ATS, 15 de Noviembre de 2019
| Ponente | FERNANDO ROMAN GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2019:12582A |
| Número de Recurso | 4535/2019 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 15 de Noviembre de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 15/11/2019
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4535/2019
Materia: COM NACI DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 4535/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente, presidente
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Francisco Jose Navarro Sanchis
D. Fernando Roman Garcia
En Madrid, a 15 de noviembre de 2019.
El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, ha preparado recurso de casación contra la sentencia de 18 de febrero de 2019, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso n.º 86/2017.
La sentencia impugnada estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Radio Popular S.A., Cadena de Ondas Populares (COPE), contra resolución de la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) de 22 de diciembre de 2016, por la que se impone a Radio Popular, S.A. tres multas por importe de 50.001 euros, cada una de ellas, de conformidad con lo previsto en el artículo 60.2 de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de Comunicación Audiovisual, por la comisión de tres infracciones administrativas de carácter grave consistentes en la emisión de tres comunicaciones comerciales radiofónicas que fomentan comportamientos nocivos para la salud prohibidos en el artículo 18.3 de la Ley 7/2010.
Cita la sentencia el artículo 18 del Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, en cuanto determina el contenido de la propuesta de resolución; también cita el artículo 20.3 del mismo Reglamento, en cuanto a la vinculación de dicha propuesta de resolución; por último, se refiere a la doctrina constitucional y a la jurisprudencia del TS en el sentido de que una de las garantías aplicables al procedimiento administrativo sancionador, derivada del derecho de defensa reconocido en el artículo 24 CE, es la de ser informado de la acusación para poder defenderse adecuadamente.
Y concluye que "[...] no cabe modificar la calificación jurídica de la infracción y apreciar la tipicidad de la conducta o la responsabilidad del supuesto infractor cuando previamente, en la fase instructora, se ha propuesto el archivo del procedimiento", pues tal forma de proceder supone una palmaria infracción del principio acusatorio.
El Abogado del Estado presentó escrito de preparación contra dicha sentencia, en el cual, tras acreditar el cumplimiento de los requisitos en orden al plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución que se impugna, denuncia la infracción de la siguiente doctrina y normas:
(i) La contenida en las sentencias citadas en el FD 2º de la sentencia recurrida, en cuanto configuración del principio acusatorio en derecho sancionador administrativo, a la que puede añadirse la STS de 21 de octubre de 2014 (recurso 336/2013).
(ii) La STC 113/2018, entre otras, y las que allí se citan, referente al alcance del principio acusatorio en el procedimiento penal, en relación a las SSTC 9/2018, 59/2014 y 14/1999, relativas a la aplicación del principio acusatorio en el procedimiento sancionador administrativo.
(iii) Los artículos 11.1, 13.1 y 2 y 20.1, 2 y 3 del Real Decreto 1398/1993 -actuales artículos 58, 64.1 y 2, 87, 88.1 y 90.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común-.
Alega que la acusación puede formularse tanto en el acuerdo de inicio del procedimiento, como en la propuesta de resolución, como mediante acuerdo del órgano de resolución. Añade que la sentencia confunde principio acusatorio con procedimiento acusatorio, correspondiendo a la instrucción del procedimiento de indagación, averiguación, constatación y prueba de los hechos, pero la correspondiendo al órgano de resolución la valoración jurídica definitiva de los hechos.
Invoca, como supuestos de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la letra c) del apartado 2 del artículo 88 LJCA, al entender que la cuestión trasciende del caso objeto del proceso, al tratarse de un supuesto particular dentro del procedimiento sancionador que puede repetirse y requiere ser clarificado. También invoca la presunción del artículo 88.3.a) LJCA, al considerar que no existe jurisprudencia sobre el particular supuesto en que la propuesta de resolución del instructor es de sobreseimiento y el órgano de resolución considera, sin embargo, que los hechos sí son constitutivos de infracción. Por último, invoca la presunción del artículo 88.3.d) LJCA, al tratarse de un acto emanado de la CNMC sin que se dé el caso de carecer el asunto de interés casacional.
La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 25 de junio de 2019, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.
Se han personado ante el Abogado del Estado, en concepto de parte recurrente, y Radio Popular S.A., Cadena de Ondas Populares Españolas (COPE), representada por el procurador D. Javier Zabala Falcó, en concepto de parte recurrida, quien se opone a la admisión a trámite del recurso de casación.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia, Magistrado de la Sala.
Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, cabe señalar que el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 LJCA por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de los subapartados a) y b) del artículo 90.4 LJCA.
Comprobada, pues, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora cuál es la cuestión litigiosa y si ésta tiene interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia que justifique un pronunciamiento de esta Sala.
La cuestión planteada en casación versa, en definitiva, sobre la interpretación de los artículos 18 y 20 del Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993:
El artículo 18 del Real Decreto 1398/1993 establece: "Concluida, en su caso, la prueba, el órgano instructor del procedimiento formulará propuesta de resolución en la que se fijarán de forma motivada los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que propone que se imponga y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, en su caso, por el órgano competente para iniciar el procedimiento o por el instructor del mismo; o bien propondrá la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad". En similares términos, el artículo 89.3 de la Ley 39/2015.
Por su parte, el artículo 20 del Real Decreto 1398/1993 establece: "En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción del procedimiento, salvo los que resulten, en su caso, de la aplicación de lo previsto en el número 1 de este artículo, con independencia de su diferente calificación jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción reviste mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado par que aporte cuantas alegaciones estime convenientes, concediéndose un plazo de quince días". En similares términos, el artículo 90.2 de la Ley 39/2015.
La sentencia impugnada, tal y como ha quedado reseñado en los antecedentes de esta resolución, considera que no cabe modificar la calificación jurídica de la infracción y apreciar la tipicidad de la conducta o la responsabilidad del supuesto infractor cuando previamente, en la fase instructora, se ha propuesto el archivo del procedimiento.
Frente a ello, el Abogado del Estado alega que corresponde al órgano de resolución la valoración jurídica definitiva de los hechos.
Planteada en estos términos la controversia, y teniendo en cuenta la plena operatividad de la presunción de interés objetivo casacional contemplada en el artículo 88.3.d) LJCA, se considera que la cuestión jurídica que se plantea no carece manifiestamente de interés objetivo casacional para la formación de jurisprudencia, pues aunque sobre el principio acusatorio en derecho sancionador administrativo existe suficiente doctrina constitucional y jurisprudencia de esta Sala, así como sobre la incidencia que dicho principio tiene en relación con los cambios de calificación jurídica -entre otras, STS de 21 de octubre de 2014 (RC 336/2014) y las que en ella se citan, y STC 9/2018, de 5 de febrero, así como el resto de las sentencias a las que se refiere la propia parte recurrente-, sin embargo dicha circunstancia no impide un nuevo pronunciamiento de la Sala que tenga por objeto reforzar, clarificar, matizar o revisar la jurisprudencia existente, en orden a determinar la trascendencia jurídica que, sobre la posterior decisión definitiva del expediente sancionador, pueda desprenderse de la propuesta del instructor de declaración de no existencia de infracción.
Lo anterior queda reforzado si tenemos en cuenta que el artículo 89 de la Ley 39/2015 concede al órgano instructor la facultad bien de resolver la finalización del procedimiento cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en su número 1, o bien de formular al órgano resolutorio una propuesta de resolución declarando la inexistencia de infracción o responsabilidad. En efecto, dicho artículo, en lo que aquí interesa, establece:
"1. El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:
-
La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.
-
Cuando los hechos no resulten acreditados.
-
Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.
-
Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.
-
Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.
[...]
-
[...] Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia".
Por lo tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación, y, a tal efecto, precisamos que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es determinar la trascendencia jurídica que, sobre la posterior decisión definitiva del expediente sancionador, pueda desprenderse de la propuesta del instructor de declaración de no existencia de infracción.
Cuestión que mantiene su vigencia ante la similitud de la redacción de los artículos 18 y 20 del Real Decreto 1398/1993 con los artículos 89.3 y 90.2 de la Ley 39/2015, respectivamente, con la salvedad antes reseñada de la facultad del órgano instructor de resolver la finalización del procedimiento cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el número 1 del artículo 89 de la Ley 39/2015.
Todo ello, sin perjuicio de que "[...] la sentencia haya de extenderse a otras (normas) si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso".
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del poder judicial, en la sección correspondiente al Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
-
) Admitir el recurso de casación n.º 4535/2019 preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 18 de febrero de 2019, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso n.º 86/2017.
-
) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar la trascendencia jurídica que, sobre la posterior decisión definitiva del expediente sancionador, pueda desprenderse de la propuesta del instructor de declaración de no existencia de infracción.
-
) Las norma que, en principio, será objeto de interpretación son los artículos 18 y 20 del Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993 -actualmente, artículos 89 y 90 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-.
-
) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
-
) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
-
) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Francisco Jose Navarro Sanchis D. Fernando Roman Garcia
