumpliéndose estos dos requisitos no habrá lugar a la aplicación de la normativa sobre contratación pública, por constituir una relación instrumental y no contractual. Interesa destacar que el TJUE constata que TRAGSA realiza la parte esencial de su actividad para el Estado y las Comunidades Autónomas, considerándose en este punto toda la actividad realizada en conjunto para todas las Administraciones de las que se es medio instrumental, ratificando así la jurisprudencia anterior del Tribunal, quien en la STJUE de 11 de mayo de 2006 (asunto C-340/04, Carbotermo, apartado 70), había reconocido que, cuando son varios los entes territoriales que controlan una empresa, el requisito relativo a lo esencial de la actividad de ésta puede considerase satisfecho si dicha empresa realiza lo esencial de su actividad, no necesariamente con uno u otro de estos entes territoriales, sino con dichos entes territoriales considerados en conjunto.

      Por último, también debemos recordar nuestros pronunciamientos al respecto, contenidos, a modo de resumen, en la STS de 25 de enero de 2013 (RC 3351/2010), como continuación de la citada STJUE de 18 de noviembre de 1999 (asunto C-107/98, Teckal), y en la que decíamos:

      "Especialmente significativa es la sentencia del Asunto Tragsa ( STJCE 19 de abril de 2007 ) que resolvió la cuestión prejudicial planteada por este Tribunal Supremo. Esta sentencia recuerda, en su apartado 55, la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la que, de conformidad con las Directivas relativas a la adjudicación de contratos públicos, se declara que "... la licitación no es obligatoria, aunque el contratante sea una persona jurídicamente distinta del poder adjudicador, cuando se cumplan dos requisitos. Por una parte, la autoridad pública que es poder adjudicador debe ejercer sobre la persona distinta de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y, por otra parte, dicha persona debe realizar la parte esencial de su actividad con el ente o entes públicos que la controlan (véanse las sentencias de 18 de noviembre de 1999, Teckal, C-107/98, Rec. p . I-8121, apartado 50; de 11 de enero de 2005, Stadt Halle y RPL Lochau, C-26/03 , Rec. p . I-1, apartado 49; de 13 de enero de 2005, Comisión/España, C-84/03 , Rec. p. I-139, apartado 38; de 10 de noviembre de 2005, Comisión/Austria, C-29/04 , Rec. p . I-9705, apartado 34, y de 11 de mayo de 2006, Carbotermo y Consorzio Alisei, C-340/04 , Rec. p. I-4137, apartado 33)".

      Esta sentencia dictada en el asunto Tragsa examina los dos requisitos citados y tras ello concluye con la siguiente declaración: " (...) Las Directivas 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro, y 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, no se oponen a un régimen jurídico como el atribuido a "TRAG, S.A.", que le permite realizar operaciones sin estar sujeta al régimen establecido por dichas Directivas, en cuanto empresa pública que actúa como medio propio instrumental y servicio técnico de varias autoridades públicas, desde el momento en que, por una parte, las autoridades públicas de que se trata ejercen sobre esta empresa un control análogo al que ejercen sobre sus propios servicios y, por otra parte, dicha empresa realiza lo esencial de su actividad con estas mismas autoridades".

      Como consecuencia de la resolución de la cuestión prejudicial, la sentencia de este Tribunal Supremo de 19 de abril de 2007 (casación 548/2002 ) declaró la inaplicación a la sociedad pública Tragsa de la Legislación de Contratos de las Administraciones Públicas y de las directivas comunitarias sobre contratación pública".

   3. Analizando, en concreto, la norma que se considera infringida (disposición adicional vigésimo quinta del TRLCSP), y las que la desarrollan o complementan, podemos deducir lo siguiente, por lo que al supuesto de autos corresponde, en el marco normativo y jurisprudencial antes descrito de forma pormenorizada:

1. En el apartado 2 de la disposición adicional se expresa que TRAGSA y sus filiares están "obligadas a realizar, con carácter exclusivo, los trabajos que éstos les encomienden" la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los poderes adjudicadores dependientes de ellas "en las materias señaladas en los apartados 4 y 5, dando una especial prioridad a aquéllos que sean urgentes o que se ordenen como consecuencia de las situaciones de emergencia que se declaren".

2. Dejando al margen el apartado 5 ---que se refiere a la cooperación española en el ámbito internacional---, debemos reproducir el apartado 4:

   "4. Las sociedades del grupo TRAGSA prestarán, por encargo de los poderes adjudicadores de los que son medios propios instrumentales, las siguientes funciones:

   1. La realización de todo tipo de actuaciones, obras, trabajos y prestación de servicios agrícolas, ganaderos, forestales, de desarrollo rural, de conservación y protección del medio natural y medioambiental, de acuicultura y de pesca, así como los necesarios para el mejor uso y gestión de los recursos naturales, y para la mejora de los servicios y recursos públicos, incluida la ejecución de obras de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español en el medio rural, al amparo de lo establecido en el artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español .

   2. La actividad agrícola, ganadera, animal, forestal y de acuicultura y la comercialización de sus productos, la administración y la gestión de fincas, montes, centros agrarios, forestales, medioambientales o de conservación de la naturaleza, así como de espacios y de recursos naturales.

   3. La promoción, investigación, desarrollo, innovación, y adaptación de nuevas técnicas, equipos y sistemas de carácter agrario, forestal, medioambiental, de acuicultura y pesca, de protección de la naturaleza y para el uso sostenible de sus recursos.

   4. La fabricación y comercialización de bienes muebles para el cumplimiento de sus funciones.

   5. La prevención y lucha contra las plagas y enfermedades vegetales y animales y contra los incendios forestales, así como la realización de obras y tareas de apoyo técnico de carácter urgente.

   6. La financiación, en los términos que se establezcan reglamentariamente, de la construcción o de la explotación de infraestructuras agrarias, medioambientales y de equipamientos de núcleos rurales, así como la constitución de sociedades y la participación en otras ya constituidas, que tengan fines relacionados con el objeto social de la empresa.

   7. La planificación, organización, investigación, desarrollo, innovación, gestión, administración y supervisión de cualquier tipo de servicios ganaderos, veterinarios, de seguridad y sanidad animal y alimentaria.

   8. La recogida, transporte, almacenamiento, transformación, valorización, gestión y eliminación de productos, subproductos y residuos de origen animal, vegetal y mineral.

   9. La realización de tareas o actividades complementarias o accesorias a las citadas anteriormente.

   Las sociedades del grupo TRAGSA también estarán obligadas a satisfacer las necesidades de los poderes adjudicadores de los que son medios propios instrumentales en la consecución de sus objetivos de interés público mediante la realización, por encargo de los mismos, de la planificación, organización, investigación, desarrollo, innovación, gestión, administración y supervisión de cualquier tipo de asistencias y servicios técnicos en los ámbitos de actuación señalados en el apartado anterior, o mediante la adaptación y aplicación de la experiencia y conocimientos desarrollados en dichos ámbitos a otros sectores de la actividad administrativa.

   Asimismo, las sociedades del grupo TRAGSA estarán obligadas a participar y actuar, por encargo de los poderes adjudicadores de los que son medios propios instrumentales, en tareas de emergencia y protección civil de todo tipo, en especial, la intervención en catástrofes medioambientales o en crisis o necesidades de carácter agrario, pecuario o ambiental; a desarrollar tareas de prevención de riesgos y emergencias de todo tipo; y a realizar actividades de formación e información pública en supuestos de interés público y, en especial, para la prevención de riesgos, catástrofes o emergencias".

3. La obligación que se contempla en el apartado 2 de la disposición adicional del TRLCSP es similar a la que, con anterioridad, se contenía en la disposición adicional trigésima de la LCSP, y lo mismo ocurre, en concreto, con el contenido, idéntico, del apartado 4.a) de ambas disposiciones adicionales. Similar es también el resto del contenido del citado apartado 4.

4. Por su parte, el Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, por el que se desarrolla el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima, y de sus filiales --- en vigor cuando los hechos--- en su artículo 2 señala que "[l]as entidades señaladas en el apartado anterior podrán encomendar a TRAGSA o a sus filiales los trabajos y actividades que, encontrándose dentro del marco funcional de los apartados 1 , 4 y 5 de la disposición adicional trigésima de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y del objeto social de las mismas, precisen para el ejercicio de sus competencias y funciones, así como los que resulten complementarios o accesorios, de acuerdo con el régimen establecido en este real decreto" . Igualmente, debemos destacar que en el apartado 3 del mismo artículo el Real Decreto realiza unas consideraciones específicas en relación con las actuaciones urgentes o de emergencia:

   "3. Las actuaciones urgentes o las de emergencia que se declaren con motivo de catástrofes o calamidades de cualquier naturaleza que le sean encomendadas por la autoridad competente serán ejecutadas por TRAGSA y sus filiales, con carácter obligatorio y prioritario.

   En las situaciones de emergencia, en las que las Administraciones Públicas deban actuar de manera inmediata, podrán disponer directamente de TRAGSA y de sus filiales ordenándoles las actuaciones necesarias para conseguir la más eficaz protección de las personas, los bienes y el mantenimiento de los servicios, sin sujeción al régimen administrativo ordinario de actuación previsto en el artículo 4 de este real decreto".

   Por tanto, del contenido del Real Decreto 1072/2010, de 20 de agosto, debemos deducir una doble consideración en relación con los encargos o actuaciones que se pueden encomendar a TRAGSA y que está obligada a realizar:

   (i) Introduce una significativa referencia, junto con la remisión a los apartados 4 y 5 de la disposición adicional, "al objeto social" de TRAGSA.

   (ii) Amplia su intervención en situaciones urgentes o de emergencia.

5. De conformidad con lo anterior, en los Estatutos de TRAGSA del mes de diciembre de 2018, y en relación con su objeto social, en el apartado j) de su artículo 2º, se insiste en el siguiente objeto:

   "La realización de tareas para las que se le requiera por la vía de la urgencia o de emergencia, o actividades complementarias o accesorias a las citadas anteriormente

   En relación con cualquier obra o servicio, se considerará la vía de urgencia, independientemente de su ámbito territorial o de la tipología de la actuación, en los siguientes supuestos:

   - Procedimientos de licitación que hayan quedado desiertos, por no haberse presentado ninguna oferta o por ser irregulares las presentadas.

   - Contratos respecto de los que por un incumplimiento del contratista -cuando esta situación de incumplimiento se constate fundadamente- se haya incoado un procedimiento de resolución".

6. Del examen de las normas posteriores podemos deducir que no han existido cambios significativos:

   1. Por una parte, aunque 4.1.a) de la disposición adicional vigésimo quinta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, actual Ley de Contratos del Sector Público (LCSP17) sigue siendo similar al de las dos disposiciones adicionales de 2007 y 2011, en el apartado 2 se sigue poniendo ---como con anterioridad--- un especial énfasis en las situaciones de emergencia: "estarán obligadas a realizar, con carácter exclusivo, los trabajos que estos les encomienden en las materias señaladas en los apartados 4 y 5, dando una especial prioridad a aquellos que sean urgentes o que se ordenen como consecuencia de las situaciones de emergencia que se declaren". Y,

   2. Por su parte, el Real Decreto 69/2019, de 15 de febrero, por el que se desarrolla el régimen jurídico de las empresas TRAGSA y TRAGSATEC, al determinar en su artículo 3 el objeto de los encargos susceptibles de encomendárseles a las mismas, sigue haciendo referencia al "marco funcional de los apartados 1 , 4 y 5 de la disposición adicional vigésima cuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre , y del objeto social de las mismas".

7. A mayor abundamiento debemos recordar que TRAGSA ---medio propio y servicio técnico instrumental de las Administraciones públicas--- fue creada por el artículo 88 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en cuyo desarrollo se dictó el Real Decreto 371/1999, de 5 de marzo, "especialmente para dar continuidad a su decisivo papel instrumental en las actuaciones urgentes o de emergencia, con motivo de catástrofes o calamidades de cualquier naturaleza, fundamentado en la potencia y capacidad de movilización de sus medios operativos, en su experiencia y solvencia técnica y en su implantación en el territorio". Como consecuencia de tal ámbito de actuación, en situaciones de urgencia o emergencia "de cualquier naturaleza", la Orden de 26 de enero de 2001 dispuso la integración de TRAGSA y sus filiales en los dispositivos y planes estatales de protección civil.

   Pues bien, por todo lo anterior entendemos que concurren argumentos claros y suficientes para considerar que la entidad TRAGSA no tiene limitado su ámbito de actuación a los encargos o encomiendas que se les realicen por las Administraciones públicas en el ámbito rural. Por ello, no resulta anulable, como hizo la sentencia de instancia, la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada por el recurrente, en fecha 23 de abril de 2.014, contra la contratación por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Dirección General de Coordinación de la Administración Periférica del Estado), de TRAGSA para la redacción del proyecto de modificación del proyecto elaborado por el recurrente, en el contrato de "Redacción del Proyecto, Dirección de las Obras, Dirección de Ejecución, Dirección de Instalaciones y Coordinación de Seguridad y Salud de las Obras de Reparación de la Estructura y Reforma Integral del Edificio Sede de la Delegación del Gobierno de la Comunidad Valenciana".

El segundo motivo de impugnación se articula al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LRJCA, esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerándose infringido el artículo 214.c) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y, especialmente, la Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo.

Como ya antes aclarábamos, este segundo motivo se dirige contra el pronunciamiento de la sentencia de instancia que no procedió a la anulación del acuerdo de resolución por desistimiento del Contrato de Asistencia Técnica para la Redacción del Proyecto Básico y de Ejecución, Dirección de las Obras y Coordinación de Seguridad y Salud, de las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio sede de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana, de fecha 11 de septiembre de 2.014.

A diferencia del anterior, este acuerdo ha de ser anulado en los términos que expresaremos.

Señala el recurrente que la actuación de la Administración ha posibilitado que un importante contrato de adjudicación de obra ---de más de ocho millones de euros--- adjudicado en concurso público, se transforme, discrecionalmente, en una contratación directa, sin control, cuyo importe pasaría a ser de casi veinte millones de euros. Rechaza, por otra parte, la concurrencia de las dos causas o motivos que se alegaron para tal resolución por desistimiento (el ahorro económico, que incluso el Consejo de Estado no considera acreditado; y, por otra parte, la aparición de estructuras arqueológicas en la obra).

El recurrente reconoce que, tras la aparición de los restos arqueológicos, y por dicha causa, realizó la modificación puntual del proyecto, a lo que estaba contractualmente obligado, lo cual implicaba un incremento del precio de la obra y, por otra parte, justificaría que la Administración acudiese para su realización a sus medios propios, como era la empresa pública TRAGSA.

Sin embargo, rechaza la concurrencia de los dos motivos utilizados por la Administración para el desistimiento unilateral del contrato: la primera, el ahorro, por cuanto ni la sentencia la acoge, y, la segunda, porque no se acredita la necesidad del cambio de director de la obra, sustituyendo a quien había sido adjudicatario en concurso público, y autor del proyecto, por otro profesional designado unilateralmente por la Administración, mediante la encomienda a un medio propio como es TRGSA. Expone que la única causa aceptada por la Sala surge del dictamen del Consejo de Estado, sin que pueda justificarse la resolución del contrato en la fase de dirección de obra por una cuestión correspondiente a la inicial fase de proyecto.

Por último, el recurrente, exponiendo lo que considera realmente acaecido para proceder al desistimiento del contrato (modificación del contrato eludiendo los controles legales; intención de no perjudicar a la contratista de la obra, Acciona Infraestructuras, S. A.; eliminar el contrato de dirección de obra del recurrente; incremento del proyecto en un 28% sin que exista más obra; valoración de la prueba pericial favorables, etc.) llega a la conclusión de la existencia de una auténtica desviación de poder, por cuanto no se han acreditado ninguno de los argumentos que se utilizaron para el inicio del expediente de desistimiento, cuando, en realidad, lo que se pretendía era la resolución del contrato de forma discrecional sin acreditarse la existencia de interés público alguno, por lo que considera la resolución arbitraria y nula de pleno derecho.

Termina apelando a la fijación de la indemnización correspondiente.

El precepto que se considera infringido es el artículo 214.c) del TRLCAP (aunque debe referirse al apartado b del precepto, que es el que realmente cita la sentencia a estos efectos). Dicho precepto establece cuales son las "causas de resolución de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios, además de las señaladas en el artículo 111", precepto que regula las causas generales de resolución, para todos los contratos. Pues bien, en el apartado b) se contempla como tal: "El desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un año acordada por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor".

Por su parte, el artículo 215 siguiente contempla, de forma específica, los efectos derivados de tal resolución, disponiendo, con carácter general, en su apartado 1, que "[l]a resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración". Y, de forma más concreta, en su apartado 3, en relación con el supuesto que nos ocupa, dispone lo siguiente: "3. En el caso del párrafo b) del artículo anterior, el contratista tendrá derecho al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener".

Pues bien, estos han sido los preceptos en los que se ha fundamentado la sentencia de instancia para confirmar la legalidad de la segunda de las resoluciones impugnadas, esto es, la resolución por desistimiento del Contrato de asistencia técnica para la redacción del proyecto básico y de ejecución, dirección de las obras y coordinación de seguridad y salud, de las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio sede de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana, de fecha 11 de septiembre de 2.014.

De conformidad con los mismos, la sentencia valida las dos razones o motivos en que se apoyó el citado acuerdo: la existencia de intereses económicos en un contexto de restricción presupuestaria y el hallazgo de estructuras arqueológicas singulares. Así lo expresa la sentencia: "En el presente caso, las razones que llevan al desistimiento se han expresado por la Administración aduciendo la singular importancia de las estructuras arqueológicas halladas en un inmueble de gran valor histórico, arquitectónico y cultural, declarado Monumento Histórico Artístico de Carácter Nacional, así como el actual contexto de restricciones presupuestarias, lo que hace más adecuado para el interés general que la dirección de las obras se lleve a cabo por la propia Administración con medios propios, permitiendo además un ahorro aproximado del 19%".

Pues bien, no podemos compartir, en el supuesto de autos, la concurrencia de las citadas causas:

1. Por lo que hace referencia a la concurrencia de los intereses económicos públicos dignos de protección, debemos poner de manifiesto:

   1. Que la propia sentencia no asume, con claridad, la viabilidad de esta causa, lo cual, por otra parte, resulta lógico a la vista del dictamen emitido al respecto por el Consejo de Estado. En concreto, la sentencia llega afirmar: "Si bien es cierto que, como manifiesta el Consejo de Estado a través de su informe, no resulta evidente como pretende el órgano de contratación el hecho de que la resolución del contrato de asistencia comporte para la Administración Pública contratante un ahorro de las dimensiones pretendidas, al no constar suficientemente acreditada la repercusión que la modificación proyectada tiene sobre el contrato de dirección de obras, dirección de ejecución y dirección de instalaciones y coordinación de seguridad y salud".

   2. Al margen de ello, debe insistirse, la valoración de los perjuicios económicos ---al margen ahora de su importe--- a los que se hace referencia en la resolución de desistimiento, y en la sentencia de instancia, son los derivados del incremento del coste del contrato de obras, sin que nada se diga del contrato que afecta al recurrente, cual era el contrato de asistencia técnica para la redacción del proyecto básico y de ejecución así como para la dirección de las obras y coordinación de seguridad y salud, en relación, todo ello, con las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio sede de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana; y, más en concreto, en relación, solo y exclusivamente, con la segunda fase del citado contrato (esto es, la dirección de obra) por importe de 185.098 euros, que, obviamente, contrasta con el presupuesto del contrato de obras con un importe de ejecución de 6.837.881,12 euros.

   3. En tal sentido, debe observarse como en el informe que se emite por la Subdirección General de Coordinación de la Administración Periférica, en fecha de 6 de noviembre, en relación con el proyecto de modificación, se dice lo siguiente: "el proyecto modificado presentado supone un incremento del presupuesto de ejecución material estimado en 1.382.000 euros, lo que representa un incremento del 18,59% sobre el precio de adjudicación del contrato de obras". Esto es, se hace referencia, en exclusiva, a un incremento del presupuesto del contrato de obras, pero sin referencia alguna al contrato de asistencia técnica del recurrente. Por ello, no deja de sorprender la afirmación que la sentencia de instancia realiza, si bien en la narración de los que denomina presupuestos fácticos, en el siguiente sentido: "constatada la necesidad de modificar el contrato de obras, la Administración contratante consideró que en el actual contexto de restricción presupuestaria y a la vista del incremento del coste de ejecución de las obras, el mantenimiento del contrato de dirección de las obras y coordinación de seguridad y salud de las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio resulta gravoso". Esto es, qué de la constatación de la necesidad de modificar el contrato de obras, y a la vista del incremento de las mismas, la conclusión que se obtiene es la de necesidad de desistir ---no del contrato de obras--- sino del contrato de dirección de obras porque es el que resulta gravoso.

   4. Todo esto, a su vez, parece deducirse del resultado de la prueba practicada. La Administración mantuvo, en el Acuerdo de inicio del procedimiento de desistimiento, a la vista del proyecto de modificación elaborado por el recurrente, que las obras tendrían un incremento estimado en 1.382.000 euros (esto es, el 18,59% respecto al precio de adjudicación del contrato), y que tal incremento y la ya citada situación de restricciones presupuestarias aconsejaba realizar la obra con medios propios (TRAGSA), lo que permitiría un ahorro aproximado del 19%. Obvio es, como se deduce de la sentencia que tal incremento lo es del contrato de obras, que no del que nos ocupa de dirección de obra. Dicho de otra forma, la Administración en modo alguno acredita unos perjuicios económicos derivados de este contrato, motivo por el cual tampoco la sentencia asume esta causa de desistimiento de forma expresa. Por otra parte, tampoco la Administración ha acreditado que, en la realidad, el ahorro pretendido se produjera; antes al contrario, con los datos que manejan las partes, pudo, incluso, superar el doble de lo proyectado.

   5. Insistimos, pues, en lo que dijera el dictamen del Consejo de Estado emitido en el expediente:

   "No resulta tan evidente como pretende el órgano de contratación el hecho de que la resolución del contrato de asistencia comporte para la Administración Pública contratante un ahorro de las dimensiones pretendidas".

   "...la repercusión que la modificación proyectada tiene sobre el contrato de dirección de obras, dirección de ejecución y dirección de instalaciones y coordinación de seguridad y salud no ha quedado acreditada en el expediente, ni el debate incoado al respecto ha llegado a resultados convincentes"

2. La segunda causa que fundamenta la resolución administrativa impugnada en la instancia, y que la sentencia asume, es la del hallazgo de restos arqueológicos singulares durante la ejecución del contrato de obra.

   La realidad objetiva de estos hechos no ofrece duda, si se tiene en cuenta que las obras se realizarían en el Palacio del Temple, inmueble construido en el siglo XVIII y declarado Monumento Histórico Artístico Nacional y Bien de Interés Cultural; igualmente es cierto que una vez iniciadas las obras se pusieron de manifiesto dos circunstancias distintas: por una parte, la existencia de patologías en la estructura del inmueble (pudrición y rotura de vigas, ataques de termita en un 20%, patologías en los forjados); y, por otra, el citado hallazgo de estructuras arqueológicas singulares, constatadas en dos informes del Instituto del Patrimonio Cultural de España, y que la sentencia de instancia detalla con precisión.

   Pero, poco más hay en la sentencia que la constatación de estas realidades; y poco más, tanto en la resolución impugnada, como en el dictamen del Consejo de Estado, en el que se afirma lo siguiente: "Pero aparece como cabal y suficiente la relevancia legitimadora que adquiere el hallazgo de restos arqueológicos en una edificación con carácter de Monumento Histórico Artístico de carácter nacional, como el que ha tenido lugar. Tal circunstancia permite reconocer sin discusión el concurso de un interés público en la dirección de las obras con medios propios de la Administración y por tanto en la resolución del contrato por desistimiento".

   Por ello debemos también rechazar la concurrencia de esta circunstancia, de estos hallazgos, como causa hábil para rescindir unilateralmente el contrato de asistencia técnica, en su fase de dirección de obra:

   1. Las referencias de la sentencia ---y tampoco las de la resolución administrativa--- no son suficientes a tal fin por cuanto de las mismas, en modo alguno, se deduce que tal circunstancia tuviera incidencia en el contrato de asistencia técnica (dirección de obra) del recurrente. Esto es, no se ha acreditado ---si siquiera mencionado en el expediente de desistimiento--- que el proyecto básico o de ejecución del recurrente careciera del rigor técnico necesario en relación con estos hallazgos arqueológicos y las deficiencias apuntadas, al no haber detectado la existencia de tales circunstancias; es más, la sentencia, una vez analizada la prueba pericial técnica aportada, destaca de la misma lo siguiente: "Se constata que se ha elaborado un proyecto que contempla las unidades de obra que no quedaban recogidas en el Proyecto inicial al quedar ocultas y solo objetivables al destapar las fábricas".

   2. Tampoco se ha acreditado que el recurrente no fuera un experto en restauraciones de bienes inmuebles protegidos, ni que los medios propios (TRAGSA) a los que la Administración recurre para su sustitución contara con especiales habilidades o fortalezas técnicas en dicho ámbito; habilidades que, por otra parte, tampoco se acreditan que, especialmente, concurrieran en el técnico que sustituiría al recurrente. Si bien se observa las referencias a los medios propios solo se conectan con la primera de las causas analizadas, que también hemos rechazado, mas no se enlaza con la especial cualificación técnica de TRAGSA ---o sus técnicos propios o ajenos--- en el ámbito de las restauraciones arqueológicas.

   Obvio es que no es este un ámbito en el que debamos pronunciarnos ---entre otras cosas, porque creemos ha estado ausente en el presente litigio---, por lo que hemos de reiterar lo que, sobre estas cuestiones dijéramos en la clásica STS de 16 de octubre de 2000 (RC 3699/1993), en relación con el Teatro Romano de Sagunto: "Hemos de comenzar afirmando que el rechazo de la legalidad del proyecto no supone en modo alguno su desautorización desde el punto de vista estrictamente cultural, artístico o arquitectónico. Esta Sala no puede ni debe terciar en la polémica sobre sus valores estéticos ni sobre su importancia para la teoría de la restauración y para la puesta en valor de los monumentos: en términos estrictamente jurídicos, nada habría que objetar, en principio, a quienes consideran el proyecto como una actuación ejemplar que respeta simultáneamente la historia del Teatro Romano y supone un "admirable empeño creativo", recupera la presencia urbana del monumento, revaloriza sus ruinas y reanuda su uso tradicional, ahora en condiciones excepcionales de calidad. Este juicio resulta, desde una mirada estrictamente jurídica, tan defendible como el opuesto, que censura la desnaturalización del monumento".

3. Entendemos que debemos llegar a estas conclusiones desde la perspectiva de una interpretación restrictiva de la citada causa de desistimiento unilateral del contrato, tal y como se recoge en el dictamen del Consejo de Estado 1949/2007, de 22 de noviembre, que tuvo por objeto el desistimiento del contrato de redacción de los proyectos básico y de ejecución y la asistencia a la dirección de la obra para la rehabilitación integral del Palacio de Viana en la calle Duque de Rivas (Madrid), al que en la sentencia de instancia se hace referencia: "ha sido en muchas ocasiones admitido como causa resolutoria de los contratos, sin perjuicio de cualquier posible pacto de mutuo disenso y siempre y cuando el contratista haya cumplido sus obligaciones de acuerdo con lo establecido en la legislación reguladora de los contratos públicos. En efecto, el desistimiento unilateral viene admitido en términos generales en el artículo 1494 del Código Civil por lo que se refiere a contratos de obras" (Dictamen del Consejo de Estado 4.350/97, de 6 de noviembre). Ahora bien, también se ha insistido en la doctrina de este Consejo en que "el desistimiento de la Administración constituye un remedio excepcional ante una situación que, en la medida de lo posible, deberá evitarse que se produzca. Y, en todo caso, la Administración sólo podrá desistir del contrato cuando razones de interés público así lo aconsejen. No se configura como una opción de libre utilización por la misma, sino como una solución a la que únicamente podrá acudirse cuando la prosecución de las actuaciones o de la ejecución del contrato perjudique el interés público o sea incompatible con él. De ahí que la justificación de la decisión de la Administración de resolver el contrato haya de constar en el expediente administrativo y de ella deberá tener oportuno conocimiento el contratista a los efectos pertinentes, incluida la posibilidad de alegar contra la decisión de desistir y de impugnar la realidad misma de sus fundamentos en relación con las exigencias del interés público" (Dictamen del Consejo de Estado 1.336/2005, de 17 de noviembre de 2005).

   Así pues, la potestad de resolver el contrato por el solo juego de la voluntad de la Administración exige la concurrencia de un interés público. En tal sentido, "debe verificarse el requisito de que concurran razones de interés público -u otras circunstancias de carácter excepcional- que hagan innecesaria o inconveniente la permanencia del contrato" (Dictamen 3.895/96, de 6 de febrero de 1997). Tales razones deben además expresarse en el expediente, toda vez que, como ha declarado el Tribunal Supremo, el desistimiento entraña una declaración expresa y unilateral, por parte de la Administración, de poner fin al contrato exponiendo los motivos que, a su juicio, deciden tal actuación ( Sentencia de 20 de mayo de 1997 ).

   Por todo ello, reiteramos lo expresado en el dictamen emitido en el supuesto de autos (644/2014, de 23 de julio):

   "El reconocimiento legal de la potestad administrativa de resolver unilateralmente un contrato en términos tan amplios no comporta que su ejercicio sea libre ni absoluto, antes bien, es preciso el concurso de un interés público que lo justifique".

   Interés que, en el supuesto de autos, no ha concurrido.

La estimación del recurso de casación ---y la consiguiente estimación del recurso contencioso administrativo--- formulados por el recurrente, no posibilita, sin embargo, la estimación completa de la pretensión articulada en relación con el contrato de asistencia técnica, y, más en concreto, en relación con la fase de dirección facultativa de la obra de referencia, a estas alturas concluida.

Por ello, debemos responder a la pretensión subsidiaria planteada por el recurrente, debiendo recordar los preceptos reguladores de los efectos de la resolución unilateral del contrato por desistimiento de la Administración. En tal sentido el artículo 215 del TRLCAP dispone, con carácter general, en su apartado 1, que "[l]a resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el precio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese realizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración". Y, de forma más concreta, en su apartado 3, en relación con el supuesto que nos ocupa, dispone lo siguiente: "3. En el caso del párrafo b) del artículo anterior, el contratista tendrá derecho al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener".

Para ello, debemos partir de dos datos objetivos: (1) el recurrente elaboró el proyecto de modificación, y la Administración, visto su contenido (y tras emitir informe sobre el mismo), decidió realizar la dirección de la obra ---no la obra en sí, que fue realizada por la contratista inicial de la misma, Acciona Infraestructuras, S. A.--- con sus medios propios (TRAGSA que, sin que se haya acreditado, sitúa al frente de la dirección a otro facultativo); y (2) el recurrente no llevó a cabo tal dirección de obra y sólo se le indemnizó, como señala la sentencia impugnada en "13.650,42 euros, como 10% del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener (136.504,24 euros)".

Debemos ampliar dichas indemnizaciones partiendo de la situación de que el desistimiento del contrato ha sido anulado y de que sus consecuencias y efectos jurídicos, son, pues diferentes:

1. No podemos asumir la indemnización que solicita el recurrente, por importe de 400.000 euros en concepto de cualificación técnica y el daño producido a su carrera profesional; como señala la sentencia de instancia se trata de perjuicios "de carácter futuro e hipotético y por tanto incierto, además de que no han sido probados en forma suficiente". En todo caso, lo que sí debemos reconocer al recurrente, y así deberá constar oficialmente, es que el mismo ha sido el único autor técnico ---en su integridad, por cuanto fue adjudicatario--- del contenido, de la obra de restauración y de las consecuencias del contrato de "Redacción del Proyecto, Dirección de las Obras, Dirección de Ejecución, Dirección de Instalaciones y Coordinación de Seguridad y Salud de las Obras de Reparación de la Estructura y Reforma Integral del Edificio Sede de la Delegación del Gobierno de la Comunidad Valenciana".

2. Debemos acceder a la indemnización al recurrente por el importe del valor profesional del proyecto de modificación por el mismo elaborado, y que dio lugar a informe de la Administración, determinante del desistimiento; el importe de la indemnización se determinará, en ejecución de sentencia, de conformidad con la pericial que consta en autos en contraste con informe valorativo que emita al respecto el Colegio de Arquitectos de la Comunidad Valenciana.

3. Debemos rechazar la indemnización que se pretende como consecuencia del incremento del precio de la obra no repercutido en el precio de los servicios; es algo que no afecta al contenido del contrato cuyo desistimiento ha sido anulado.

4. Y, por el contrario, sí debemos acceder a la indemnización solicitada de 180.735,45 euros, en concepto de reclamación de la cantidad íntegra correspondiente a la dirección de obra, debiendo restarse de la misma la cantidad que reconoce haber percibido por importe de 23.063 euros, esto es, por tanto, 157.672,45 euros, sin incremento alguno por la actualización del precio de la obra, de conformidad con lo ya expresado. Y,

5. Finalmente, como reconoció la sentencia de instancia, procede la devolución de la garantía definitiva por importe de 14.000 euros.

Por todo ello, y tras haber declarado haber lugar al recurso de casación y anulado la sentencia de instancia, debemos proceder a la estimación parcial del recurso contencioso administrativo formulado por el recurrente en relación con el segundo de los acuerdos impugnados, esto es la Resolución de la Dirección General de Coordinación de la Administración Periférica del Estado (por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas), de fecha 11 de septiembre de 2.014, por la que se adoptó el Acuerdo de resolución por desistimiento del contrato de asistencia técnica para la redacción del proyecto básico y de ejecución, dirección de las obras y coordinación de seguridad y salud, de las obras de reparación de estructura y reforma integral del edificio sede de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Valenciana; resolución que anulamos, reconociendo las indemnizaciones que se determinan en el Fundamento Jurídico anterior.

Para todo ello, nos remitimos a la ejecución de la presente sentencia.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas causadas en el mismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA, sin que, por otra parte, existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 y 107.2 de la misma LRJCA.